論我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)※

●李庚倫

論我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)※

●李庚倫

民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)，對(duì)于強(qiáng)化民族自治地區(qū)政府高效完成相應(yīng)任務(wù)能力，營(yíng)造高效的行政環(huán)境，促進(jìn)民族自治地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)的發(fā)展有著重要的推動(dòng)作用。我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府的建設(shè)還存在一些問(wèn)題，必須通過(guò)轉(zhuǎn)變政府行政理念、提升辦事效率、引入市場(chǎng)力量協(xié)助、完善政府績(jī)效評(píng)估、加強(qiáng)政府監(jiān)督制度、落實(shí)相關(guān)追究制度等來(lái)推動(dòng)民族自治地區(qū)效能政府的建設(shè)。

民族自治地區(qū)；效能政府；陸地邊疆

在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府效能成為政府追求的目標(biāo)。“政府效能是指政府系統(tǒng)在從事公共事務(wù)管理中所體現(xiàn)出來(lái)的對(duì)目標(biāo)和方向的把握能力，對(duì)公共事務(wù)的管理能力以及管理活動(dòng)所產(chǎn)生的效率的總和。”[1]一方面，政府要求政府規(guī)模小、花費(fèi)少、精簡(jiǎn)政府職能；另一方面，政府又希望提高政府能力，為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)。在這樣的情況下，建設(shè)效能政府就成為了政府的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)也明確提出，“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。”[2]效能政府就是在從事公共事務(wù)管理過(guò)程中，對(duì)政府職能目標(biāo)方向具有選擇能力，并且能高效完成相應(yīng)任務(wù)的政府。效能政府既是一種政府治理模式，也是一種行政理念，更是政府行為的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)效，以高效行政為導(dǎo)向。

一、我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)的現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

我國(guó)民族自治地區(qū)政府要實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，縮小和東部發(fā)達(dá)省份的差距就需要效能政府的推動(dòng)。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)主要是著力解決政府執(zhí)行力、公信力不夠，行政成本過(guò)高等問(wèn)題。民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)雖然取得了明顯的成效，但是，也存在著一定的問(wèn)題，主要有以下幾方面：

（一）政府職能轉(zhuǎn)變滯后

和政府服務(wù)理念不強(qiáng)相對(duì)比，政府管人、管事、管錢(qián)、管項(xiàng)目的積極性相對(duì)較高，熱衷于打造GDP政績(jī)和硬環(huán)境。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管等職能相對(duì)積極，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)仍然采取直接或間接的控制，對(duì)社會(huì)公眾服務(wù)意識(shí)冷漠。社會(huì)管理和公共服務(wù)等政府職能相對(duì)弱化，政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品種類(lèi)和總量都很少，并且人民沒(méi)有權(quán)力對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行選擇，更沒(méi)有權(quán)力對(duì)政府的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)。政府職能有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，不僅應(yīng)當(dāng)重視經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管，更應(yīng)當(dāng)重視社會(huì)管理、公共服務(wù)。政府履行相應(yīng)職能時(shí)，越位、錯(cuò)位、缺位等現(xiàn)象也仍然存在，有待進(jìn)一步完善。

（二）政府的執(zhí)行力不高

中央政府是國(guó)家治理的決策者，而地方政府則是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的直接操作者。公務(wù)員是地方政府最重要的組成部分，公務(wù)員素質(zhì)的高低直接影響了地方政府的執(zhí)行力，也直接決定著地方政府是否能完成效能政府的建設(shè)。我國(guó)的民族自治地區(qū)大多集中在廣西、云南、西藏、新疆、甘肅、內(nèi)蒙古、黑龍江等陸地邊疆民族地區(qū)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)較少，進(jìn)政府工作儼然成為了眾多求職者眼中的金飯碗。因此，社會(huì)上有權(quán)有勢(shì)者想盡一切辦法把子女送進(jìn)政府機(jī)關(guān)。當(dāng)前，民族自治地區(qū)政府執(zhí)行力不高主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，部分公務(wù)員素質(zhì)相對(duì)不高，沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任心和服務(wù)意識(shí)，更沒(méi)有把人民當(dāng)作顧客去服務(wù)，官本位思想高高在上。第二，部分政府服務(wù)大廳定位不明確，審批項(xiàng)目過(guò)多，工作人員能力低，辦事難的現(xiàn)象仍然存在。

