財政與國家治理暨財政智庫60年研討會觀點綜述

財政與國家治理暨財政智庫60年研討會觀點綜述

2016年11月4日—5日，中國財政科學研究院和中國財政學會在中國科技會堂成功主辦“財政與國家治理暨財政智庫60年研討會”，就財政作為國家治理基礎和重要支柱的戰(zhàn)略定位及新型財政智庫建設的思路和方法展開研討。會前征文共收到115篇論文。財政部領導出席會議并致辭，6位著名專家發(fā)表主旨演講，18位知名專家發(fā)表專題演講，18位專家專題評論，還有多位專家對新型高端智庫建設和財經(jīng)宣傳等發(fā)表演講，來自全國各地的180多位代表參加了本次研討會。

中國財政學會會長、時任財政部部長樓繼偉做書面講話，財政部部長助理戴柏華蒞臨會議并致辭。在財政與國家治理論壇上，中國財政科學研究院黨委書記兼院長劉尚希、財政部綜合司司長王光坤、北京大學政府管理學院常務副院長燕繼榮、中國財政學會常務理事王蘭軍、中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇、國家行政學院經(jīng)濟學部主任張占斌分別發(fā)表主題演講。近40位研究機構、高校的財政、法律等領域的專家參與“現(xiàn)代財政制度與國家治理”和“公共風險與國家治理”兩個分論壇的研討。研討會圍繞財政學科屬性、財政與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國家治理視角下的現(xiàn)代財政制度、公共風險治理及減貧治理等問題展開了深入研討，提出了一系列創(chuàng)新獨到的學術觀點和嚴謹務實的政策建議?，F(xiàn)將主要觀點綜述如下。

一、關于財政和財政學的地位

（一）如何認識財政是國家治理基礎和重要支柱

樓繼偉指出，要“立足于實現(xiàn)中華民族偉大復興，深刻認識財政與國家治理的關系”。實現(xiàn)大國復興和崛起，必須有支撐大國崛起的治理架構，有抵御大國崛起風險的制度安排。財政是國家治理的基礎和重要支柱，大國治理需要大國財政，大國財政為大國治理發(fā)揮基礎性作用，并上升到全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮作用。從歷史演進視角看，財政是“國之命脈、萬世之本”。人類國家史上每一次重大變革，無不滲透著深刻的財政因素。從現(xiàn)實改革需要看，在適應和引領新常態(tài)的過程中，財政深刻介入國家治理各個方面，建立現(xiàn)代財政制度更為艱巨緊迫。從未來發(fā)展趨勢看，建立現(xiàn)代財政制度是實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的基礎和重要支撐。加快構建現(xiàn)代財政制度，有利于提升資源汲取、風險防范化解、危機應對等國家能力，應對大國崛起過程中的各種不確定性，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標提供堅實基礎。

戴柏華指出，黨的十八屆三中全會將財政的地位和作用提到了前所未有的高度，也為我們深化財稅體制改革、推進財政事業(yè)科學發(fā)展指明了方向。理解財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，至少包含三個方面：首先，財政是國家治理的物質(zhì)保障，是任何經(jīng)濟形態(tài)和社會發(fā)展階段政府履職的基礎。特別是在市場經(jīng)濟條件下，通過預算、稅收、社保、投資等政策工具，能夠“熨平”經(jīng)濟周期波動，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)。其次，財政制度和相關體制機制是國家治理的制度保障。國家治理體系包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。財政制度安排集中體現(xiàn)了政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，貫穿于經(jīng)濟、政治等各個領域，在整個國家治理體系中發(fā)揮著關鍵性、基礎性作用。第三，建設現(xiàn)代財政制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和關鍵環(huán)節(jié)?，F(xiàn)代財政制度涉及方方面面，牽一發(fā)而動全身。以財稅體制改革為突破口，通過財力分配、財政行為規(guī)范和財政支出結(jié)構的調(diào)整，引導和推動政府轉(zhuǎn)變職能、提升效能，帶動其他相關領域的體制機制完善，能夠有力推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

