治理視域下的地方政府職能轉(zhuǎn)移研究※
——以深圳龍崗區(qū)為例

●楊 麗

治理視域下的地方政府職能轉(zhuǎn)移研究※
——以深圳龍崗區(qū)為例

●楊 麗

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移是深化行政體制改革的重要方向。從“管制型政府”走向“服務(wù)型政府”、從“承接”走向“合作”，將是現(xiàn)代政府自身建設(shè)以及創(chuàng)新社會治理模式的必由之路。本研究針對當(dāng)前學(xué)界對一級政府階段性職能轉(zhuǎn)移研究不足的現(xiàn)狀，以深圳市龍崗區(qū)2014年第一批轉(zhuǎn)移的政府職能為研究對象，討論地方政府在職能轉(zhuǎn)移過程中遭遇的現(xiàn)實困境和結(jié)構(gòu)性問題，并在分析深層次原因的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對策建議。

治理；地方政府；職能轉(zhuǎn)移；深圳龍崗

一、現(xiàn)代化國家治理體系中的政府職能定位

（一）從“管制”走向“服務(wù)”

上世紀(jì)80年代，傳統(tǒng)管制型政府治理模式受到來自理論與實踐的挑戰(zhàn)，國際行政學(xué)界開始思考重塑政府角色，探討如何改變政府的職能定位。在這場被稱為“新公共管理”的思潮中，西方社會提出了構(gòu)建“服務(wù)型政府”的主張，以期利用市場機制和社會力量，改善公共物品的供給質(zhì)量，重新贏得公眾對政府的信心。

學(xué)者張康之在對歷史上行政模式的劃分中指出，傳統(tǒng)行政重統(tǒng)治與管治，而服務(wù)行政重服務(wù)，即服務(wù)行政是“把服務(wù)作為一種基本理念和價值追求，政府定位于服務(wù)者的角色，把為社會、為公眾服務(wù)作為政府存在、運行和發(fā)展的基本宗旨?！币虼?，服務(wù)型政府是在摒棄管制型政府治理模式的基礎(chǔ)上，真正以社會和公眾的需求為導(dǎo)向，“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。”[1]它實現(xiàn)了政府從管制人到服務(wù)人的轉(zhuǎn)變，是政府治理史上的根本性變革。

各國政府行政改革的經(jīng)驗表明，以公共服務(wù)為核心職能的政府是一種以社會和公眾的需求為導(dǎo)向，以服務(wù)的績效質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)政府與公眾的良性互動和共同治理為目標(biāo)的政府[2]。近年來，我國服務(wù)型政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，實現(xiàn)了從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，地方政府在社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中也將服務(wù)行政模式吸納進(jìn)去，這無疑符合了歷史發(fā)展潮流。但要認(rèn)識到，政府新型治理模式的構(gòu)建一方面要吸納西方國家積極的治理經(jīng)驗，另一方面應(yīng)以“公共性”的本質(zhì)屬性為價值導(dǎo)向，對我國政府職能及其與社會的關(guān)系進(jìn)行重新定位，更重要的是要結(jié)合當(dāng)前政府與市場、政府與社會之間關(guān)系的發(fā)育程度，循序漸進(jìn)地調(diào)整實施，努力建構(gòu)我國行政學(xué)界的話語體系，為國際社會的研究提供中國本土的政府治理經(jīng)驗。

新時期，我們要領(lǐng)會貫徹黨的十八屆五中全會提出的改革要求，在建設(shè)服務(wù)型政府的主題下，以轉(zhuǎn)變政府職能和推行依法行政為重點，優(yōu)質(zhì)高效地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要在“服務(wù)”的核心理念下，厘清政府與社會、政府與市場之間的關(guān)系，管好政府的“手”，將政府定位成“服務(wù)者”的角色，在公共服務(wù)職能領(lǐng)域發(fā)揮積極作用。面對其他新興社會治理主體的崛起，應(yīng)以平等協(xié)商、合作共贏的態(tài)度，積極提供治理的平臺建設(shè)，不斷優(yōu)化治理環(huán)境，努力建構(gòu)多元主體合作共治的治理格局。

（二）從“承接”走向“合作”