（三）行政成本居高不下

我國(guó)民族自治地區(qū)國(guó)土面積廣大，但是自然條件普遍惡劣，加大了地方政府的行政成本。例如，我國(guó)西北五省占地面積309萬(wàn)平方公里，為全國(guó)陸地疆域的32%。但是，僅沙漠戈壁就高達(dá)87萬(wàn)平方公里，惡劣的自然環(huán)境導(dǎo)致整個(gè)西北地區(qū)人口相對(duì)稀少，政府管理成本普遍偏高。政府用于非生產(chǎn)性的行政成本居高不下，在財(cái)政支出中所占比例較大，而政府對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、科技研發(fā)和環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的支出所占比例卻很小。例如，2012年云南省全年財(cái)政總支出3573.4億元，其中全省僅支出674.9億元發(fā)展教育、支出438.9億元用于社會(huì)保障和就業(yè)，僅支出267.1億元發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生。在黨中央出臺(tái)八項(xiàng)規(guī)定之前，公款吃喝、公款旅游和公車(chē)私用等“三公現(xiàn)象”盛行。政府大樓往往是當(dāng)?shù)刈詈廊A的建筑物，政府用車(chē)必定采購(gòu)高檔轎車(chē)。

（四）政府績(jī)效管理滯后

政府績(jī)效管理在我國(guó)尚處于起步階段，民族自治地區(qū)政府則更為落后，往往呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)”的模式。政府、國(guó)企和事業(yè)單位用的都是國(guó)家的財(cái)政援助，賺了是自己部門(mén)的，虧了是國(guó)家的，沒(méi)有任何內(nèi)部動(dòng)力。而且，民族自治地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，中產(chǎn)階級(jí)人數(shù)較少，對(duì)于政府績(jī)效管理來(lái)說(shuō)，缺少了外部的壓力?？偟膩?lái)說(shuō)，民族自治地區(qū)政府績(jī)效管理滯后主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，政府績(jī)效評(píng)估中，政府既是規(guī)則最初的設(shè)計(jì)者，又是最終的評(píng)判者。民眾在這個(gè)過(guò)程中幾乎沒(méi)有權(quán)力參加，更沒(méi)有決定權(quán)。第二，政府績(jī)效評(píng)估中，內(nèi)部評(píng)價(jià)的重要性高于外部評(píng)價(jià)。而在同一個(gè)政府機(jī)構(gòu)中，往往形成利益共同體，甚至是政績(jī)共同體，上級(jí)官員難以客觀、公正的對(duì)下級(jí)進(jìn)行評(píng)價(jià)。第三，政府績(jī)效評(píng)估結(jié)束后，往往是給予定性的評(píng)價(jià)，評(píng)估結(jié)果和工資不掛鉤。

（五）監(jiān)督機(jī)制較形式化

從黨的紀(jì)檢部門(mén)，政府的監(jiān)察廳或局，各級(jí)人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，監(jiān)督部門(mén)比比皆是。但是，監(jiān)督層面最大的問(wèn)題就在于監(jiān)督部門(mén)的缺位。民族自治地區(qū)血親宗族關(guān)系縱橫交錯(cuò)，家族關(guān)系復(fù)雜。而且，為了個(gè)人和部門(mén)的利益，政府部門(mén)上下級(jí)之間往往形成利益共同體，甚至是政績(jī)共同體，關(guān)系網(wǎng)覆蓋面廣。因此，監(jiān)督部門(mén)在工作時(shí)，往往受到人情關(guān)系的干擾，難以正常、高效的開(kāi)展工作。由于沒(méi)有正常、有效的監(jiān)督渠道，處于政府體制外的民主黨派監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督、媒體監(jiān)督更加無(wú)法對(duì)政府進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（六）行政責(zé)任較少落實(shí)