劉尚希認為，理解財政與國家治理的關系，要把握好政府與市場、政府與社會、中央與地方三個維度。首先，從政府與市場維度來看，過去的市場化改革是向市場放權，都是以財政為突破口，取得了積極成效，但財政改革并沒有使市場的作用充分發(fā)揮出來。稅收方面，地方通過變相的稅收優(yōu)惠制造稅收洼地，影響了全國統(tǒng)一市場的形成。財政支出方面，政府各個部門以專項資金的名義支持行業(yè)、補貼企業(yè)，影響了市場公平競爭。問題出現(xiàn)的根源是財權不統(tǒng)一，財權分散在政府各個部門，各個部門都通過專項資金影響地方，地方得到的專項資金不能整合使用，導致地方在處理政府與市場關系的時候沒有話語權。從這個維度來看，財政是一個整體的概念，涉及到政府的各個部門，不能簡單地從財政部，或者預算、稅制來看，把財政看作一個具體部門是大錯特錯。其次，從政府與社會維度來看，社會化改革還沒有正式全面啟動，只是在分行業(yè)、分領域的探索，比如教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生改革等?？蒲性核?、高校、醫(yī)院不是經(jīng)濟組織，很顯然不能納入到市場化改革的框架里，只能納入到社會化改革的框架。但社會化改革碎片化，沒有把社會領域的改革統(tǒng)合起來，總攬全局進行設計。要推動政府與社會關系的改革，就要給社會分權。只有如此，才能真正明晰政府責任的邊界，以及公共服務該如何提供。有了政府與社會的維度，就可以避免政府包攬或者完全推給市場的兩難局面。所以，政府與社會關系中，社會化改革是當前改革的短板，應當極力推進。從中央與地方維度來看，就是中央與地方的財政關系改革。從治理來看，我國是五級政府、兩級治理，即中央與地方。財政體制設計上首先要考慮兩級治理，然后再考慮五級政府，不能以五級政府來替代兩級治理。相應地，財政體制分為國家的財政體制和地方的財政體制。各省情況不同，地方的財政體制就應因地制宜，不能照搬中央與地方的框架。

（二）如何認識財政學的學科屬性及地位

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財政已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟手段了，而是從國家治理的角度，把財政與經(jīng)濟、政治、社會各個方面都明確關聯(lián)起來，財政的職能作用有了全新的定位。對于財政學科建設，也要有全新的理解。樓繼偉認為，長期以來財政學被冠之以“研究以國家為主體的財政分配關系形成和發(fā)展規(guī)律的學科”，被列為經(jīng)濟學的一個分支。按照“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定位，財政學已不再是經(jīng)濟學的一個分支學科，而應融合哲學、政治學、經(jīng)濟學、社會學、法學等多學科，更好地為治國安邦服務。要以泱泱大國的恢弘氣度，探本求真的學術執(zhí)著，扎實嚴謹?shù)膶W術耕耘，努力創(chuàng)建出一套具有鮮明中國特色的財政學理論體系和財政學話語體系，以適應現(xiàn)代財政制度和大國財政建設，為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢提供理論支撐。

劉尚希認為，把財政歸入任何其他一門學科都是對財政學的割裂。從財政的實際活動來觀察，財政學綜合了政治學、社會學、經(jīng)濟學、法學、公共管理，甚至哲學等學科。按照現(xiàn)行的學科分類，財政學很難歸入哪一個學科。如果把財政只定位為經(jīng)濟學的一個應用學科，那就嚴重限制了財政理論的發(fā)展，將財政實踐降格為僅僅是一個經(jīng)濟手段和經(jīng)濟杠桿，使財政的實際功能局限于經(jīng)濟領域，越來越功利化和工具化，抑制了財政在社會、政治、文化、生態(tài)文明等領域應有的作用，更忽略了財政在人類文明進步中的重大作用。人類文明是從人的聯(lián)合開始的。人有了聯(lián)合的需要，就有了公共事務、公共風險，財政也就一同產(chǎn)生。國家治理是整體性的、系統(tǒng)性的和公共性的，既然財政是整體性的、系統(tǒng)性的一個基礎，那就不是某一個方面。所以，三中全會決定中關于財稅改革的表述就超出了經(jīng)濟功能，認為“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。這表明，財政學是超越于經(jīng)濟學之上的一門綜合學科，反思財政學理論，重構財政學的理論體系，實際上是三中全會決定給我們提出的一個重大任務。

