提高領導干部法治思維的具體路徑思考

●陶進華

提高領導干部法治思維的具體路徑思考

●陶進華

提高領導干部法治思維的具體路徑包括：（一）改善黨的領導方式和執(zhí)政方式，逐步改變以政治思維和經(jīng)濟思維為主的現(xiàn)狀，為法治思維的成長提供優(yōu)良的社會環(huán)境和空間；（二）優(yōu)化領導干部考核任用機制與問責機制，為領導干部法治思維的提高提供足夠的內(nèi)在的激勵約束機制；（三）強化人大和法院對行政權的監(jiān)督和制約，為領導干部法治思維的提高提供有力的外在監(jiān)督制約機制。

提高；領導干部法治思維；具體路徑；思考

2012年12月4日，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上，習近平總書記要求“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！睍r隔近4年來，從中央到地方，從理論到實務都對如何提高領導干部法治思維進行了不懈的分析、思考和探索。有從歷史和現(xiàn)實的角度進行分析，有從中西對比的角度進行分析，有從立法、執(zhí)法、司法、守法的角度進行分析，都有不錯的成果和收獲。

然而，在最近的現(xiàn)實中，人們不時看到與提高法治思維和法治方式能力不和諧的音符：既有反映百度的虛假競價排名與莆田系醫(yī)療黑幕的魏則西事件，又有海南拆違毆打婦女、兒童事件，更有家住北京昌平的雷洋因“涉嫌嫖娼”被警方帶回審訊途中死亡事件，還出現(xiàn)為實現(xiàn)封山禁牧，山西蒲縣強令村民10天內(nèi)賣羊的新聞，折射出權力的不作為、任性和濫用，折射出領導干部法治思維的提高還有很多空間。

那么，如何切實提高領導干部法治思維，有針對性的用法治思維和法治方式解決改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的復雜問題，具體路徑有哪些？本文欲對此進行粗淺的分析，以就教于大家。

一、改善黨的領導方式和執(zhí)政方式，逐步改變以政治思維和經(jīng)濟思維為主的現(xiàn)狀，為法治思維的成長提供優(yōu)良的社會環(huán)境和空間

思想是行動的先導，先有思想，后有行動，先有思維，后有行為。在革命、建設、改革開放的偉大實踐中，我們黨團結帶領中國人民建立了新中國，把一窮二白的舊中國建成了世界第二大經(jīng)濟大國，中國經(jīng)濟社會發(fā)生了翻天覆地的變化。回首這些變化，我們發(fā)現(xiàn)，指導我們進行革命、建設、改革開放的偉大實踐的主導思維主要是政治思維和經(jīng)濟思維。應該講，我們過去以政治思維和經(jīng)濟思維為主的主導思維無疑是正確的，沒有它，我們就建不起新中國，就建不成世界第二大經(jīng)濟大國。然而，當中國社會已由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會進入工業(yè)化、城市化、信息化社會，已由計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟，已由封閉社會變?yōu)殚_放社會，經(jīng)濟結構、社會結構、利益格局、思想觀念都已發(fā)生深刻變化的情況下，再固守傳統(tǒng)的思維，我們將無法解決改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的各種矛盾和問題，給國家和社會帶來長治久安。比如，我們再只是用運動、政策、會議、講話、文件來治理國家，就難以把改革發(fā)展穩(wěn)定方面的問題納入法治化的軌道解決，舊的問題沒解決，新的問題又發(fā)生，大家整天都疲于奔命、疲于應付，費力不討好。一個社會如果沒有穩(wěn)定的預期和希望，要想健康穩(wěn)定持續(xù)的發(fā)展是困難的。

法律是治國之重器，法治是我們黨治國理政的基本方式，這已是全黨全國人民的共識。法治其實就是用優(yōu)良的法律和制度來管理國家，治理社會，協(xié)調(diào)關系，平衡利益，保護人民。而非只用權力來解決這些問題。但真正要把這種共識變成我們的行動，還有很多工作要做，特別是各級領導干部。筆者認為，要逐步把領導干部的政治思維和經(jīng)濟思維為主變?yōu)榉ㄖ嗡季S，需要做好以下工作：