行政問(wèn)責(zé)是指對(duì)行使公權(quán)力的官員，其作為或不作為及其造成不良后果行為追究責(zé)任的制度。該制度使官員的行為置于監(jiān)督之下，有助于培養(yǎng)官員的責(zé)任心，構(gòu)建責(zé)任政府。從建國(guó)初期，我國(guó)就從制度層面開(kāi)始構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制度。黨的中央紀(jì)檢委在地方政府都設(shè)有紀(jì)檢委或紀(jì)檢員；國(guó)務(wù)院設(shè)有監(jiān)察部，在各級(jí)地方政府都設(shè)有監(jiān)察廳或監(jiān)察局；憲法規(guī)定，人大可對(duì)同級(jí)政府機(jī)關(guān)提出建議、批評(píng)、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)，并對(duì)由人大選舉出來(lái)的官員進(jìn)行監(jiān)督，甚至可以罷免不稱(chēng)職的官員。近年來(lái)，從中央到地方，我國(guó)設(shè)立了《行政監(jiān)察法》、《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行條例》、《公務(wù)員法》等一系列行政問(wèn)責(zé)方面的法律和政策文件。民族自治地區(qū)政府也于近年來(lái)實(shí)行了行政問(wèn)責(zé)、首問(wèn)責(zé)任、重大決策聽(tīng)證、重要事項(xiàng)公示等制度。然而，由于人情關(guān)系的干擾，行政問(wèn)責(zé)制度往往缺位，對(duì)違法行政的官員處罰不嚴(yán)或流于形式。

二、我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)問(wèn)題根源分析

“歷史的進(jìn)化像自然的進(jìn)化一樣，有其內(nèi)在規(guī)律?！盵3]效能政府就是在從事公共事務(wù)管理過(guò)程中，對(duì)政府職能目標(biāo)方向具有選擇能力，并且能高效完成相應(yīng)任務(wù)的政府。我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)中問(wèn)題的產(chǎn)生也主要包括內(nèi)部動(dòng)力因素和外部壓力因素兩個(gè)方面。

（一）內(nèi)部動(dòng)力因素

行政理念。民族自治地區(qū)經(jīng)歷了2000多年的封建專(zhuān)制統(tǒng)治，近代又遭遇了西方列強(qiáng)的殖民統(tǒng)治，加上邊疆地區(qū)特有的少數(shù)民族文化，形成了民族自治地區(qū)專(zhuān)制思想盛行，而現(xiàn)代進(jìn)取精神相對(duì)淡薄，“等、靠、要”、不求上進(jìn)、懶惰、血親宗族觀念、“人治”思維等相對(duì)落后、保守的行政文化?！暗退椎南麡O的行政文化只會(huì)阻礙政府發(fā)展，從而使整個(gè)社會(huì)停滯不前?！盵4]在邊疆民族地區(qū)，“等、靠、要”思想極其盛行，政府、國(guó)企和事業(yè)單位工作人員認(rèn)為，單位用的錢(qián)都是國(guó)家的財(cái)政援助，賺了是自己部門(mén)的，虧了是國(guó)家的，盈利與否無(wú)所謂，沒(méi)有任何內(nèi)部動(dòng)力。

制度設(shè)計(jì)。制度是每一個(gè)國(guó)家、每一地區(qū)在其行政生態(tài)環(huán)境下的特定產(chǎn)物。對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家而言，照搬其它國(guó)家現(xiàn)成的制度都是不可行的。制度化帶來(lái)的往往是政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是對(duì)政治權(quán)力的制約，更是對(duì)公民權(quán)利的尊重。對(duì)于民族自治地區(qū)政府來(lái)說(shuō)，制度化的程度顯然是不夠的。我們可以看到，近年來(lái)，民族自治地區(qū)推出了一系列效能政府建設(shè)的制度與政策設(shè)計(jì)，即績(jī)效管理、成本控制、行為監(jiān)督和能力提升。但是，大部分民族自治地區(qū)卻沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)的配套制度，更沒(méi)有在決策、執(zhí)行、監(jiān)督的過(guò)程中進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。因?yàn)?，地方政府完全沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，處于一個(gè)相對(duì)壟斷的地位，追求政府效能往往只是一個(gè)美好的愿望，缺少實(shí)際運(yùn)行的動(dòng)力。

（二）外部壓力因素

地域文化。中國(guó)現(xiàn)在仍然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的國(guó)家，邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展則更加落后。在這樣的基礎(chǔ)下，要讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)自發(fā)的推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展顯然是不可能的。因此，作為民族自治地區(qū)政府，還必須擔(dān)負(fù)起社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任，推動(dòng)邊疆民族地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)向前發(fā)展。然而，邊疆民族地區(qū)的各少數(shù)民族在長(zhǎng)期的封建專(zhuān)制統(tǒng)治，和西方列強(qiáng)的殖民統(tǒng)治下，逐漸形成了臣屬型的政治文化。各少數(shù)民族群眾普遍政治冷漠，政治參與少，政治能力低，不愿意與政府打交道，具有良好的順從意識(shí)。在這樣的情況下，一方面，民族自治地區(qū)政府必須強(qiáng)化自身的能力；另一方面，邊疆特有的地域文化又使公眾對(duì)政府缺少應(yīng)有的監(jiān)督，效能政府的建設(shè)外部動(dòng)力缺失。