李俊生認為，把財政學建設成為一級學科是財政學科轉(zhuǎn)型升級的方向。財政學科轉(zhuǎn)型升級必須厘清三個關系：一是財政學和經(jīng)濟學的關系。通過分析德國官房主義學派的研究內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)財政學的產(chǎn)生實際上是早于經(jīng)濟學的，而且以大陸學派為核心的早期財政學是具有區(qū)別于經(jīng)濟學的分析范式的。但是二戰(zhàn)之后，由于納粹黨對歐洲早期財政學者的迫害等原因，盎格魯—撒克遜學派開始逐步興起，在這個過程中，財政學開始逐步被劃入經(jīng)濟學范疇，之后以馬斯格雷夫為代表的學者秉承凱恩斯的精神開始運用經(jīng)濟學方法研究財政問題，并構建了經(jīng)濟學化的財政學理論。二是財政學科建設與專業(yè)建設的關系。并非建設一級學科就必然要求有特定的就業(yè)市場與之相聯(lián)系，財政學科專業(yè)人才培養(yǎng)的基本目標應當是財政專業(yè)素質(zhì)教育和專業(yè)理論與技能相結(jié)合的模式。三是財政學科與基礎理論研究的關系。他認為，構建財政學自己的分析范式是財政學科理論基礎的核心環(huán)節(jié)，之所以提出范式問題是因為當前財政學不僅缺乏對現(xiàn)實問題的科學解釋力，而且還缺乏對未來發(fā)展的科學預測力。財政學理論框架應當包括財政本源、社會環(huán)境、決策模式以及市場形式四個方面。具體而言，應當從社會共同需要來探討財政本源問題；應當在市場經(jīng)濟大環(huán)境下來研究財政學；應當運用公共選擇理論來分析財政問題；應當研究公共價值在不同領域不同公共部門的表現(xiàn)形式。

二、關于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

（一）如何從不同視角認識國家治理

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，進行有關理論建構和實踐創(chuàng)新，都離不開國家治理這個思想和邏輯上的起點。燕繼榮從政治學的視角分析國家治理。他認為，國家治理就是通過諸如暴力、經(jīng)濟、行政、法律、文化等多種途徑和手段完成國家的整合，實現(xiàn)國家的良善治理和長治久安。推動國家的統(tǒng)一、促進國家的創(chuàng)新、降低國家的成本、減少國家的阻力、降低或規(guī)避國家的風險是國家治理的主要任務和目標。他從統(tǒng)一性、均等化和國家運行成本三個方面進行了重點分析。國家的統(tǒng)一性不僅包括主權和治權的統(tǒng)一，還包括許多要素。要完成國家治理現(xiàn)代化的任務，必須破解制約統(tǒng)一性發(fā)展的障礙。從我國來看，主要是源于國家資源的屬地化和部門化的管理體制，如經(jīng)濟發(fā)展的屬地化管理體制，公共環(huán)境的屬地化管理體制等。國家的均等化，需要中央政府有足夠的協(xié)調(diào)能力，通過財政和稅收等政策杠桿和制度工具，來推進公共服務和公共設施的均等化發(fā)展。國家運行的成本，包括系統(tǒng)成本、維護成本、運行成本，財政要發(fā)揮好在國家治理中的作用，就要研究如何控制這三塊成本。

王蘭軍認為，五大發(fā)展理念是新時期治國理政的核心理念。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好幸福生活追求的重要體現(xiàn)，開放是國家繁榮發(fā)展的必由之路，共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。五大發(fā)展理念是黨中央在深刻總結(jié)國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗教訓，分析國內(nèi)外發(fā)展大勢的基礎上形成的，也是針對我國發(fā)展中的突出矛盾和問題提出來的。特別是針對我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，世界經(jīng)濟復蘇低迷提出的治本之策，集中反映了我們黨對發(fā)展規(guī)律的新認識。五大發(fā)展理念深刻揭示了實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展的必由之路，是關系到我國發(fā)展全局的一場深刻變革，是我國發(fā)展理論的又一次重大創(chuàng)新，也是新時期治國理政的核心理念。

馬珺認為現(xiàn)代國家治理的特征是治理主體多元、各個子系統(tǒng)內(nèi)部權力制衡及理性商談標準。與現(xiàn)代國家治理相匹配的財政必然是協(xié)商財政、民主財政與法治財政。在現(xiàn)代國家治理體系下，市場與政府的分離促使產(chǎn)生交易財政、契約財政和協(xié)商財政，進而產(chǎn)生預算國家。預算的產(chǎn)生又反過來推動了稅收國家的建立和完善，建立起協(xié)商的、民主的和法治的財政。在此框架下，財政只是國家治理的表現(xiàn)形式，財政的危機反映的是背后國家治理的危機。目前財政體制改革，是為了實現(xiàn)“國家治理現(xiàn)代化”，它整體性地改變了未來財政體制改革的方向，即通過國家治理體系和能力的創(chuàng)新實現(xiàn)財政的徹底解困。