當(dāng)公共行政進(jìn)入服務(wù)行政時代、非政府組織蓬勃發(fā)展、市場經(jīng)濟體制不斷完善之后，政府與其他治理主體合作改善公共服務(wù)質(zhì)量的治理訴求便開始涌現(xiàn)。政府與社會、政府與市場主體的關(guān)系由以往只有命令與服從、管理與被管理的關(guān)系，變?yōu)楹献髋c互動的關(guān)系、伙伴關(guān)系。

事實上，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，公共事務(wù)的復(fù)雜性程度不斷提高，由政府統(tǒng)管公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理模式越來越難以有效運轉(zhuǎn)，引入市場機制，通過公私合作機制提供公共服務(wù)已是大勢所趨。特別是受新公共管理運動的影響，“專業(yè)”和“效益”成為政府治理的關(guān)鍵詞，由此形成的公共服務(wù)市場化、公共物品供給多元化都直接推動了各級政府在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)で笈c市場主體、非政府組織的合作。

當(dāng)前，在我國行政體制改革和地方治理創(chuàng)新中，這種利用市場機制和非政府力量，拓展公共治理空間的合作治理機制，在實踐中保持著蓬勃發(fā)展之勢。很多城市在市政服務(wù)、環(huán)衛(wèi)保潔、污水處理、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，引入了BOT、PPP模式。在加強社會治理創(chuàng)新、形成“小政府、大社會”的治理格局背景下，轉(zhuǎn)變政府職能就是實行政府從社會中的部分撤退，將“不該管、管不了也管不好”的微觀領(lǐng)域管理職能轉(zhuǎn)移出去，由市場主體和社會組織承擔(dān)其轉(zhuǎn)移出去的部分公共服務(wù)職能。這種合作治理模式能夠在政府、市場、社會三者關(guān)系的天平發(fā)生變化時，解決“政府失靈”、“市場失靈”、“志愿失靈”問題，從本質(zhì)上講，是政府用市場方式，依托專業(yè)力量，解決“解決不了”的社會問題。

因此，要從理論和實踐層面，積極探索公共事務(wù)合作治理的工具選擇和合作策略，深入研究政府、市場和非營利組織這三類主體各自的資源和運作優(yōu)勢，有效選擇具體治理工具的適用領(lǐng)域。不同的治理工具有不同的動力機制，要根據(jù)公共產(chǎn)品供給的不同類型，提供符合其實施機制、標(biāo)準(zhǔn)和運作程序的制度安排，明晰政府履行的公共服務(wù)責(zé)任。

二、政府職能轉(zhuǎn)移的基層實踐——以深圳龍崗區(qū)為例

（一）推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

政府職能轉(zhuǎn)移是加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、提高政府效能”的重要措施。各級地方政府積極落實中央提出的深化行政管理體制改革精神，把轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府和社會之間的資源配置結(jié)合起來，研究探討社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的有效機制，浙江、廣東等地積極走在前列，在建立新型的政府和社會合作互動關(guān)系方面，提供了有益經(jīng)驗。學(xué)界對政府職能轉(zhuǎn)移也展開探討，既有研究大多從職能轉(zhuǎn)移的理論框架和合作路徑[3]、社會組織承接政府職能的本質(zhì)和特征[4]，以及從某一類組織承接政府職能的個案著手，包括科技類專業(yè)團體、行業(yè)協(xié)會等[5]，集中討論具體社會組織承接政府職能的經(jīng)驗?zāi)Ｊ郊案倪M(jìn)建議。這些研究或注重于理論范式的探討，或從承接主體的角度出發(fā)，鮮有對地方政府在某一時期內(nèi)轉(zhuǎn)移職能做整體研究，因此缺少對政府轉(zhuǎn)移職能的宏觀把握與微觀考察，也就難以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府與市場、政府與社會、政府層級間關(guān)系這一過程中的現(xiàn)實障礙。

深圳一直走在中國改革開放的前沿，將轉(zhuǎn)變政府職能作為改革攻堅的突破口，以商事登記制度改革為代表，在提高政府行政效能、改革創(chuàng)新公共服務(wù)提供機制方面取得了初步成效。龍崗區(qū)作為深圳面積最大的行政區(qū)，近年來在服務(wù)型政府和公共管理社會化建設(shè)中穩(wěn)步推進(jìn)。2014年，龍崗在全國率先編制第一份完整意義的權(quán)責(zé)清單，覆蓋至區(qū)屬各部門、街道和各駐區(qū)單位，包括醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)機構(gòu)，黨委部門、人大、政協(xié)以及社區(qū)也涵蓋其中，并先后出臺了政府向社會轉(zhuǎn)移職能目錄以及具備承接政府職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織目錄。可以說，這“三份清單”的出臺奠定了龍崗政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實基礎(chǔ)，加速了政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。為此，本文以龍崗區(qū)2014年第一批向社會組織轉(zhuǎn)移的22項職能為研究對象[6]，在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，探討區(qū)一級地方政府在推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移過程中存在的現(xiàn)實問題，并在分析深層次原因基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議。

