基于風(fēng)險導(dǎo)向的財政科研經(jīng)費監(jiān)管方法研究

●周尊麗 高顯揚

基于風(fēng)險導(dǎo)向的財政科研經(jīng)費監(jiān)管方法研究

●周尊麗 高顯揚

本文在分析財政科研經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出引入風(fēng)險導(dǎo)向的財政科研經(jīng)費監(jiān)管方法。以了解項目承擔(dān)單位的科研環(huán)境及內(nèi)部控制為起點，著重了解項目承擔(dān)單位的科研誠信文化與科研業(yè)績考核、內(nèi)部科研經(jīng)費管理制度、科研與經(jīng)費管理崗位設(shè)置及信息技術(shù)等。重點把握科研經(jīng)費使用中的四個風(fēng)險控制點：首先關(guān)注科研經(jīng)費是否單獨核算，重點復(fù)核科研經(jīng)費調(diào)整事項，關(guān)注固定資產(chǎn)購置、管理和開放共享情況，并對虛列經(jīng)費支出風(fēng)險保持警覺，最終要促進項目承擔(dān)單位建立有利于科研經(jīng)費管理的內(nèi)部控制及風(fēng)險防范機制，通過改進和加強財政科研經(jīng)費監(jiān)管，為科技事業(yè)發(fā)展提供有力支撐。

風(fēng)險導(dǎo)向 財政科研經(jīng)費 監(jiān)管

在國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略及中央財政科研資金改革的背景下，各級政府不斷加大財政科研投入，對科研經(jīng)費管理實施簡政放權(quán)，有效促進了科技事業(yè)的快速發(fā)展。與此同時，隨著巡視、審計等監(jiān)管力度及信息公開力度的加大，關(guān)于科研經(jīng)費濫用、腐敗等問題的曝光頻率越來越高。加強科研經(jīng)費監(jiān)管、提高財政資金的安全性和有效性，引起了社會的廣泛關(guān)注。本文在分析財政科研經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險導(dǎo)向的理念運用到科研經(jīng)費監(jiān)管中，分析當(dāng)前財政科研經(jīng)費使用中的主要風(fēng)險，并有針對性地提出風(fēng)險應(yīng)對措施。

一、財政科研經(jīng)費監(jiān)管現(xiàn)狀

科研經(jīng)費泛指用于研究與開發(fā)（R&D）的各類經(jīng)費。從2002年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部、財政部等部門制定的《關(guān)于國家科研計劃實施課題制管理的規(guī)定》起，項目（課題）制成為我國科研經(jīng)費組織與管理的主要方式。

根據(jù)科研經(jīng)費的來源，一般可分為“縱向科研經(jīng)費”和“橫向科研經(jīng)費”兩類。“縱向科研經(jīng)費”指通過競爭性方式從上級部門或機構(gòu)獲得的研究項目經(jīng)費，如2014年中央財政科研計劃改革以來，科研項目承擔(dān)單位獲得的國家自然基金、重點研發(fā)計劃等項目經(jīng)費就屬于縱向科研經(jīng)費。對于縱向科研經(jīng)費，主要根據(jù)項目資助部門制定的經(jīng)費管理辦法來管理，如根據(jù)《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》來管理國家科技重大專項的項目經(jīng)費等。“橫向科研經(jīng)費”是指接受企事業(yè)單位委托獲得的各類研究經(jīng)費，大多為非財政性資金，需要納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，由項目承擔(dān)單位按照委托方要求或合同約定管理使用。本文所說的財政科研經(jīng)費，主要指通過競爭性方式從上級部門獲得的各類研究項目（課題）經(jīng)費。

財政科研經(jīng)費的性質(zhì)是財政性資金，加強資金監(jiān)管、提高使用效益，才能發(fā)揮財政資金引導(dǎo)社會研發(fā)資金投入、促進科技進步的重要作用。目前，對財政科研經(jīng)費的監(jiān)管主要分以下幾個層次：

（一）單位法人的內(nèi)部監(jiān)管

項目承擔(dān)單位內(nèi)部制定相關(guān)的科研經(jīng)費管理制度，加強科研項目經(jīng)費報銷審核，通過開展科研項目財務(wù)決算審簽、單位內(nèi)部審計等方式加強科研經(jīng)費監(jiān)管。

（二）主管部門的財務(wù)驗收

在科研項目完成后，項目主管部門除了對科研項目任務(wù)完成情況進行驗收外，還會同時或單獨開展財務(wù)驗收，通過委托第三方審計或?qū)＜以u審等方式，對項目預(yù)算執(zhí)行情況進行考核和評價，督促承擔(dān)單位對經(jīng)費違規(guī)情況進行整改。