呂冰洋從經(jīng)濟、社會與政治的三維角度看待國家治理。他認為經(jīng)濟治理的核心是“效率”，手段是“經(jīng)濟增長+宏觀調(diào)控”；社會治理的核心是“秩序”，手段是“社會保護+社會控制”；政治治理的核心是“包容”，手段是“權力開放+權威維護”。當下國家治理的重點為社會保護、權力開放、社會控制。社會保護，即防止市場經(jīng)濟對社會的破壞；權力開放，包括中央向地方權力開放，政府向社會權力開放，在博弈中達到制度均衡；社會控制，要通過社會參與和法治，減輕權力開放帶來的社會離心力，達到社會控制的目的，增強向心力。相應地，國家治理的財政職能定位，應由傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展、收入分配、資源配置職能，轉(zhuǎn)為保護、生產(chǎn)、分配。保護性職能，包括經(jīng)濟權利、政治權利、社會權利保護，主要是落實到預算、財政支出中；生產(chǎn)性職能，即促進經(jīng)濟增長，進行宏觀調(diào)控；分配性職能，不僅僅是收入再分配，還包括產(chǎn)權再分配?？傊斦梢詤⑴c到國家治理中，促進政治更加包容，社會更加有序，經(jīng)濟更加有效。

趙福昌從國家運行的要素認識國家治理，認為治理包含管理，理解“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，需從國家理論和國家運行更長的歷史觀察，國家治理的要素除政府（或皇室）運轉(zhuǎn)，首要的是國家主權保障，然后是法律等治理的規(guī)則建立，再就是多元主體的治理關系和活動。國家治理要素可簡要歸為治理環(huán)境、治理規(guī)則和治理主體。治理環(huán)境包括國際、國內(nèi)環(huán)境保護，國際環(huán)境要植入大國治理理念；治理規(guī)則是指法制法規(guī)、道德習俗等的建立與教育等；治理的主體，可簡化為政府、社會和市場三個維度，政府與市場、政府與社會均是政府服務轉(zhuǎn)型與對市場、社會放權的關系，體現(xiàn)治理主體多元化、主體人格平等化（去特權化）、治理法治化（規(guī)則化）等，目標是真正落實“以人為本”理念。

（二）如何推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

王光坤認為，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要處理好政府、市場、社會的關系。首先，堅持社會主義市場經(jīng)濟的改革方向，必須使市場在資源配置中起決定性作用。其次，發(fā)揮社會主義政治制度的獨特優(yōu)勢，更好發(fā)揮政府作用。市場并非是萬能的，要強化政府的長期規(guī)劃、微觀規(guī)制和應對國際風云變幻的能力，為市場創(chuàng)造良好環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)服務，同時政府要防止出現(xiàn)越位、缺位或者錯位的現(xiàn)象。第三，激發(fā)社會組織合力。社會可以提供社會資源的分配，是市場機制的有力補充。政府必須改變治理理念，加快實施政企分開，創(chuàng)新社會治理體制，增強社會發(fā)展合力，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動。

三、關于現(xiàn)代財政制度的構建

（一）如何認識當前財稅體制改革

樓繼偉認為，以改進預算管理、完善稅收制度，以及建立事權和支出責任相適應的制度為核心內(nèi)容的財稅體制改革，相繼推動出臺了一批有力度、有分量的改革成果，現(xiàn)代財政制度建設邁出實質(zhì)性步伐。一是預算管理制度改革取得決定性進展。以新《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》等一系列文件頒布實施為標志，基本搭建起現(xiàn)代預算管理制度的主體框架。積極推進預算公開，中央本級支出細化公開到功能分類項級科目，基本支出細化公開到經(jīng)濟分類款級科目；分項目、分地區(qū)公開轉(zhuǎn)移支付預算。完善政府預算體系，財政對教育、科技等重點支出一般不再采取掛鉤方式，而是統(tǒng)籌安排，優(yōu)先予以重點保障。同時，加大政府性基金預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度，提高中央國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算的比例。改進預算管理和控制方式，建立跨年度預算平衡機制，扎實推進中期財政規(guī)劃管理。推動建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，構建了地方政府債務管理總體制度框架。二是稅收制度改革進展明顯。全面推開營改增試點，實現(xiàn)增值稅對貨物和服務的全覆蓋，妥善設計相關政策方案，確保所有行業(yè)稅負只減不增。同時，調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分。調(diào)整完善消費稅政策，進一步發(fā)揮消費稅在調(diào)節(jié)生產(chǎn)、引導消費等方面的積極作用。全面實施資源稅從價計征改革，同步清理規(guī)范相關收費基金。環(huán)境保護稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅等改革也正在積極推進。三是財政體制改革穩(wěn)步推進。國務院已經(jīng)出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確了中央與地方如何劃分財政事權、支出責任的相關要求，并制定了改革時間表和路線圖。這項改革異常復雜艱難，但改革沒有回頭路，還需持續(xù)推進。