首先，我們要樹立科學的政績觀和權力觀，要讓中國經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，而不是單純的GDP與財政稅收。要有權力來自人民，權力必須服務人民，受人民監(jiān)督和約束的思維和觀念。我們必須知行合一，說到做到，不能兩張皮。這樣才能取信于民，得到人民的擁護和愛戴。只有堅持科學的政績觀和權力觀，法治思維才有良好的成長空間和氛圍。否則，人治和權力思維，政治思維和經(jīng)濟思維就很難讓位于法治思維，解決中國的問題就難免多用運動、政策、會議、講話、文件來進行。有學者認為，在以經(jīng)濟建設為中心和全黨服從中央的權威體制下，“地方政府官員如果不能圓滿完成政治目標，非常容易遭受政治處罰。如果地方政府圓滿完成了政治目標，哪怕超越了法律界線，由于分擔了上級領導的政治責任，上級組織往往會對下級違法現(xiàn)象比較寬容。地方政府的政治邏輯本質(zhì)上與法制邏輯具有一定的不兼容性，結果就是地方政府在其治理活動中，常常以政策和上級要求代替法律規(guī)定?！盵1]在此情形下，政治思維、經(jīng)濟思維沒有為法治思維留下太多的空間，要提高領導干部法治思維是很困難的。我們要全面梳理立法、執(zhí)法、司法中非法治的規(guī)范性文件、思維方式和行為方式并切實加以改變，比如法律的工具論思維、人治與權力思維，特權思維，人情與關系思維，以及任意性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、運動式執(zhí)法等不良執(zhí)法方式就應必須盡快克服。否則，干部法律思維要提高是不現(xiàn)實的。

其次，我們應當全面清理過去的存量違法文件、事實和行為，堅決遏制增量違法文件、事實和行為。尊重歷史，照顧現(xiàn)實，公平合理處理歷史遺留問題。比如數(shù)量龐大的小產(chǎn)權房的問題，一些違法違規(guī)的開發(fā)區(qū)、建設項目的問題，一些被錯誤處理的民營企業(yè)家及財產(chǎn)的問題，一些久拖不決的政府工程欠款問題。這些問題不解決，我們在邁向法治國家、法治政府、法治社會的進程中將背負沉重的包袱，很難行穩(wěn)致遠。人民就會對我們的法治建設、黨和政府的公信力產(chǎn)生懷疑和不信任。

最后，要改善黨的領導，牢牢堅持依法執(zhí)政。黨委要充分發(fā)揮總攬全局，協(xié)調(diào)各方的核心作用，嚴格按照憲法法律的要求，發(fā)揮人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關在履職盡責中的主體作用。充分發(fā)揮根本政治制度優(yōu)勢，加大人大的決策權和監(jiān)督權，建立政府依法向人大提請決策、報告、備案制度，提高立法的質(zhì)量、覆蓋面與決策的民主性、科學性和合法性。積極推進協(xié)商民主，規(guī)范協(xié)商的內(nèi)容、渠道、方式。全力維護司法公正。黨委應通過政治、思想、組織的領導為各職能部門保駕護航與監(jiān)督約束，而不是包辦代替和干預人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能，確保其權力在法治的軌道上運行，各機關各部門都把自己的事情辦好。

二、優(yōu)化領導干部考核任用機制與問責機制，為領導干部法治思維的提高提供足夠的內(nèi)在的激勵約束機制

權力天生就有擴張性、任意性和支配性。沒有編織細密的制度的籠子對其規(guī)范和約束，就會出現(xiàn)牛欄關貓，隨進隨出的情況，對黨和人民的利益帶來損害。16年前，江西副省長胡長清因貪污受賄成為改革開放以來第一個被處死的省部級高官，他死前留下一句“名言”：“黨紀、政紀、法紀如同牛欄關貓，進出自由?！本褪敲髯C。[2]

我們必須編織領導干部考核任用機制與問責機制的籠子來規(guī)范“關鍵的少數(shù)”。對此，國家行政學院劉銳教授認為，“人治傳統(tǒng)固然影響領導干部的法治思維的形成，但實踐中對領導干部法治思維的養(yǎng)成影響更大的是領導干部的考核、選拔、任用制度和實踐，以及領導干部問責機制。如果說責任機制是領導干部形成法治思維的壓力，那么選拔、考核機制則是促使領導干部進行法治思維的動力，如同高考一樣的指揮棒。符合法治精神的選拔、考核機制必然會給以依法辦事的激勵，使他不想、也不愿違法；健全的責任機制則使領導干部不得不遵循法治，不敢違法?！盵3]“如果上級部門不能真正樹立大局觀念、法治思維，用各自為政的、沾滿部門利益的、畸形的考核指標、獎懲指標、晉升指標、處罰指標等指揮棒指揮下級，反過來又指責地方領導干部沒有大局觀念，這是不公平的。當然，的確也存在部分地方領導干部濫用權力、違法擅斷的情況。比如，有些領導下達命令根本不考慮法律的強制性規(guī)定，不計過程只要結果，相當于強令下級”違章作業(yè)”。打電話、批條子、干預執(zhí)法、司法?！盵3]所以，習近平總書記要求各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件?！叭绻覀儾皇前褔朗攸h紀、嚴守國法的干部用起來，而是把目無法紀、膽大妄為、飛揚跋扈的干部用起來，那就必然會造成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。古人說，民“以吏為師”。領導干部尊不尊法、學不學法、守不守法、用不用法，人民群眾看在眼里、記在心上，并且會在自己的行動中效法。”