（三）財政、審計、人大等監(jiān)督

除單位內(nèi)審、主管部門財務(wù)驗收外，財政部門的財政監(jiān)督，審計部門的經(jīng)濟責(zé)任審計等、人大監(jiān)督，以及財政信息公開后的公眾監(jiān)督等，都會涉及科研經(jīng)費管理與使用的監(jiān)督。

二、基于風(fēng)險導(dǎo)向的財政科研經(jīng)費監(jiān)管方法的引入

（一）風(fēng)險導(dǎo)向理念的主要內(nèi)涵

上個世紀80年代以來，風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬋〈速~項基礎(chǔ)審計（詳細審計）、制度基礎(chǔ)審計，成為主流的審計方法。對于公眾利益實體，注冊會計師更加注重對企業(yè)風(fēng)險管理、內(nèi)部控制和治理水平的整體評價，以重大錯報風(fēng)險的識別、評估和應(yīng)對為工作主線，將審計風(fēng)險控制在可接受的低水平，提高了審計工作的質(zhì)量與效率。

為適應(yīng)現(xiàn)代科研管理要求，本文探索將風(fēng)險導(dǎo)向的審計方法引入到對財政科研經(jīng)費的監(jiān)管中，以了解項目承擔(dān)單位的科研環(huán)境、與科研相關(guān)的內(nèi)部控制為出發(fā)點，把握科研經(jīng)費易發(fā)生錯報的風(fēng)險點，有的放矢地發(fā)現(xiàn)項目承擔(dān)科研經(jīng)費管理的制度缺陷，從而幫助項目承擔(dān)單位和課題組提升科研經(jīng)費管理的整體效率與水平。

（二）引入風(fēng)險導(dǎo)向財政科研經(jīng)費監(jiān)管方法的主要作用

1、提升科研經(jīng)費的監(jiān)管效率。隨著財政科研經(jīng)費投入的持續(xù)增加，相關(guān)管理部門的項目總量和單項資助額度都快速增長?；陲L(fēng)險導(dǎo)向的監(jiān)管模式需要對高風(fēng)險領(lǐng)域分配更多的監(jiān)管資源，對低風(fēng)險領(lǐng)域分配較少的資源，可以集中有限的監(jiān)管資源，專注于高風(fēng)險領(lǐng)域，從而提高科研經(jīng)費的監(jiān)管效率。

2、減輕承擔(dān)單位的檢查負擔(dān)。科研人員反映，過去在科研任務(wù)之外，各種科研經(jīng)費監(jiān)督、檢查、審計較多，增加了科研人員的工作負擔(dān)?；陲L(fēng)險導(dǎo)向的經(jīng)費監(jiān)管，以發(fā)現(xiàn)經(jīng)費使用中的風(fēng)險和提升承擔(dān)單位科研經(jīng)費管理水平并重，注重對前期整改結(jié)果運用的評估，減少有限的監(jiān)管資源浪費在一些效率較低的重復(fù)檢查、多頭檢查、過度檢查上，從而減輕項目承擔(dān)單位重復(fù)被查的負擔(dān)。

3、控制科研經(jīng)費的整體風(fēng)險。就像風(fēng)險導(dǎo)向的審計方法強調(diào)以了解被審計單位及其環(huán)境為審計工作的起點，進而了解被審計單位的性質(zhì)、行業(yè)狀況、監(jiān)管環(huán)境、目標(biāo)戰(zhàn)略、經(jīng)營風(fēng)險、內(nèi)部控制等方面，同樣地，風(fēng)險導(dǎo)向的科研經(jīng)費監(jiān)管從了解項目承擔(dān)單位科研環(huán)境及其內(nèi)部控制入手，將科研經(jīng)費監(jiān)管工作提高到一個宏觀的、戰(zhàn)略的、全局的層面，系統(tǒng)控制科研經(jīng)費管理與使用中的整體風(fēng)險。

4、提升承擔(dān)單位的管理水平?？蒲薪?jīng)費監(jiān)管的目標(biāo)不僅僅是查錯防弊，更旨在促進建立有利于科研經(jīng)費管理的內(nèi)部控制及風(fēng)險防范機制，通過強化風(fēng)險管理促進科研經(jīng)費的價值增值，真正提高財政資金的使用效益。

三、基于風(fēng)險導(dǎo)向的財政科研經(jīng)費監(jiān)管的主要風(fēng)險及應(yīng)對措施

（一）評估項目承擔(dān)單位的科研環(huán)境及內(nèi)部控制

風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬕粤私獗粚徲媶挝患捌洵h(huán)境為起點，基于風(fēng)險導(dǎo)向的財政科研經(jīng)費監(jiān)管，在科研項目承擔(dān)單位開展經(jīng)費監(jiān)督、財務(wù)驗收、項目審計時，同樣以了解項目承擔(dān)單位的科研環(huán)境，以及與科研經(jīng)費管理相關(guān)的內(nèi)部控制為起點。