（二）基層政府轉(zhuǎn)移職能的結(jié)構(gòu)類型

如圖1所示，龍崗區(qū)2014年第一批轉(zhuǎn)移的22項職能主要分三類：行業(yè)管理與服務(wù)類職能、社會事務(wù)管理與服務(wù)類職能以及專業(yè)技術(shù)管理與服務(wù)類職能。行業(yè)管理與服務(wù)類職能是指屬于行業(yè)內(nèi)部管理、自我監(jiān)督方面的職能，主要包括行業(yè)內(nèi)部規(guī)章制度的制定、行業(yè)相關(guān)資質(zhì)的認(rèn)定以及行業(yè)評價等級的評定、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。這部分職能在實際推進(jìn)中較為順利，有5項實現(xiàn)了完全轉(zhuǎn)移，如民政局的“龍崗區(qū)社會組織等級評估”職能由三家社會組織承接、環(huán)保水務(wù)局將“環(huán)評機構(gòu)考核評審”職能轉(zhuǎn)移至環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會。社會服務(wù)類職能是指有關(guān)社會公共服務(wù)方面的職能，主要包括法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、公益服務(wù)等，這類職能大多通過非正式途徑在日常工作中較早地實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，如司法局委托社工機構(gòu)承擔(dān)社區(qū)的糾紛調(diào)解服務(wù)等。此次區(qū)職業(yè)訓(xùn)練中心將“培訓(xùn)效果評估”職能轉(zhuǎn)移給相關(guān)機構(gòu)，實現(xiàn)了該類職能的正式轉(zhuǎn)移。另有專業(yè)技術(shù)管理與服務(wù)類職能是這一批政府轉(zhuǎn)移比重較大的一類，主要指專業(yè)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格的評定。調(diào)研了解到，由于具有一定的專業(yè)性，以及考慮到行政成本，政府對這類職能的權(quán)限下放較早，如在本次轉(zhuǎn)移中，“三級裁判員資格核定”、“三級運動員資格核定”、“護(hù)士執(zhí)業(yè)注冊”等職能已由相關(guān)的體育協(xié)會、護(hù)理協(xié)會承擔(dān)。

在轉(zhuǎn)移程度上，可將龍崗區(qū)轉(zhuǎn)移的政府職能分為完全轉(zhuǎn)移和階段性轉(zhuǎn)移。完全轉(zhuǎn)移是指將政府原來承擔(dān)的審批事項全過程全部向社會轉(zhuǎn)移，政府做好各類監(jiān)管評估。階段性轉(zhuǎn)移指將審批事項的部分環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移給社會組織，龍崗區(qū)目前仍有9項職能未實現(xiàn)完全轉(zhuǎn)移，處于階段性轉(zhuǎn)移過程中（圖1）。如“物業(yè)管理示范項目考評工作”職能，由于目前缺少符合承接資質(zhì)的社會組織而暫緩轉(zhuǎn)出，但促進(jìn)了區(qū)物業(yè)管理協(xié)會在民政局登記，未來將逐步轉(zhuǎn)移出去。相類似的還有“手術(shù)分級管理實施與評估”、“醫(yī)院等級評審的初審評估”等職能，也在與社會組織協(xié)商轉(zhuǎn)移過程中，預(yù)計一段時間會成功轉(zhuǎn)移。這也同時說明，階段性轉(zhuǎn)移在客觀上倒逼社會組織自身的成長，對二者之間的合作不能操之過急。

此次具備承接政府轉(zhuǎn)移職能相應(yīng)資質(zhì)的社會主體，主要指社會團體（行業(yè)協(xié)會、商會等）、民辦非企業(yè)單位、基金會等社會組織及市場中介組織，即在實施職能轉(zhuǎn)移過程中，依照程序，從龍崗區(qū)正式公布的兩批具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的目錄中選取，總計101家社會組織。

圖1 龍崗區(qū)轉(zhuǎn)移職能類型分析

（三）政府權(quán)責(zé)梳理與職能重構(gòu)

