行政糾紛解決機制中政府法律顧問的作用研究

●雷歡歡

行政糾紛解決機制中政府法律顧問的作用研究

●雷歡歡

我國行政活動覆蓋面廣，涉及人數(shù)多，行政糾紛不可避免，政府部門作為行政被告的案件也日益增多。文章以政府行政糾紛解決機制為切入點，闡述了在政府解決行政糾紛的過程中，單純依靠政府解決問題存在的諸多弊端，進而論證了政府法律顧問參與行政糾紛解決的方式與作用，能夠有力促進我國行政糾紛解決的法制化科學(xué)化，最后從制度與政府層面提出了發(fā)揮政府法律顧問作用的幾點構(gòu)想。

法律顧問；行政糾紛；法律咨詢；決策建議

黨的十八屆三中全會以來，我國將建設(shè)法治中國納入國家發(fā)展規(guī)劃。實現(xiàn)依法治國，建設(shè)法治政府是必由之路，政府的各項工作都必須在法律指導(dǎo)下開展。政府法律顧問制度作為法治政府建設(shè)的配套系統(tǒng)，在行政糾紛解決機制中扮演著重要角色。政府法律顧問協(xié)助政府妥善解決與政府有關(guān)的行政糾紛，分散政府壓力與風(fēng)險，同時保障人民群眾“民告官”的權(quán)利，維護人民群眾合法權(quán)益，實現(xiàn)行政司法領(lǐng)域的公平與正義。

一、研究背景

1.政府法律顧問制度不斷發(fā)展完善

政府法律顧問，是在行政活動開展過程中，為政府提供法律咨詢與指導(dǎo)服務(wù)的自然人或者組織。我國的政府法律顧問制度從最初的幾個試點不斷發(fā)展，逐漸走向成熟。隨著我國法治進程的加快，國家陸續(xù)出臺法律顧問相關(guān)法律與規(guī)定，試點范圍不斷擴大，法律顧問機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量不斷提高。目前我國政府法律顧問隊伍呈現(xiàn)法律專業(yè)性與多元化的發(fā)展趨勢，包括政府法制部門人員、公職律師、法學(xué)教授與專家、執(zhí)業(yè)律師等。因此，總結(jié)過去政府法律顧問制度的經(jīng)驗和教訓(xùn)，建立政府法律部門人員為主體，法律專家和律師參與的多層次、多元化法律顧問團隊，是我國政府法律顧問制度的發(fā)展方向。

2.政府行政糾紛增多，難度加大

我國目前正處于深化改革期與矛盾凸顯期，行政糾紛的數(shù)量多、涉及法律關(guān)系復(fù)雜、解決難度增加。隨著公民法治意識的提高，行政調(diào)解與行政復(fù)議案件越來越多，政府部門作為行政訴訟被告也成為一種常態(tài)，這就需要政府法律顧問為政府解決行政糾紛提供法律依據(jù)與合理化建議，合法有效地解決糾紛。必要時，政府法律顧問可以代表政府出庭參與訴訟，維護政府的合法決定。另外，在社會生活中，政府還經(jīng)常以民事主體身份參與經(jīng)濟文化活動，同其他民事主體產(chǎn)生法律關(guān)系與糾紛，這種利益糾紛發(fā)生后離不開政府法律顧問的參與和調(diào)解，可以有效解決爭議，并達到良好的社會效果。

3.行政糾紛解決機制多元化

目前我國的行政糾紛解決方式多樣，層次分明，非訟程序無法解決問題時，民眾可以選擇訴訟程序維護自身利益。我國行政糾紛解決機制的發(fā)展趨勢是行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟、信訪和其他方式相互銜接與配合，共同保障行政糾紛的妥善解決。因此，我國的行政糾紛解決機制更加精細化、具體化。優(yōu)良的制度需要人員的配合才能發(fā)揮最大效能，因此政府法律顧問在糾紛解決各個階段以及多種解決方式中都是不可或缺的。他們能夠根據(jù)具體案件類型，發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢，合理、高效、負責(zé)地解決政府與民眾之間的行政糾紛。