1、關(guān)于科研誠信文化與科研業(yè)績考核。項目承擔(dān)單位倡導(dǎo)科研誠信，不僅有利于杜絕學(xué)術(shù)不端和學(xué)術(shù)腐敗，也有利于科研人員據(jù)實申報科研經(jīng)費預(yù)算、誠信使用科研經(jīng)費，也會按照承諾的自籌金額，加大科研投入。科研考核評價體系也影響著科研經(jīng)費舞弊動機，如一些高等院校和科研機構(gòu)仍以高水平的項目數(shù)、高影響的論文數(shù)等指標(biāo)作為科研人員職稱評定、職務(wù)晉升的衡量標(biāo)準，一些科研人員迫于科研績效考核的壓力，就會為做課題而申報課題，出現(xiàn)重復(fù)申報等不良動機，從而影響財政資金的使用效益。

2、建立健全本單位科研經(jīng)費管理制度。在落實國家及上級部門的科研經(jīng)費管理辦法的同時，項目承擔(dān)單位還要建立健全本單位科研經(jīng)費管理制度。如2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》明確，項目承擔(dān)單位要“制定內(nèi)部管理辦法，落實項目預(yù)算調(diào)劑、間接費用統(tǒng)籌使用、勞務(wù)費分配管理、結(jié)余資金使用等管理權(quán)限”。據(jù)此，在對承擔(dān)單位經(jīng)費監(jiān)管時，首先要全面了解單位內(nèi)部的科研經(jīng)費管理制度，沒有制定的，要督促單位及時制定，完善科研項目資金內(nèi)部管理、經(jīng)費調(diào)整及報銷等規(guī)定。

3、科研與經(jīng)費管理職責(zé)分離。近年來，國家在科研經(jīng)費的監(jiān)管中更加注重加強承擔(dān)單位的法人責(zé)任。過去，課題組取得了科研經(jīng)費，課題負責(zé)人像個人取得了經(jīng)費支配權(quán)一樣，列支了很多不規(guī)范的支出。發(fā)揮法人單位在科研經(jīng)費監(jiān)管中的作用，就是要將科研經(jīng)費納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，科研部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門、知識產(chǎn)權(quán)部門等職責(zé)分離又互相配合，建立健全科研財務(wù)助理制度，提高經(jīng)費專業(yè)化管理水平。

4、信息技術(shù)在科研管理中的運用?，F(xiàn)代信息化手段的運用，大大提高了科研管理效率和便利化程度。在科研經(jīng)費監(jiān)督中，要關(guān)注承擔(dān)單位的科研經(jīng)費是單獨建立了科研項目及經(jīng)費管理系統(tǒng)，還是納入單位會計系統(tǒng)，查詢事業(yè)單位科研項目公務(wù)卡使用信息等。檢查一貫執(zhí)行的信息系統(tǒng)運行的有效性，有利于批量了解科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況，提高監(jiān)管效率。

了解項目承擔(dān)單位的科研環(huán)境及內(nèi)部控制遠不止上述四方面，評估內(nèi)容也會因項目承擔(dān)單位科研領(lǐng)域的不同而不同，如越是前沿的研發(fā)項目不確定性越大，需要更加關(guān)注承擔(dān)單位對經(jīng)費調(diào)整的相關(guān)制度規(guī)定等。

（二）科研經(jīng)費使用中的風(fēng)險控制要點

1、首先關(guān)注科研經(jīng)費是否單獨核算?？蒲薪?jīng)費的單獨核算是經(jīng)費監(jiān)管中首先要關(guān)注的前提。單獨核算的根本目的是為了將科研項目經(jīng)費與承擔(dān)單位的非本項目的經(jīng)費區(qū)分開來，以保障專項經(jīng)費的專款專用，為科研經(jīng)費的監(jiān)管提供基礎(chǔ)資料。所以在實務(wù)中，單獨核算是經(jīng)費監(jiān)管的首要重點，不僅要關(guān)注科研項目與非本項目經(jīng)費的分開核算，而且要關(guān)注不同來源經(jīng)費是否單獨核算，如中央財政資金、地方配套資金、單位自籌資金等是否單獨核算。檢查單個項目的經(jīng)費支出是否全部來源于單位法定會計賬簿，是否自動生成項目經(jīng)費明細賬，杜絕以表代賬應(yīng)付財務(wù)審計與檢查等行為。