社會(huì)基礎(chǔ)。公眾的積極參與是推動(dòng)效能政府建立的社會(huì)基礎(chǔ)和力量源泉，有效的社會(huì)監(jiān)督和公眾訴求表達(dá)讓效能政府的建設(shè)更具有回應(yīng)性和互動(dòng)性。目前，我國(guó)正經(jīng)歷著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)渡，建立在計(jì)劃體制下的全能政府已經(jīng)無(wú)法面對(duì)社會(huì)各界的要求。伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化的發(fā)展，公眾對(duì)政府效能的要求也在不斷提高。然而，邊疆民族地區(qū)“等、靠、要”、血親宗族觀念等落后思想盛行，且缺少了中產(chǎn)階級(jí)和公民社會(huì)等社會(huì)基礎(chǔ)。中產(chǎn)階級(jí)力量薄弱，公民社會(huì)發(fā)展不完善，直接導(dǎo)致了效能政府建設(shè)外部壓力不足。

市場(chǎng)力量。伴隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)要求不斷上升，而政府供給能力嚴(yán)重不足成為了當(dāng)前最大的社會(huì)矛盾。政府必須善于運(yùn)用市場(chǎng)的力量，參與到政府公共治理中，形成一個(gè)政府、公民社會(huì)、市場(chǎng)共同治理的格局。然而，邊疆民族地區(qū)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，甚至很多企業(yè)家不愿意到邊疆投資。市場(chǎng)力量相對(duì)薄弱，不但不能協(xié)助政府形成共同治理的格局，而且更不可能形成政府的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。市場(chǎng)力量的薄弱，也直接導(dǎo)致了政府壟斷所有公共服務(wù)提供的權(quán)利。沒(méi)有市場(chǎng)力量競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有公民社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建效能政府也就失去了所有的外部壓力。

三、我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)

建設(shè)中國(guó)特色的民族自治地區(qū)效能政府是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)。當(dāng)前，我們應(yīng)當(dāng)以《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為指導(dǎo)，努力構(gòu)建我國(guó)民族自治地區(qū)效能政府，著力抓好以下幾個(gè)方面的主要任務(wù)。

（一）轉(zhuǎn)變政府行政理念

高效行政。民族自治地區(qū)政府必須打破以往“等、靠、要”、安于現(xiàn)狀的落后理念，積極、主動(dòng)的構(gòu)建“高效行政”的政府行政理念。高效行政主要應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：一是政府利用現(xiàn)有人力、物力提供更多更好的公共物品和服務(wù)；二是政府在能提供現(xiàn)有公共物品和服務(wù)的前提下，降低行政成本；三是政府提供公共物品和服務(wù)的過(guò)程能獲得民眾的滿(mǎn)意。民族自治地區(qū)政府要形成一種效率、經(jīng)濟(jì)和公眾滿(mǎn)意的高效行政理念。

面對(duì)國(guó)內(nèi)外食品安全面臨的緊迫形勢(shì)及國(guó)家食品安全戰(zhàn)略政策導(dǎo)向，培養(yǎng)高水平食品質(zhì)量與安全專(zhuān)業(yè)人才是國(guó)家和社會(huì)對(duì)高校人才培養(yǎng)的基本要求。在這樣的大背景下，課程團(tuán)隊(duì)對(duì)“食品安全控制技術(shù)”課程的內(nèi)容體系及教學(xué)模式進(jìn)行了積極的探索與實(shí)踐，構(gòu)建了以食品全產(chǎn)業(yè)鏈安全危害與控制措施為主線(xiàn)的課程內(nèi)容體系，提出了以案例教學(xué)、分組討論、理論教學(xué)及實(shí)驗(yàn)教學(xué)和實(shí)踐教學(xué)相結(jié)合、綜合考評(píng)為標(biāo)志的教學(xué)模式，且成效顯著。最后，結(jié)合近3年的教學(xué)實(shí)踐，提出了適應(yīng)性教材的迫切需要，以期提高“食品安全控制技術(shù)”課程教學(xué)的質(zhì)量與效果，培養(yǎng)出高水平的專(zhuān)業(yè)人才，為切實(shí)保障食品質(zhì)量與安全作出貢獻(xiàn)。