增強領導干部的法治思維，關鍵是完善制度機制：一是把科學的法治建設成效納入政績考核指標體系，建立領導干部年終法治考核制度；二是把能不能遵守法律、依法辦事的法治標準作為考察、選拔干部重要內(nèi)容，從組織路線上對法治建設提供保障。凡法治方面不達標，或?qū)Ρ静块T本單位出現(xiàn)的違法案件和違法問題應承擔主要責任的，在選拔任用時實行一票否決。只有如此，領導干部的法治思維才能提高。

三、強化人大和法院對行政權的監(jiān)督和制約，為領導干部法治思維的提高提供有力的外在監(jiān)督制約機制

領導干部法治思維的提高，有良好的環(huán)境與氛圍，有內(nèi)在動力壓力機制是非常重要的。但由于領導干部工作的復雜性、多樣性，與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關，稍有不慎，就會對群眾的利益造成損害。因此其權力的行使還必須受到權利的監(jiān)督和制約。權利的監(jiān)督和制約渠道應當是人大和法院。我們應當考慮完善信訪制度，把人大的信訪工作和政府的信訪工作建立聯(lián)動機制，發(fā)現(xiàn)領導干部違法違紀，及時進行調(diào)查核實，啟動人大監(jiān)督程序，讓違法違紀者及時糾正問題，回應群眾的合理訴求，保護群眾利益。人大還要代表人民監(jiān)督好政府的財政預算及其執(zhí)行，重要人事任免、重大事項的決策與重要規(guī)范性文件的制定。真正代表人民履好職，盡好責。

對于嚴重侵犯群眾利益，并且應當通過訴訟程序解決的，應暢通訴訟渠道，保護群眾合法權益。我們既要打破地方保護主義和部門利益保護主義，維護社會的公平秩序，更要在保障法院獨立、公正、權威上下大力氣。法院如果不獨立，隨意受到權力、金錢、人情、關系的影響，就沒有公正可言。既不獨立，又不公正，還有權威嗎。所以有識之士認為，我們的法院應當像“電子眼”一樣，客觀公正，不偏不倚，群眾自然相信你、服從你。社會也自然公正平和，安定有序。

我們黨和政府必須全力維護法院的獨立公正權威，決不讓守護社會安定和秩序的最后一道防線失守。我們現(xiàn)在正在進行的司法改革正在向這個方向努力，我們樂見其成。筆者認為，地方黨委政府違法干預司法，原因不外地方保護主義和部門利益保護主義，或者以權謀私。而這些東西都是與黨的政策和法律相悖的，都是領導干部法治思維不高的表現(xiàn)，都需要認真加以克服。否則，要提高領導干部的法治思維是不現(xiàn)實的。

總之，只要我們逐步克服以政治思維和經(jīng)濟思維為主的現(xiàn)狀，為法治思維的成長提供優(yōu)良的社會環(huán)境、氛圍和空間，并配之以內(nèi)在的激勵約束機制和外在監(jiān)督制約機制，領導干部的法治思維是不難提高的。

[1]陳國權.地方政府的法治悖論與三重治理邏輯[J].行政改革內(nèi)參，2016（4）.

[2]田亮，許陳靜.雖然老王好久不見，但問責可以天天見[J].環(huán)球人物，2016年9月26日第26期第35頁.

[3]劉銳.領導干部法治思維十講[M].中國法制出版社，2015年9月第1版第228—229，254頁.

D262.3 文獻標識碼：A 文章編號：1008-5947（2016）06-0020-03

作者及單位：陶進華，中共成都市委黨校社會建設教研部副教授，研究方向：行政法、民法、突發(fā)事件應對與社會治理。（四川 成都 610110）

2016-10-16

責任編輯 王承云