高培勇認為，黨的十八屆三中全會以來財稅體制改革取得了很大的進展，但與2013年時的預期有差距。從預算管理制度改革看，新《預算法》實施細則尚未出臺。從稅收制度改革看，直接稅改革進展緩慢。從財政體制改革看，8月份國務院剛出臺《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導性意見》。他分析主要原因有三個方面：第一，本輪財稅體制改革是從國家治理全局角度部署的一輪改革。以往研究財政改革，往往把財政作為一個經(jīng)濟范疇，考慮的是如何讓財政體制和經(jīng)濟體制的各個組成部分相匹配。但這一輪改革，在將國家治理上升為官方語系的同時，財政又被作為國家治理的基礎和重要支柱提到議事日程。這與以往的定位完全不同，第一次從根本上擺正了財政的位置?，F(xiàn)在的財稅改革不僅要跳出經(jīng)濟體制，而且還要注意處理同政治體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明建設制度，甚至包括黨的建設、內(nèi)政、國防、外交等各個領域的關系，財稅改革變得非常復雜。第二，本輪財稅體制改革是從發(fā)揮財政體制的基礎性和支撐性作用角度布局的改革。以往財稅改革是針對財稅體制運行自身存在的問題展開的，現(xiàn)在除了要解決自身問題之外，還要考慮到對整個國家治理現(xiàn)代化的推進，發(fā)揮打基礎和建框架的作用。比如，預算制度改革，著眼的就不僅僅是預算問題，還要著眼于財政在現(xiàn)代國家治理中的支撐作用和基礎作用。財政體制改革，著眼的就不僅僅是財力和財權之間的關系處理問題，而是作為國家治理體系當中的一個基本關系，如何起到打基礎和建支柱的問題。這也是現(xiàn)在改革進程如此復雜和艱難的一個原因所在。第三，本輪財稅體制改革是從現(xiàn)代財政文明角度布局的財稅改革。以往給財稅體制改革定方向的時候，往往著眼于它的屬性特征。比如，公共財政是對應市場經(jīng)濟提出來的，兩者一脈相承。但是本輪財稅體制改革第一次用現(xiàn)代財政制度來定位財稅體制改革的方向?，F(xiàn)代是相對于傳統(tǒng)而言的，是立足于人類文明的前進方向。這時很多在以往改革當中可能考慮很少，甚至基本上沒有觸摸的一些新理念和新思想就要融入本輪財稅體制改革中，比如“公平正義”。本輪財稅改革的理念、思想和戰(zhàn)略，無論是從預算制度改革還是從稅收制度改革到中央和地方財政關系的改革方面看，都和以往不同，我們都是在經(jīng)歷著一場從未有過的考驗。

（二）如何構建現(xiàn)代預算制度

馬蔡琛認為現(xiàn)代預算制度改革要有大國財政視野。作為單一制的大國，我國要建設相應的大國財政，既要維系國家統(tǒng)一，又要充分調(diào)動央地兩個方面的積極性。從歷史的視角看，稅制演化應與時代緊密結(jié)合。后工業(yè)文明時代，交易、生產(chǎn)環(huán)節(jié)越來越復雜，增值稅節(jié)點越來越模糊，必然是要轉(zhuǎn)向現(xiàn)代直接稅為主。與之相應的，市場經(jīng)濟條件下，社會財富急劇增長，政府預算管理的原則應由“以收定支”轉(zhuǎn)為“以支定收”，確定政府活動的邊界及成本，避免政府收入超過必要規(guī)模。從支出方面看，應實施兩步走的發(fā)展戰(zhàn)略。第一步，強調(diào)以控制為主；第二步，強調(diào)以績效為主，即在建立起合規(guī)性體系基礎上再加強績效管理。在財政支出領域的三公經(jīng)費方面，“人均三公經(jīng)費”則是重要的分析指標。關于跨年度預算平衡機制，預算在一個經(jīng)濟運行周期內(nèi)實現(xiàn)平衡，僅僅是一個理論值，因為它的假設前提是經(jīng)濟周期的運行呈現(xiàn)高度對稱性。再者，經(jīng)濟周期是事后才能判斷的變量，而預算編制是前置的，不好確定經(jīng)濟運行的時點，現(xiàn)實操作中很難實現(xiàn)。上世紀50年代美國采用該標準，帶來的是“艾森豪威爾停滯”。如若考慮道德風險，建議參考新加坡等國家經(jīng)驗，實行“任期內(nèi)平衡”。并且，跨年度預算平衡機制在沒有真正的參評結(jié)構之前，年度預算平衡準則仍然不能輕言放棄，否則就很容易淪為赤字財政。中期財政規(guī)劃年限（目前為3年）則應與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的年限（目前為5年）實現(xiàn)對接，應當至少是可以約分的兩個數(shù)。中期財政規(guī)劃可以采用橫向和縱向的不同策略。橫向上，對跨年度資本性項目編制中期財政規(guī)劃?？v向上，有必要編制中央和省兩級規(guī)劃，而沒有必要編完全意義上的中期財政預算。