依據(jù)中央精神，政府機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變包括四項重點，即職能轉(zhuǎn)移、職能下放、職能整合、職能加強，其中職能轉(zhuǎn)移是第一項重點。因此，政府職能轉(zhuǎn)移是在梳理政府權(quán)責(zé)事項的基礎(chǔ)上，首先判斷既有政府職能的屬性，從而選擇相應(yīng)的工作重點，若屬于下放或是整合性質(zhì)，則不屬于向社會轉(zhuǎn)移范疇。其次，合理勘定政府和社會各自作用的職權(quán)邊界，明確向社會轉(zhuǎn)移職能的標(biāo)準(zhǔn)，對于某些需要通過政府內(nèi)部轉(zhuǎn)移完成的職能，不應(yīng)納入政府職能向社會轉(zhuǎn)移的范疇。最后，將不宜由政府實施的、更加適合放在社會上實施的公共職能向社會導(dǎo)出，交由社會主體承擔(dān)。這種政府與社會主體合作的治理模式，將改變以往認(rèn)為政府是公共物品和服務(wù)的天然和唯一提供者理念，提供了多元化的公共物品和服務(wù)供給途徑，也將促使政府與市場、社會互相嵌入，在平等自愿基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系。從政府改進(jìn)自身服務(wù)和優(yōu)化服務(wù)流程的角度來說，一方面這種合作可以實現(xiàn)政府對自身權(quán)責(zé)的再認(rèn)識，使其從全能政府逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型和過渡；另一方面可以降低行政成本，提高政府效能，為公眾提供多元優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。就社會組織而言，積極與政府合作，承接其轉(zhuǎn)移的部分職能能夠減少行業(yè)內(nèi)的各種協(xié)調(diào)成本，發(fā)揮其效率高、社會信譽好等優(yōu)勢，有效承擔(dān)起因政府失靈而產(chǎn)生的“公益真空”，同時對政府行政構(gòu)成有效監(jiān)督與制約。

因此，在政府轉(zhuǎn)移職能問題上，政府主要是調(diào)整與社會的關(guān)系，一方面把那些本來不應(yīng)由政府承擔(dān)、政府管不了、也管不好的職能分離出去，將其轉(zhuǎn)移給相關(guān)的社會組織承擔(dān)，政府由直接管理轉(zhuǎn)化為宏觀調(diào)控。另一方面，在政府職權(quán)范圍內(nèi)，對于可由政府與社會其他治理力量協(xié)作共治的部分職能，積極謀求公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實現(xiàn)公共利益最大化。龍崗區(qū)第一批轉(zhuǎn)出的三類政府職能在這兩方面都有體現(xiàn)，且大部分職能做到了完全轉(zhuǎn)移給社會組織承擔(dān)。

三、地方政府職能轉(zhuǎn)移過程中遭遇的結(jié)構(gòu)性問題

龍崗區(qū)政府職能轉(zhuǎn)移工作已實現(xiàn)一年破冰、二年推進(jìn)的改革目標(biāo)，盡管在節(jié)約政府行政成本，促進(jìn)社會組織發(fā)展，提升公共服務(wù)效能等方面取得了一定成效，但在實際推進(jìn)過程中仍存在若干亟需解決的問題。

（一）改革意識不強，職能轉(zhuǎn)移阻力較大

龍崗全區(qū)53家單位共梳理出權(quán)責(zé)事項6413項，根據(jù)公布的《龍崗區(qū)政府向社會轉(zhuǎn)移職能目錄（第一批）》，僅7家單位報送22項轉(zhuǎn)移職能事項，占已梳理權(quán)責(zé)事項總數(shù)的0.34%。在實際推進(jìn)過程中，僅有13項政府職能成功轉(zhuǎn)移給社會組織（圖1）。這反映出基層政府各職能部門主動參與此項改革的意愿不強，推進(jìn)阻力較大。一些政府部門存在“不想轉(zhuǎn)”、“不愿轉(zhuǎn)”、“不會轉(zhuǎn)”的思想，對社會組織不信任，個別職能部門不愿放權(quán)，更不愿意放棄附著在權(quán)力上的利益。有些部門“主動轉(zhuǎn)”很大程度上是因為與社會組織在歷史淵源、組織機構(gòu)、人員流動方面有緊密關(guān)系，甚至本身就掛靠在政府職能部門。