二、政府解決行政糾紛存在的問題

1.任意性

政府作為國家的行政機關(guān)，與公民相比，具有天然的政治優(yōu)勢。因此在涉及到雙方利益的行政糾紛解決中，單純依靠政府會產(chǎn)生許多弊端，具有很大隨意性。首先，法律、法規(guī)及規(guī)章只規(guī)定了政府具有解決行政糾紛的職能，對具體擔任解決糾紛工作的機構(gòu)和人員沒有具體規(guī)定，因此導(dǎo)致了政府在工作中的專業(yè)性、獨立性和公正性缺乏保障。再者，對于糾紛解決的程序缺乏法律保障，一些行政糾紛解決的步驟、方式、時限等在很多情況下依據(jù)的是各地的摸索和實踐經(jīng)驗，具有很大的隨意性。另外，行政糾紛產(chǎn)生時，政府與民眾代表著不同的利益，政府部門有時會受到錯誤思想觀念的影響，只顧部門利益而將群眾利益擱置一邊，不能快速解決矛盾，還可能將矛盾激化，在社會中造成不良影響。

2.行政色彩濃厚

在政府處理行政糾紛的過程中，很多情況下解決問題依據(jù)的是手中的權(quán)力而不是法律規(guī)定。首先，政府部門的工作人員對于法律法規(guī)的了解不夠深入，在法律方面沒有專業(yè)優(yōu)勢，解決問題的方式方法與結(jié)果的合法性都有待考量。再者，在實踐中，行政權(quán)力解決問題似乎比法律更有效率，政府軟硬兼施、雙管齊下，民眾往往因忌憚?wù)黄茸龀鲎尣脚c妥協(xié)。即使在最后的救濟途徑——行政訴訟中，也可能因為地方法院的權(quán)力受到地方政府的干預(yù)而影響案件審理與司法公正。

3.溝通不暢

在行政糾紛解決過程中，部門利益與政府形象影響著政府部門的價值選擇。對自身角色定位不明確的政府部門，他們對于決策發(fā)布與實施有經(jīng)驗，但是事后服務(wù)意識欠缺。尤其是一些行政機關(guān)，沒有獨立的機構(gòu)與人員解決糾紛，發(fā)生行政糾紛之后手忙腳亂，應(yīng)接不暇。但是迫于外部的壓力，又不能坐視不理，因此往往采取推諉、敷衍的態(tài)度，在解決問題時總是處于被動的地位，使得政府與民眾溝通不暢，解決問題不及時，從而引發(fā)民眾不滿，降低行政效率與民眾滿意度，有損政府形象。

4.聯(lián)系不足

在社會轉(zhuǎn)型與改革時期，政府部門如果不能及時并且合理地處理社會矛盾，往往引起更大范圍的糾紛，影響社會和諧。行政糾紛主體呈現(xiàn)復(fù)合性、群體性的態(tài)勢，涉及面廣，涉及人數(shù)多。因此，政府在處理行政糾紛時，往往需要多方聯(lián)動、積極協(xié)調(diào)、合理配合才能及時化解矛盾糾紛。政府部門的人員、精力有限，在處理問題時有時力不從心，所以需要專門的機構(gòu)與人員在行政糾紛問題的處理上，與其他地區(qū)、部門、有關(guān)機構(gòu)進行溝通，發(fā)揮政府智囊團的作用，為政府提供建議與解決措施，減輕政府的壓力，合法高效地解決問題。