孫開認為，傳統(tǒng)的年度預算實際存在年度間銜接不足、難以反映中長期財政收支信息變化、缺乏必不可少的前瞻性等先天缺陷。把跨年度平衡機制和年度預算結(jié)合起來，則有助于有效約束年度預算的執(zhí)行，合理控制預算赤字規(guī)模，增強財政政策的前瞻性和財政的可持續(xù)性，并實現(xiàn)政府政策、規(guī)劃和預算間的有機結(jié)合?？缒甓阮A算平衡機制從編制、執(zhí)行及監(jiān)督審查、運行成本控制等多方面運行。預算流程的第一步，是與五年發(fā)展規(guī)劃結(jié)合起來，由專門機構負責年度和跨年度預算的編制；執(zhí)行過程中要考慮優(yōu)先順序、年度間銜接等因素；加強對年度和中期預算跨年度平衡機制的新條件下的監(jiān)督保障，并統(tǒng)籌考慮跨年度預算的預決算、審計問題。

陳穗紅認為，跨年度預算平衡機制和中期財政規(guī)劃都有利于財政的可持續(xù)性，但側(cè)重點不同。狹義的跨年度預算平衡機制主要是規(guī)范超收的使用問題，中期財政規(guī)劃則更多強調(diào)與國家發(fā)展規(guī)劃相吻合，從而實現(xiàn)中期的公共政策目標。從國家治理的角度看，兩者都是推進國家治理的手段，可以向公眾和立法機構提供更多的財政信息，提高公開度、透明度，有利于更好地協(xié)調(diào)各方面利益關系，倒逼行政管理機制和經(jīng)濟管理體制的改革，推動依法理財、依法施政，也有利于建立公眾對政府政策的合理預期，對經(jīng)濟的長期穩(wěn)定非常重要。在實施過程中需要解決一系列問題，包括在技術上如何對收支進行更準確的預測，相關數(shù)據(jù)條件如何獲得，制度上各個部門如何協(xié)調(diào)配合，特別是發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃的編制如何進一步改善，以及如何把績效目標管理貫穿于整個中期財政規(guī)劃之中，等等。

（三）如何推進稅制改革

王振宇認為，地方要實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效配置地方資源是一個重要方面。他認為，營改增以后，地方缺乏分稅制的基礎。但是我國改革開放三十年的經(jīng)濟發(fā)展得益于分稅制，并且分稅制在世界上絕大多數(shù)國家都得以成功實施，我國也應該堅持分稅制原則繼續(xù)前行。但是全面營改增之后，地方?jīng)]有主體稅種，對地方的初次分配帶來不利影響。從技術層面看，建議合并國稅和地稅兩個征管機構，通過資源整合降低納稅人成本。

劉怡認為，要通過稅收分享，完善地區(qū)間收入劃分。為應對跨省交易深入發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，稅收生產(chǎn)地原則導致的地區(qū)通過稅收優(yōu)惠進行招商引資、財稅競爭的扭曲行為，以及由此導致的地區(qū)間發(fā)展不平衡，應該考慮建立新的稅收分享機制，使居民所得稅支出與其從地方性公共產(chǎn)品的供給中享受到的效用相匹配。目前增值稅中央與地方5∶5分享，使得企業(yè)稅收劃分更加扭曲，不利于地方增長方式轉(zhuǎn)變。解決方法是實施消費地原則，或者考慮生產(chǎn)地和消費地原則相結(jié)合，即原來75∶25中的25還是按照生產(chǎn)地原則，新增的25按照消費地原則進行分享，根據(jù)消費者所在地的郵政編碼進行征稅。