（二）統(tǒng)籌聯(lián)動機制不完善，改革預(yù)期尚未實現(xiàn)

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移的改革初衷是職能轉(zhuǎn)出部門要適時調(diào)整工作重心，優(yōu)化配置有限的人員編制和經(jīng)費，達(dá)到提高政府行政效能、節(jié)約財政成本的目的。但據(jù)調(diào)研了解，在全區(qū)第一批已轉(zhuǎn)出的13家單位中，僅有少數(shù)幾家行政單位真正觸及職能轉(zhuǎn)出后如何處理機構(gòu)取消、減少編制等實現(xiàn)其職能與機構(gòu)編制相匹配的深層次問題。由于各種原因，區(qū)編辦、區(qū)財政局等單位并未對職能轉(zhuǎn)出單位的機構(gòu)編制及經(jīng)費事項做出相應(yīng)調(diào)整，財政供養(yǎng)人員并未減少，財政成本也未節(jié)約。

（三）社會組織發(fā)育不良，競爭機制難以形成

據(jù)統(tǒng)計，目前深圳市一級有資質(zhì)承接公共服務(wù)職能的社會組織有246家，區(qū)一級有資質(zhì)承接公共服務(wù)職能的社會組織只有58家，且取得資質(zhì)的社會組織大多以公益慈善類、教育類、文化體育類為主，專業(yè)類、行業(yè)類社會組織偏少，導(dǎo)致某些特定的行業(yè)領(lǐng)域沒有可以承接的社會組織。同時，第三方部門在負(fù)責(zé)具體實施招投標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)，具備承接政府職能資質(zhì)的社會組織往往存在“一家獨大”現(xiàn)象，使得職能部門選擇非常有限，招投標(biāo)平臺形同虛設(shè)，職能轉(zhuǎn)移方式大多為行政委托，優(yōu)勝劣汰的公平競爭機制難以形成。

（四）政策供給不足，監(jiān)管評估機制不健全

當(dāng)前有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移的規(guī)范性文件較少，分別對省、市直各單位的職能轉(zhuǎn)移進(jìn)行了總體部署，但對轉(zhuǎn)移前、轉(zhuǎn)移中、轉(zhuǎn)移后的一些問題沒有詳細(xì)設(shè)計。各職能部門也沒有就推進(jìn)此項工作在各自職能范圍內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化，而基層政府職能部門的實踐經(jīng)驗又十分匱乏。因此，現(xiàn)有的法規(guī)制度供給不足，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到指導(dǎo)、規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)移的要求。同時，對社會組織完成公共服務(wù)的質(zhì)量、效果以及資金使用等情況缺乏有效的績效評估，責(zé)任追究和監(jiān)管機制尚未建立，各部門之間尚未形成監(jiān)管合力。

四、推動地方政府職能轉(zhuǎn)移的對策

基層政府在轉(zhuǎn)移職能過程中，要緊緊圍繞建設(shè)“小政府、大社會、活市場”的總體目標(biāo)，以職能轉(zhuǎn)變作為政府改革的核心，加快培育和發(fā)展社會組織，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移。推進(jìn)中要堅持政府主導(dǎo)、有章可循、先易后難、循序漸進(jìn)，實現(xiàn)在落實層面的措施張力、政策空間，與部署層面的綱領(lǐng)性文件、改革方案要求無折扣對應(yīng)，保證政府職能轉(zhuǎn)移的含金量。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，實質(zhì)性推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移

地方政府各職能部門要不斷深化“簡政、放權(quán)”的改革思路，改變傳統(tǒng)管制型政府和一元化的治理理念，要在政策目標(biāo)達(dá)成上實現(xiàn)多元，改變單純對政府機構(gòu)負(fù)責(zé)的簡單訴求，而是要通過體制機制創(chuàng)新，處理好政府與其他治理主體之間的關(guān)系，成為“積極的小政府”，在公共服務(wù)領(lǐng)域主動尋求與社會的協(xié)作，實現(xiàn)共治格局。同時，社會組織作為社會治理的主體之一，需要有相應(yīng)的法律地位，因此，政府應(yīng)讓渡一定的權(quán)力空間，積極在公共服務(wù)領(lǐng)域謀劃社會組織如何能夠更好地發(fā)揮所長，采取相應(yīng)措施加快政府職能轉(zhuǎn)移的步伐。