三、行政糾紛解決機制下法律顧問的作用

1.行政調(diào)解

行政調(diào)解是解決行政糾紛首選的路徑，具有諸多優(yōu)點，例如調(diào)解的成本低，減少了進入訴訟程序的行政糾紛案件，有利于和平解決當事人的利益糾紛，維護法律制度下的人情與穩(wěn)定。政府法律顧問在行政調(diào)解中首要任務(wù)是向民眾及政府部門宣傳法律與政策，為政府部門開展調(diào)解工作提供法律與政策依據(jù)。同時讓民眾對調(diào)解工作產(chǎn)生基本的法律認知，明確雙方利益沖突點及自身訴求，從而推進調(diào)解工作有序開展，也有利于保障調(diào)解協(xié)議的有效執(zhí)行。再者，在行政調(diào)解過程中，為擔任行政調(diào)解主體的政府部門提供案件處理意見與建議，充分利用自身專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，解決行政調(diào)解中調(diào)解隊伍可能存在的專業(yè)化程度不高、法學(xué)知識欠缺、權(quán)威不夠等問題。政府法律顧問的參與使行政調(diào)解更加有效、規(guī)范，有利于形成良好的反饋和治理機制，避免同類糾紛因處理不當而反復(fù)發(fā)生。

2.行政復(fù)議

一是法律論證。新修訂的行政訴訟法規(guī)定，行政機關(guān)無論維持還是改變原行政行為，都可以成為行政訴訟的被告。該規(guī)定對行政機關(guān)作出何種行政復(fù)議決定施加了壓力，對行政機關(guān)的復(fù)議程序提出了更高的要求。行政復(fù)議不再是一味地維持原決定，需要行政機關(guān)結(jié)合案件事實與法律規(guī)定，做出合理判斷。因此早在2012年，北京市石景山區(qū)政府就聘用了7名法學(xué)教授和13名中、高級執(zhí)業(yè)律師成為政府法律顧問和復(fù)議委員會非常任委員，將專家與律師引入到行政復(fù)議程序中來，發(fā)揮法律顧問作為政府部門“外腦”的作用，分析行政復(fù)議案件事實與爭點所在，為政府作出的行政復(fù)議決定提供法律咨詢與論證。法律顧問的參與使得政府的行政復(fù)議決定從單純依靠行政權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)橛欣碛袚?jù)，兼具合法性與可信性，大大增加了行政復(fù)議決定的說服力。

二是發(fā)表意見。政府法律顧問對政府的行政復(fù)議行為不僅提供法律咨詢與論證，還可以獨立發(fā)表意見。例如，廣西自治區(qū)政府在決定撤銷某區(qū)市政府作出的一個具體行政行為時，該政府的3位法律顧問對此次行政復(fù)議案件提出了第三方獨立的法律意見，并得到了政府部門的采納。這表明政府將法律顧問納入到行政復(fù)議工作中，可以發(fā)揮法律顧問自身優(yōu)勢，為行政復(fù)議工作提供智力支撐。政府法律顧問與政府部門人員相比，不受利益因素的干擾，具有相對獨立性。法律顧問以旁觀者、第三人的身份獨立發(fā)表的意見有很大的參考價值和實踐指導(dǎo)性，能夠促進行政復(fù)議過程更加科學(xué)化、民主化。

3.行政訴訟

在行政訴訟法的規(guī)范下，政府作為被告參與行政訴訟的案件越來越多。政府法律顧問在行政訴訟階段可以發(fā)揮的作用首先是為政府出庭應(yīng)訴提出處理意見，維護政府的合法行政行為。政府機構(gòu)在行政訴訟法律關(guān)系同其他法人、自然人處于平等地位，有必要出庭訴訟。但隨著行政案件數(shù)量增多，主管行政機關(guān)的負責(zé)人沒有足夠的精力去參與每一個案件，因此政府法律顧問的另一個功能是根據(jù)行政機關(guān)的授權(quán)或委托，擁有代表政府參加訴訟的權(quán)力。在行政機關(guān)負責(zé)人無法出庭的情況下，代表政府出庭參與訴訟，幫助政府解決某些法律事務(wù)，給予行政訴訟當事人應(yīng)有的尊重，保障行政訴訟合法順利進行。