（四）如何推進事權與支出責任劃分改革

任進認為，基于我國的央地關系是民主集中制的單一制，央地關系法治化，主要在于中央和地方政府職能調(diào)整和法律規(guī)范。職能調(diào)整方面，在國家通過簡政放權調(diào)整中央和地方政府間的職能關系，調(diào)動地方政府的主動性和積極性基礎上，加強中央戰(zhàn)略規(guī)劃、政策標準的制定和實施、宏觀調(diào)控和監(jiān)管，并盡可能符合地方實際，并建立事權和支出責任相適應的制度。法治化方面，第一，明確中央和地方的事權，使各地政府在法治的軌道上來規(guī)范自己的事權，加快形成分工合理、權責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保證的國家權力縱向配置和運行機制。第二，實行國家機構組織職能法律化，推動全面依法治國。第三，建立現(xiàn)代財政制度，推動事權法治化，并加強財稅立法。另外，還要建立全國統(tǒng)一的市場準入負面清單，并要重視地方政府法治化。

韓鳳芹主要從四個方面討論以協(xié)同共治推進科技體制改革。一是科技創(chuàng)新需要協(xié)同共治，因為它不僅是經(jīng)濟問題，也是社會問題。從科技創(chuàng)新趨勢的角度，多元的模塊化網(wǎng)絡創(chuàng)新已經(jīng)取代了傳統(tǒng)的單一的創(chuàng)新模式，這就意味著不只是靠個體來進行簡單的創(chuàng)新。創(chuàng)新的不確定性也要求政府、市場、社會之間，以及各級政府、市場各個不同主體，以及社會主體之間的協(xié)同共治。二是政策有效性的基本評價。目前政府作為的困惑主要有，政府科技投入沒有有效激發(fā)企業(yè)和社會的創(chuàng)新意愿，扭曲了社會科研行為，科技與經(jīng)濟脫節(jié)問題仍較為嚴重。主要原因是缺乏協(xié)同基礎，創(chuàng)新主體基本職責不清，如：基礎科研，高校、科研院所、科學家等。三是補社會短板，構建政府、市場與社會的協(xié)同治理體系。要轉(zhuǎn)變政府思維方式，從單方面發(fā)力轉(zhuǎn)向協(xié)同共治，從經(jīng)濟思維向社會思維轉(zhuǎn)變，加大社會改革。重塑社會創(chuàng)新文化，政府先行，增強社會責任意識，植入社會精神。四是以協(xié)同共治引領科技政策改革的建議。政府退進并重，以普惠性政策營造有利于創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境；建立科技創(chuàng)新驅(qū)動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌科技資源；改革社會評價機制，規(guī)范創(chuàng)新行為；減少競爭性項目，加大原創(chuàng)性科研的穩(wěn)定支持力度；破除科研經(jīng)費管理的諸多制約，提高科研工作人員收入水平。

張占斌認為五大發(fā)展理念對財政支出責任提出了新的要求。尤其是從財政支持創(chuàng)新方面看，還存在資金的條塊分割問題，包括一些支持企業(yè)創(chuàng)新的補助資金，實際上是影響了創(chuàng)新的積極性，甚至助長投機取巧的行為。財稅改革要正確處理政府與市場的關系，要在有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的條件下支持創(chuàng)新。

四、關于公共風險與減貧問題

（一）如何認識地方政府債務風險問題

姜宏青從政府會計的角度，研究地方政府治理與債務信息披露的耦合。目前來看，地方政府債務信息披露存在多口徑、片面化等問題，并且主要用于滿足政府預算決策及政府債務信息統(tǒng)計需求，忽略了市場，不能反映地方政府債務行為的有效性和合理性，也無法評價對宏觀經(jīng)濟的影響。這種隱蔽性會導致財政、金融，以及社會信任機制等諸多方面風險。因此，地方政府債務管理亟待規(guī)范。她認為，地方政府舉債行為，是在地方政府治理框架內(nèi)開展的。地方政府治理應該更加關注內(nèi)部治理和外部治理，處理好宏觀和微觀、政府和市場、政府和社會，以及當前利益和未來利益之間的關系。建議地方政府結(jié)合區(qū)域比較決策債務事項，并承擔相應責任；建立地方政府債務獨立報告制度，形成多層次的信息披露體系，滿足不同的利益相關者的需求。

孟春認為，地方政府債務風險總體可控。但在經(jīng)濟下行背景下，存在不容忽視的潛在風險。政府債務和政府承擔的公共風險是密切聯(lián)系的。政府舉債是為了應對公共風險，公共風險的不確定性又會增加政府舉債行為的不確定性。因此，應對不同種類的風險及對應的風險主體實行通盤管理，建立起風險防范預警機制，提高風險管理水平。同時，以實現(xiàn)共同利益最大化為目標，明確各利益相關方責任，提高風險管理效率水平。