（二）調(diào)整優(yōu)化職能，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的改革初衷

政府職能轉(zhuǎn)移工作是一項系統(tǒng)工程，涉及到人、財、物的相應(yīng)調(diào)整，需要多部門的協(xié)調(diào)配合，因此要建立“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，事權(quán)財權(quán)相配套”的體制，加強機構(gòu)編制管理，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。這要求創(chuàng)新機構(gòu)編制管理，核減職能減少、工作任務(wù)不飽和單位的人員編制，從根本上減少機構(gòu)人員編制需求，提高行政效能。在大數(shù)據(jù)背景下，建立健全機構(gòu)編制與組織、人社和財政等部門之間的信息共享，實現(xiàn)對全區(qū)各級行政事業(yè)編制、實有人員變化情況的動態(tài)監(jiān)測和管理，以部門合力推進(jìn)機構(gòu)編制管理。在加大政府職能轉(zhuǎn)移力度的同時，沖破各種阻力，減少或收回相應(yīng)的事業(yè)編制，真正實現(xiàn)精簡政府編制人員、節(jié)約行政成本的改革目標(biāo)。

（三）培育規(guī)范社會組織，提高社會組織承接能力

當(dāng)前社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力比較弱，其首要原因在于社會組織缺乏獨立性，適應(yīng)社會政治經(jīng)濟發(fā)展需要開展工作的活力不足，因此要推進(jìn)社會組織與政府部門徹底脫鉤，實行政府行政職能和社會組織自我管理分離。完善社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，建立其內(nèi)部運行機制，健全社會組織從業(yè)人員的行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范。按照“專業(yè)高質(zhì)”原則，不斷提高社會組織專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化服務(wù)水平，向社會提供高質(zhì)量、多元化的社會服務(wù)產(chǎn)品。政府還應(yīng)倡導(dǎo)社會組織間的橫向聯(lián)合，推動區(qū)內(nèi)同類型、同性質(zhì)、同行業(yè)、同領(lǐng)域的社會組織建立溝通協(xié)作平臺，發(fā)揮樞紐型社會組織服務(wù)引導(dǎo)、資源配置的核心作用，倡導(dǎo)社會組織與企業(yè)合作，提升撬動市場資源的能力。

（四）完善政策供給，實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移的有效監(jiān)管和評估

不斷加強和完善制度設(shè)計，從明確政府與社會的界限、明晰政府與社會組織之間的職責(zé)范圍、理順政府與社會之間的關(guān)系三個維度，在省、市、區(qū)三級層面研究制定政府職能轉(zhuǎn)移相關(guān)規(guī)章辦法。目前僅有浙江溫州出臺了全國首個規(guī)范性文件：《溫州市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移暫行辦法》，這說明目前各地在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移過程中普遍存在法規(guī)供給不足問題，因此完善政策法規(guī)是職能轉(zhuǎn)移有效推進(jìn)的重要保障。藥設(shè)立相應(yīng)的社會公共服務(wù)監(jiān)督管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)對包括政府職能轉(zhuǎn)移在內(nèi)的社會公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一動態(tài)監(jiān)管，對承接政府職能的社會組織做到轉(zhuǎn)移前有資質(zhì)審查，轉(zhuǎn)移過程中有跟蹤監(jiān)管，在承接完成后有科學(xué)的項目效益評估。針對當(dāng)前我國普遍存在的公共服務(wù)問責(zé)手段單一、問責(zé)力量薄弱問題，重視政府職能轉(zhuǎn)移公共問責(zé)機制和公共服務(wù)評價體系建設(shè)，廣泛接受社會各界和管理服務(wù)對象的監(jiān)督，重點針對項目所在地的居委會、工作站和社區(qū)居民，以多種途徑、多種形式提供有效問責(zé)。積極探索建立與社會公共服務(wù)績效評估相掛鉤的獎懲制度和責(zé)任追究制度，既有助于接受監(jiān)督，也有助于形成職能轉(zhuǎn)移的確定力，最終實現(xiàn)政府職能的“陽光”轉(zhuǎn)移。

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D67 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）02-0016-05

中共深圳市委黨校創(chuàng)新思想庫課題（SXK1513），中共深圳市委黨校龍崗分校校級課題。

作者及單位：楊麗，中共深圳市委黨校龍崗分校講師，博士，主要研究方向為社會治理。（廣東 深圳 518172）

2015-02-15

責(zé)任編輯 趙 武