4.行政訴訟判決執(zhí)行

行政訴訟程序完成之后，進入行政執(zhí)行階段，負有履行責(zé)任的一方當事人應(yīng)當及時履行行政判決內(nèi)容，確保有效的法律文書得到落實。實際履行過程中，不是每一次判決都可以順利執(zhí)行，在行政機關(guān)敗訴情況下經(jīng)常出現(xiàn)不執(zhí)行或執(zhí)行困難的問題。就行政機關(guān)自身原因來說，主要是行政意識與法律意識淡薄，對法院的判決持漠視態(tài)度，沒有對司法判決的敬畏，不能主動執(zhí)行判決。政府法律顧問在此階段首先要讓政府部門了解我國新修訂的行政訴訟法當中對于行政機關(guān)拒絕履行判決的規(guī)定。行政部門如果不執(zhí)行行政判決會被處以罰款、公告、拘留等措施，會對政府形象產(chǎn)生不良影響，從而督促政府盡快執(zhí)行。

政府法律顧問在監(jiān)督政府執(zhí)行的同時，還要及時跟蹤處理、執(zhí)行后期的情況，如果執(zhí)行效果不理想法律顧問可以提出自己的合理建議。政府法制部門應(yīng)就每次判決的執(zhí)行情況撰寫報告，納入到政府部門年終績效考核指標中。如果因為某些具體案件中缺乏履行能力或者實際履行條件而導(dǎo)致的客觀履行不能，政府法律顧問要協(xié)助相關(guān)部門采取其他途徑解決問題，告知利益相關(guān)人履行不能的情況及原因，通過其他合理可行的辦法予以補償，并將最后處理情況告知上一級行政機關(guān)和人民法院。

5.行政信訪

一是法律咨詢。行政信訪是一種特殊的行政救濟途徑，民眾通過信訪對政府部門提出意見建議，糾正政府違法或者不合理行政行為，表達民眾的利益訴求。隨著經(jīng)濟體制改革和其他改革逐漸深入，社會矛盾越來越突出，信訪中出現(xiàn)了大量涉法問題，許多事項涉及到民眾切身利益。政府法律顧問需要幫助信訪工作機構(gòu)解決法律問題，提供相關(guān)建議。法律顧問在其中發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢，為民眾答疑解難，宣傳國家法律規(guī)定與政策，緩解了民眾與政府的對立態(tài)勢。

二是減壓分流。在社會矛盾頻發(fā)和民眾法律意識增強的背景下，信訪案件的數(shù)量逐年遞增。信訪部門工作量加大，很大程度上導(dǎo)致了信訪問題處理不到位不及時，重復(fù)上訪或集體上訪現(xiàn)象不斷發(fā)生。政府法律顧問的重要職責(zé)之一是為上訪者提供合理的建議，引導(dǎo)上訪民眾到相關(guān)政府部門反映問題、解決糾紛，從而解決信訪部門工作量大這一難題。相關(guān)部門無法解決或者需要通過行政復(fù)議、行政訴訟等其他法律程序解決糾紛的，政府法律顧問可以引導(dǎo)上訪者運用法律手段維護自己的合法權(quán)益。根據(jù)解決問題的方式，將大批上訪民眾分流，緩解信訪部門的壓力，提高行政信訪的效率與質(zhì)量。

三是提出建議。政府法律顧問是連接政府與民眾的橋梁，通過與上訪民眾的溝通，了解他們的利益訴求，傳達給政府部門，為政府部門解決信訪案件提供決策建議。政府法律顧問法律知識與實踐經(jīng)驗豐富，又獨立于政府部門，在處理信訪案件尤其是重大疑難問題時，能夠作出明確的判斷，幫助各政府部門依法處理信訪問題，及時化解矛盾。

四、發(fā)揮政府法律顧問作用的路徑

1.完善政府法律顧問制度

一是發(fā)揮政府法律顧問在行政糾紛解決機制中的作用，前提是各級政府建立起完善的政府法律顧問制度，制度的完善是發(fā)揮體制內(nèi)各元素作用的保障與先決條件。這種制度的建立不能依靠某個區(qū)域或某級政府，而要將其納入法治中國的整體規(guī)劃之中在全國范圍內(nèi)推進，各級政府都應(yīng)配備法律顧問。在制度完善之初，政府法律顧問資源短缺或分配不均，但是首先要為行政機關(guān)負責(zé)人配備專職的法律顧問，全面、及時地為其提供專業(yè)法律意見及建議，評估其行政行為的合法性。