有收益不浪費(fèi)。民族自治地區(qū)政府不能僅僅把所有財(cái)政開(kāi)支寄托于財(cái)政稅收，或是上級(jí)政府的全額財(cái)政援助。在形成效率、經(jīng)濟(jì)和公眾滿(mǎn)意的高效行政理念前提下，民族自治地區(qū)政府還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建有收益不浪費(fèi)的理念，必須創(chuàng)造新的收入來(lái)源支付未來(lái)的財(cái)政開(kāi)支。政府負(fù)責(zé)人要有企業(yè)家的精神，不僅要進(jìn)行投資贏利，而且也不鋪張浪費(fèi)，做到開(kāi)源節(jié)流。

按效果撥款。在邊疆民族地區(qū)，存在著貧窮、落后、醫(yī)療條件差、義務(wù)教育輟學(xué)率高等問(wèn)題，政府不斷撥款，卻很少關(guān)注實(shí)際效果。如果民族自治地區(qū)不關(guān)注撥款的效果，就不知道政府撥款成功還是失敗。只有按效果來(lái)?yè)芸睿胤秸驒C(jī)構(gòu)才會(huì)關(guān)注業(yè)績(jī)的提升。效能政府應(yīng)當(dāng)是以效果為導(dǎo)向的政府，嚴(yán)格的以投入和產(chǎn)出來(lái)計(jì)算得失。

（二）提升工作辦事效率

決策方面。隨著現(xiàn)代公共問(wèn)題日益復(fù)雜化、多樣化的趨勢(shì)，行政決策也面對(duì)著專(zhuān)業(yè)化的難題。一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、政治、文化方面的決策往往包含著多個(gè)領(lǐng)域的知識(shí)和利益，甚至還有政府部門(mén)本身的利益，以及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間的利益平衡。因此，在行政決策的過(guò)程中，必須引入科學(xué)民主決策的機(jī)制，把專(zhuān)家咨詢(xún)、公民參與引入到行政決策過(guò)程中，確保行政決策的科學(xué)化、民主化。政府在對(duì)重大經(jīng)濟(jì)、政治、文化事項(xiàng)做決策前，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員的意見(jiàn)，并且由相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者進(jìn)行合法性論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和可行性評(píng)估；在決策中，還應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取人民群眾的建議，并對(duì)關(guān)系到人民群眾切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行聽(tīng)證；在決策后，引入公眾評(píng)議制度，傾聽(tīng)人民群眾的反饋意見(jiàn)和批評(píng)，并認(rèn)真進(jìn)行整改。

執(zhí)行方面。一個(gè)執(zhí)行力低下的政府，如果不能有效的執(zhí)行各項(xiàng)政策，那么這些政策的目的將無(wú)法全面實(shí)施，更不可能建成效能政府。要建立效能政府，就必須先提高政府執(zhí)行力，進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，增加政府的內(nèi)部動(dòng)力。提高政府執(zhí)行能力，主要有以下制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。

一站式服務(wù)。一站式服務(wù)主要表現(xiàn)為政務(wù)超市、政務(wù)大廳、行政服務(wù)中心等形式，是把原先公眾和企業(yè)需要辦理的審批和證明等相關(guān)事項(xiàng)集中在一起，由相關(guān)人員指導(dǎo)，用最少的時(shí)間、最高的效率把事情辦好。民族自治地區(qū)政府，特別是州、縣兩級(jí)必須學(xué)習(xí)這種模式。

電子政務(wù)。電子政務(wù)是網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在政府事務(wù)中的運(yùn)用，可以提高政府與企業(yè)、政府與公眾、政府與市場(chǎng)的互動(dòng)和合作。電子政務(wù)還有利于對(duì)政策執(zhí)行的監(jiān)督、提高政府運(yùn)作的透明度、信息資源的共享。

行政審批。強(qiáng)化民族自治地區(qū)政府的宏觀調(diào)控能力，把管不好、管不了、也不用管的事項(xiàng)交給市場(chǎng)，盡量減少審批，吸引外地投資?！捌髽I(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。”[5]