2、重點復(fù)核科研經(jīng)費調(diào)整事項。2016年中央財政科研項目資金管理新政進一步下放了預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，在項目總預(yù)算不變的情況下，直接費用中材料費、測試化驗加工費、燃料動力費等與研發(fā)活動直接相關(guān)的科目預(yù)算，可由承擔(dān)單位自主調(diào)劑；但會議費、差旅費、國際合作與交流費、勞務(wù)費、專家咨詢費等與管理相關(guān)的預(yù)算可以調(diào)減，不得調(diào)增。雖然科研項目預(yù)算調(diào)劑權(quán)限的下放適應(yīng)了科學(xué)研究的不確定性，但也要防范調(diào)整權(quán)限的濫用等。經(jīng)費監(jiān)管要重點檢查承擔(dān)單位是否履行了單位內(nèi)部的調(diào)整審批手續(xù)、調(diào)整理由的充分性、證明材料的可靠性等。

3、關(guān)注固定資產(chǎn)購置、管理和開放共享情況。科研項目中的重要固定資產(chǎn)可以決定研發(fā)的技術(shù)路線，固定資產(chǎn)單位價值高、使用周期長，是承擔(dān)單位資產(chǎn)管理的重點，更是風(fēng)險高發(fā)的領(lǐng)域。當(dāng)前科研經(jīng)費中研發(fā)設(shè)備的購置主要存在如下問題：一是購置時未按照政府采購的有關(guān)程序與要求，難以保證資產(chǎn)購置的價格合理。二是重復(fù)購置，資產(chǎn)利用率低。由于科研經(jīng)費分屬于不同項目（課題），即使研究內(nèi)容有一定的相關(guān)性，為保證研發(fā)進度，各項目組仍希望另行購置，購置后使用頻率又不高。三是沒有建立完善的資產(chǎn)管理制度，科研經(jīng)費中的資產(chǎn)購置后一般由科研人員保管使用，而科研人員不是專門的資產(chǎn)管理人員，資產(chǎn)賬有實無、賬無實有現(xiàn)象時有發(fā)生。基于以上原因，要將固定資產(chǎn)的購置、管理和開放共享情況作為監(jiān)管重點，仔細核對大型科學(xué)儀器設(shè)備是否經(jīng)過聯(lián)合評議，檢查采購審批、購置等文件及合同，核對預(yù)算與實際采購的資產(chǎn)型號等，確保國有資產(chǎn)的安全性和完整性。

4、對虛列經(jīng)費支出風(fēng)險保持警覺。在風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬛?，注冊會計師假定收入確認存在舞弊風(fēng)險，重點圍繞凈資產(chǎn)高估開展風(fēng)險評估、識別和應(yīng)對。在科研經(jīng)費監(jiān)管中，并不是要將科研人員視為“壞人”，但“虛列經(jīng)費支出”確是科研經(jīng)費管理中的高風(fēng)險領(lǐng)域，如通過編造虛假合同、虛構(gòu)人員名單等方式虛報冒領(lǐng)勞務(wù)費和專家咨詢費，通過虛構(gòu)測試化驗內(nèi)容、提高測試化驗支出標(biāo)準等方式違規(guī)開支測試化驗加工費，假借課題研討會名義虛列會議費支出，利用虛假票據(jù)套取汽油費、手機通訊費、辦公用品、餐費、招待費、旅游費等個人消費性支出等。這些行為嚴重損害了國家利益，情節(jié)嚴重的甚至違反了國家法律法規(guī)，因而需要在對科研經(jīng)費的監(jiān)管中加強經(jīng)費支出原始記錄的核實與驗證，如查驗勞務(wù)費、專家咨詢費的發(fā)放清單及簽收記錄，會議費的報批及結(jié)算記錄，材料費的出入庫記錄等。

四、主要結(jié)論及建議

上述經(jīng)費執(zhí)行中的風(fēng)險及應(yīng)對措施，是基于風(fēng)險導(dǎo)向的科研經(jīng)費監(jiān)管實務(wù)的探索與研究。雖然無法涵蓋科研經(jīng)費管理和使用中的所有風(fēng)險點，但是將風(fēng)險管理理念貫穿到監(jiān)管過程中，對各個層次的科研經(jīng)費監(jiān)督與管理均有一定的參考價值。

基于風(fēng)險導(dǎo)向的科研經(jīng)費監(jiān)管決不僅是就問題查問題的查錯防弊，最終是要促進項目承擔(dān)單位建立有利于科研經(jīng)費管理的內(nèi)部控制及風(fēng)險防范機制，建立常態(tài)化的自查自糾機制。經(jīng)費監(jiān)管也是放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的重要方式之一，需要后續(xù)的科研信用管理、信息公開等制度的支撐，通過改進和加強財政科研經(jīng)費管理，為科技事業(yè)發(fā)展提供有力支撐。

（作者單位：上海社會科學(xué)院）

周琳.2015.以風(fēng)險為導(dǎo)向的高?？蒲薪?jīng)費內(nèi)部審計研究[J].教育財會研究，8。