二是發(fā)揮法律顧問在行政解決機制中的作用，需要政府部門的積極引導(dǎo)。行政糾紛發(fā)生后，政府引導(dǎo)法律顧問參與處理相關(guān)法律事務(wù)，為政府解決行政糾紛提供法律建議和解決方案。組織法律顧問參與行政訴訟和非訴訟法律事務(wù)，有效解決行政糾紛與法律事務(wù)。政府法律顧問和專業(yè)律師協(xié)助政府解決信訪問題，引導(dǎo)群眾依法反映訴求，促進有關(guān)部門依法行政。將政府法律顧問的角色與行政糾紛解決機制結(jié)合起來，在糾紛解決過程中充分參考政府法律顧問的意見，才能把可能產(chǎn)生的行政和社會風(fēng)險降到最低。

三是轉(zhuǎn)變政府觀念，將法律顧問制度落到實處。政府法律顧問向有關(guān)部門提出合理化建議的最終目的是建議被采納，規(guī)范監(jiān)督政府依法行政。因此在行政糾紛解決機制中，政府法律顧問根據(jù)自身專業(yè)與實踐優(yōu)勢，提出應(yīng)對此類案件的措施，需要政府部門的認可與配合，才能使政府法律顧問的作用最大化。尤其是行政訴訟判決的執(zhí)行階段，賦予政府法律顧問一定的權(quán)力，對于監(jiān)督督促相關(guān)部門及時執(zhí)行判決很有必要。既維護了法律權(quán)威，又促進了法治政府的建設(shè)，實現(xiàn)行政訴訟領(lǐng)域的司法公正。

2.加強政府法律顧問隊伍建設(shè)

一是任何制度的落實與施行都是依靠人才來完成，人才資源是制度創(chuàng)新活動中最為活躍、最為積極的因素。政府部門作為社會發(fā)展的重要支柱，必須在政府改革與法治政府建設(shè)中貫徹人才興國理念，改革和完善人才發(fā)展機制，建設(shè)一支多元化的法律顧問隊伍。加強法律顧問隊伍建設(shè)，需要將司法行政工作人員、政府法制辦工作人員、法學(xué)專家、公職律師、社會執(zhí)業(yè)律師等人員吸收到政府法律顧問隊伍中來，發(fā)揮各類法律人才的專業(yè)優(yōu)勢，為政府解決行政糾紛提供合理化建議。

二是強調(diào)法律顧問團的作用。各級政府法律顧問委員會成員不能為了迎合政府而突破法律底線，需要改變原有的“只是為了幫助政府贏得訴訟”的舊觀念。政府法律顧問的作用在于規(guī)范政府依法執(zhí)政，所以顧問團必須堅持心中的法律與正義，在法律專業(yè)性的基礎(chǔ)上，積極了解和融入各級政府的行政糾紛解決機制，準確地運用自己的專業(yè)技能為政府、社會以及公眾服務(wù)，解決政府與民眾的行政糾紛，有效化解矛盾，推進政府法制化的發(fā)展進程。

三是法律顧問團在為政府工作過程中，要堅持獨立性的工作原則，尤其是顧問團中的律師與法學(xué)專家。律師參政議政可以發(fā)揮重大作用，因為律師法律知識豐富，而且在實踐中積累了大量經(jīng)驗。律師可以說是政府部門和民眾之間的橋梁，與民眾接觸較多，知曉民眾的利益訴求，對于處理上訪、訴訟等行政糾紛具有明顯優(yōu)勢。法律專家的優(yōu)勢在于長期從事高校教學(xué)和科研等理論工作，可以為行政糾紛提供理論創(chuàng)新的解決方案。保障律師與法學(xué)專家的法律建議的獨立性，從法律、專業(yè)角度為政府建言獻策，才可以有效發(fā)揮其在顧問團中的優(yōu)勢，為政府合法有效地解決行政糾紛助力。

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D922.112 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）06-0029-04

作者及單位：雷歡歡，燕山大學(xué)文法學(xué)院法律碩士，研究方向：民事訴訟法。（河北 秦皇島066004）

2016-11-03

責(zé)任編輯 王承云