提升公務(wù)員能力。公務(wù)員是地方政府最重要的組成部分，公務(wù)員素質(zhì)的高低直接影響了地方政府的能力和活力，也直接決定著民族自治地區(qū)政府是否能完成效能政府的建設(shè)。第一，強(qiáng)化公務(wù)員能力和素質(zhì)的培養(yǎng)，在工作之余，為政府工作人員提供培訓(xùn)和再次深造的機(jī)會(huì)；第二，在政府內(nèi)部開(kāi)展思想教育，提升公務(wù)員的奉獻(xiàn)精神。

末位淘汰制。不僅要對(duì)在構(gòu)建效能政府中的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)懲，還要淘汰分?jǐn)?shù)太低的單位和個(gè)人。我們可以設(shè)計(jì)一個(gè)方案，對(duì)于在評(píng)審中連續(xù)兩年倒數(shù)五位的單位和個(gè)人進(jìn)行淘汰，單位領(lǐng)導(dǎo)引咎辭職，個(gè)人則被開(kāi)除。

（三）引入市場(chǎng)力量協(xié)助

要建立效能政府，必須讓政府機(jī)構(gòu)有危機(jī)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，所以必須引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府機(jī)構(gòu)對(duì)公共物品和服務(wù)的壟斷，同時(shí)對(duì)政府內(nèi)部進(jìn)行變革。第一，政府提供公共物品和服務(wù)方面。在政府機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)之間、政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織之間、政府機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，讓更多的私營(yíng)企業(yè)提供公共物品和服務(wù)。甚至可以“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，[6]企業(yè)對(duì)公共服務(wù)和公共設(shè)施維護(hù)的承包制等，把政府辦不到、辦不好的公共服務(wù)向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)。第二，政府內(nèi)部進(jìn)行變革。通過(guò)引入市場(chǎng)力量，以此為契機(jī)，一方面，縮小政府規(guī)模，減少政府開(kāi)支，精簡(jiǎn)政府職能；另一方面，提高政府能力，為社會(huì)提供更多的公共物品和服務(wù)，真正形成“小政府強(qiáng)政府”。

（四）完善政府績(jī)效評(píng)估

完善管理主體。政府績(jī)效管理在我國(guó)尚處于起步階段，民族自治地區(qū)政府則更為落后，往往呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)”的模式。政府評(píng)判自己的業(yè)績(jī)，不僅不公正，而且還難以服眾。因此，我們應(yīng)當(dāng)擯棄政府作為單一的評(píng)判主體，把公眾和社會(huì)組織聯(lián)合起來(lái)，形成一個(gè)復(fù)合管理主體。把政府內(nèi)部評(píng)判，公眾、社會(huì)組織外部評(píng)判結(jié)合起來(lái)，合理劃分政府、公眾和社會(huì)組織的主管范圍和內(nèi)容，使政府績(jī)效評(píng)估主體更完善、更合理。

以結(jié)果為導(dǎo)向。效能政府既是一種政府治理模式，也是一種行政理念，更是政府行為的結(jié)果，一種以高效行政為導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)效的結(jié)果導(dǎo)向。政府績(jī)效管理的指標(biāo)主要包括投入指標(biāo)、過(guò)程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)和產(chǎn)效指標(biāo)等。在實(shí)際政治運(yùn)行過(guò)程中，我們不僅應(yīng)該重視投入和產(chǎn)出指標(biāo)，更應(yīng)重視產(chǎn)效指標(biāo)，以實(shí)際的產(chǎn)效來(lái)衡量政府業(yè)績(jī)的高低。

規(guī)范績(jī)效管理過(guò)程。在績(jī)效管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)保持績(jī)效規(guī)則的穩(wěn)定性，不得隨意更改績(jī)效管理的規(guī)則。特別是在績(jī)效管理開(kāi)始后，不能隨意更改績(jī)效規(guī)則。當(dāng)績(jī)效結(jié)果公布以后，要嚴(yán)格按照結(jié)果來(lái)執(zhí)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。并且，績(jī)效管理結(jié)果應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府網(wǎng)站和新聞媒體向社會(huì)大眾公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，并且嚴(yán)格獎(jiǎng)罰制度。