樊軼俠認為PPP與地方政府性債務治理密切相關。她認為應高度警惕PPP項目中蘊藏的財政風險，包括直接債務規(guī)模擴大化的風險、隱性債務可能增加帶來的結(jié)構性風險、或有債務可能增加帶來的結(jié)構性風險以及PPP項目由政府主導的效率風險。地方政府在推進PPP時不應該急功近利，應該充分考慮適用性、物有所值和財政可承受能力，合理適度、積極穩(wěn)妥地推進PPP，否則很容易產(chǎn)生“財政幻覺”或者機會主義，導致政府債務風險的隱匿、低估和錯配。立法和政策中PPP債務風險治理的難點問題有，各級政府內(nèi)部、政府部門之間機制不暢，缺乏協(xié)同；缺乏基于債務不確定性的風險控制標準；保障PPP項目有效運行的法規(guī)制度存在著諸多沖突；沒有將PPP的債務風險控制與項目選擇和交易結(jié)構設計聯(lián)動管理。突破路徑與政策選擇建議：推進統(tǒng)一的PPP立法；在項目選擇上，加強PPP項目的前期設計、策劃、識別等基礎性工作，建立PPP項目動態(tài)監(jiān)控體系；在風險識別上，確保政府承諾、財政支出責任等方面的規(guī)范性和公信力，注重或有債務的監(jiān)控；在風險分配上，注重市場測試和示范效應，構建最優(yōu)的風險分配機制；設立規(guī)范的終端協(xié)調(diào)機制。

（二）如何推動可持續(xù)減貧

韓保江認為，研究我國成為全球減貧事業(yè)的樣板所帶來的啟示，需要總結(jié)我國減貧的一些規(guī)律性的做法。一是利用了我國快速推進的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，依托著改革這駕戰(zhàn)車，最大限度地提高了我國勞動生產(chǎn)率和資源配置的效率。二是我國實現(xiàn)巨大減貧成就的根本在于體制改革，由過去政府主導到現(xiàn)在市場在資源配置中起決定性作用，這一過程所帶來的彈性的、非常有張力的社會創(chuàng)造機制為減貧做出了巨大貢獻。

王小林認為，到2020年全面建成小康社會，國家治理的短板是貧困地區(qū)的發(fā)展。要實現(xiàn)2020年貧困人口如期脫貧，就要推動貧困人口的精準識別。他認為既要通過最低生活保障制度解決收入貧困和短期貧困，也要通過精準扶貧實現(xiàn)到人到戶人的能力的開發(fā)，在教育上、健康上形成阻斷貧困代際傳遞的機制，解決非收入貧困和長期貧困。目前國家實行的2020年前脫貧標準是，收入上穩(wěn)定兩年以上超過國家扶貧標準，非收入上不愁吃穿，保障義務教育、基本醫(yī)療和住房安全。這是一個基于人的能力的新的標準。

李實認為，關于貧困標準與貧困人口的精準識別，我國應從目前采用的絕對的、單維度的、以收入為主的貧困標準，改為采用多維貧困標準，可以提高貧困人口的識別瞄準率，同時又能真正做到在精準扶貧當中有效利用包括低保在內(nèi)的各種扶貧措施。現(xiàn)有的低保制度和建檔立卡制度，對農(nóng)村貧困人口的識別存在較大誤差，只能覆蓋一部分貧困群體，很大一部分貧困人口可能會漏掉。

李成威認為，財政是國家治理的基礎，其實財政也是貧困治理的基礎。從未來扶貧的資金需求來看，在經(jīng)濟下行背景下籌資的壓力是非常大的。如何破解這一籌資壓力，各種資金渠道加強協(xié)調(diào)配合是非常重要的。對于今后的扶貧策略，要采取參與式扶貧的方法，讓貧困對象自己脫貧，充分發(fā)揮貧困人口的主觀能動性，要創(chuàng)新扶貧資金投入方式，整合扶貧資金，發(fā)揮扶貧資金的最大效果。

谷青認為，對比中國的扶貧戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展目標之間的一些聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標和中國階段式的扶貧戰(zhàn)略之間存在著緊密的聯(lián)系。精準扶貧戰(zhàn)略的有效實施，可以一攬子地解決多個發(fā)展中的挑戰(zhàn)和可持續(xù)發(fā)展目標提出的要求，完成比如工作機會、公共服務、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化、自然資源保護等各個可持續(xù)發(fā)展目標所實現(xiàn)的方向。扶貧是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展金字塔的地基，是最堅實的一個發(fā)展目標。只要解決好了這個貧困的問題，其他的發(fā)展性問題就可以有相應比較好的解決機會。

會議還就高端智庫建設、財經(jīng)宣傳等問題進行了研討。

傅志華、趙福昌、李成威、梁洪波、李豐偉、于彬整理

（責任編輯：邢荷生）