引入效能評(píng)價(jià)體系。構(gòu)建效能政府，僅僅依靠績(jī)效評(píng)估來(lái)評(píng)判政府效能不夠科學(xué)，也不夠合理。政府是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，要對(duì)其效能進(jìn)行評(píng)估，必須引進(jìn)一套先進(jìn)的、科學(xué)的效能評(píng)估體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)如果不合理，將難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從政策、體制、行為三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，比較科學(xué)。政策效能指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括公共服務(wù)、社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管四個(gè)方面的指標(biāo)；體制效能指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括單位公務(wù)人力資源投入所帶來(lái)的行政產(chǎn)出（萬(wàn)人）和單位行政管理費(fèi)用投入帶來(lái)的行政產(chǎn)出（億元）兩項(xiàng)；行為效能指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括決策行為、執(zhí)行行為和監(jiān)控行為的效能評(píng)價(jià)。

（五）加強(qiáng)政府監(jiān)督制度

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。民族自治地區(qū)政府應(yīng)該自覺(jué)接受同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的監(jiān)督，接受同級(jí)政治協(xié)商會(huì)議的民主監(jiān)督，接受人民法院的監(jiān)督；事關(guān)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展的大事，民族自治地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)向人大及其常委會(huì)做專(zhuān)題報(bào)告；上級(jí)行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)直屬行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，對(duì)其不合法的行政行為給予指正和批評(píng)；民族自治地區(qū)政府要自覺(jué)接受同級(jí)紀(jì)檢的監(jiān)督，并且支持同級(jí)監(jiān)察部門(mén)、審計(jì)部門(mén)的工作。

構(gòu)建外部監(jiān)督機(jī)制。民族自治地區(qū)的各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，構(gòu)建公眾政治參與的渠道，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，自覺(jué)接受公眾的監(jiān)督；同時(shí)，認(rèn)真反思社會(huì)輿論的批評(píng)，主動(dòng)支持新聞媒體對(duì)政府違法事件的報(bào)道和批評(píng)；增強(qiáng)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查民意的能力，自覺(jué)接受網(wǎng)民的監(jiān)督，形成良好的互動(dòng)氛圍。認(rèn)真對(duì)待公民、媒體、網(wǎng)民提出的意見(jiàn)、建議和批評(píng)，對(duì)性質(zhì)惡劣的問(wèn)題認(rèn)真調(diào)查，并將結(jié)果向社會(huì)公示，以獲得民眾的認(rèn)可。

（六）建立相關(guān)追究制度

一是建立行政決策責(zé)任追究制度。對(duì)一些在重大問(wèn)題上隨意決策、浪費(fèi)資源、毫無(wú)效果的官員，應(yīng)當(dāng)在事后追究其行政責(zé)任，讓其對(duì)決策失誤負(fù)責(zé)。二是要建立行政執(zhí)法責(zé)任追究制度。在政府工作過(guò)程中，對(duì)一些鋪張浪費(fèi)、不計(jì)成本的官員，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任。三是建立績(jī)效問(wèn)責(zé)制度。在政府工作中，還要對(duì)那些毫無(wú)作為、毫無(wú)政績(jī)的官員追究責(zé)任。四是建立社會(huì)評(píng)議制度。對(duì)政府是否節(jié)約了成本，是否實(shí)現(xiàn)了贏利，工作是否有實(shí)際效果，聘請(qǐng)相關(guān)的專(zhuān)家、人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾進(jìn)行評(píng)議，并進(jìn)行量化分析。

[1]方盛舉.中國(guó)省級(jí)政府公共治理效能評(píng)估的理論與實(shí)踐：對(duì)四個(gè)省級(jí)政府的考察[M].昆明：云南大學(xué)出版社，2010：3.

[2][5][6]中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-15（1).

[3]馬克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1995：393.

[4]李庚倫，郭華.邊疆縣級(jí)政府社會(huì)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].中共云南省委黨校學(xué)報(bào)，2011，(06).

D633.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-5947（2016）02-0004-05

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《我國(guó)陸地邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究》（14CZZ033）階段性成果；云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目《云南邊疆多民族地區(qū)安全治理的基本經(jīng)驗(yàn)研究》（XKJS201502）階段性成果。

作者及單位：李庚倫，云南師范大學(xué)商學(xué)院講師，云南大學(xué)中國(guó)陸地邊疆治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，云南大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榈胤秸c區(qū)域治理。（云南 昆明 650106）

2015-11-28

責(zé)任編輯 何周富