政府預(yù)算管理與監(jiān)督中的大數(shù)據(jù)思維

●趙術(shù)高 李珍

政府預(yù)算管理與監(jiān)督中的大數(shù)據(jù)思維

●趙術(shù)高 李珍

編者按：大數(shù)據(jù)不僅給社會經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大變化，更對政府管理方式提出了巨大的挑戰(zhàn)。去年國務(wù)院發(fā)布了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，同時“十三五”規(guī)劃綱要提出“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”，今年兩會《政府工作報告》要求建立“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，顯然，大數(shù)據(jù)浪潮席卷而至?，F(xiàn)代財政制度離不開“智慧財政”，財政監(jiān)督更要與時俱進，主動迎接大數(shù)據(jù)帶來的挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)時代下，財政監(jiān)督如何抓住契機，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建新的監(jiān)管方式？本期專題圍繞“大數(shù)據(jù)時代下財政監(jiān)管方式探索”展開探討。

大數(shù)據(jù)基于整體、相關(guān)性和高效率的信息處理技術(shù)與理念，將有效緩解預(yù)算管理與監(jiān)督中的信息不對稱，因而可以極大地提高預(yù)算監(jiān)督績效以及績效預(yù)算的精準(zhǔn)性，并對預(yù)算監(jiān)督理念、綜合績效預(yù)算乃至國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生積極影響。本文還提出了做好大數(shù)據(jù)應(yīng)用的技術(shù)與系統(tǒng)建設(shè)、體制機制以及組織保障等方面提出了以大數(shù)據(jù)實施政府預(yù)算監(jiān)管的基本政策構(gòu)想。

大數(shù)據(jù) 預(yù)算監(jiān)管 國家治理

2015年9月國務(wù)院出臺了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，大數(shù)據(jù)正式成為我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略。今年政府工作報告再次提出“促進大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)廣泛應(yīng)用”，明確要求大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、“加快破除體制機制障礙”，進一步優(yōu)化公共服務(wù)改革。伴隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，現(xiàn)代政府職能越來越寬泛，政府公共預(yù)算支出的范圍和數(shù)量日益膨脹。公共預(yù)算交易頻次與交易類別的急劇增長使現(xiàn)代公共服務(wù)生產(chǎn)與供給面臨更為嚴(yán)重的信息不對稱、不確定性和機會主義風(fēng)險。鑒于大數(shù)據(jù)在緩解信息不對稱、降低交易費用方面的巨大價值，在政府公共預(yù)算管理與監(jiān)督中引入大數(shù)據(jù)思維就成為應(yīng)有之義。

一、大數(shù)據(jù)的內(nèi)涵

所謂大數(shù)據(jù)（Big Data），不僅指信息數(shù)據(jù)的數(shù)量大，也指種類多，它囊括時間與空間、現(xiàn)實世界與非現(xiàn)實世界的所有方面的信息，且信息一經(jīng)產(chǎn)生即被網(wǎng)絡(luò)采集并能即時傳播到凡有網(wǎng)絡(luò)終端的各個地方，可以隨時保持動態(tài)更新。大數(shù)據(jù)處理的三大基本原則：要整體不要抽樣，要相關(guān)關(guān)系不要因果關(guān)系，要效率不要絕對精確，它可以從眾多的信息源中集合出價值巨大的信息資源。首先，要整體不要抽樣，“樣本=整體”，大數(shù)據(jù)可以克服傳統(tǒng)抽樣統(tǒng)計的系統(tǒng)性誤差和抽樣誤差。其次，要相關(guān)關(guān)系不要因果關(guān)系，要效率不要絕對精確，這是基于貝葉斯公式原理處理大數(shù)據(jù)的基本邏輯。好比淘金，我們不需要對每一粒砂礫（抽樣）進行仔細辨別它是否是金沙（精確性），而是在眾多的砂礫（整體）中沉淀出質(zhì)量最重（相關(guān)性最強）的金沙。

大數(shù)據(jù)對克服“信息不對稱”這個伴隨社會分工產(chǎn)生以來的巨大魔咒的巨大價值已被逐漸運用到幾乎所有的社會經(jīng)濟領(lǐng)域。奧巴馬政府提出的“數(shù)據(jù)資產(chǎn)”理念形象地闡明了大數(shù)據(jù)的巨大價值。所謂資產(chǎn)，用會計學(xué)概念來解釋即是，能帶來未來經(jīng)濟利益流入的資源。大數(shù)據(jù)可以降低或最大程度上克服信息不對稱從而節(jié)約交易費用，提高經(jīng)濟效率。大數(shù)據(jù)基于整體、相關(guān)性和高效率的信息處理技術(shù)與理念，將有效緩解預(yù)算管理與監(jiān)督中信息不對稱的作用，進而抑制政府公共服務(wù)供給中多層委托—代理關(guān)系的道德風(fēng)險、逆向選擇和機會主義，實現(xiàn)激勵相容與預(yù)算約束剛性，提高公共財政支出效率。

二、以大數(shù)據(jù)思維提升預(yù)算執(zhí)行效率和監(jiān)督理念

（一）以大數(shù)據(jù)改善傳統(tǒng)預(yù)算監(jiān)管的執(zhí)行效率

傳統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)管主要基于以抽樣審計為基本理念的風(fēng)險控制。它通常依賴監(jiān)管主體的經(jīng)驗判斷，尋找可能的風(fēng)險點，再根據(jù)風(fēng)險程度予以不同的風(fēng)險關(guān)注，并以抽樣審計作為落實風(fēng)險控制的主要方式。但它存在以下固有缺陷：第一，抽樣審計監(jiān)管理念必然因抽樣而存在抽樣誤差和系統(tǒng)誤差；第二，風(fēng)險點的把控可能因監(jiān)管主體的主觀經(jīng)驗判斷而存在風(fēng)險，甚至可能存在監(jiān)管者“被俘獲”問題；第三，面對全國龐大的政府公共預(yù)算收支規(guī)模和經(jīng)濟事項發(fā)生的高頻率，抽樣審計成本高且抽樣的典型性時常很難滿足；第四，因監(jiān)督成果反饋到預(yù)算決策與預(yù)算執(zhí)行糾偏程序復(fù)雜，監(jiān)督成果利用率不高。

大數(shù)據(jù)著眼于整體而非樣本，要效率而非精確的基本理念，將大大提高預(yù)算監(jiān)管的執(zhí)行效率。第一，可將監(jiān)管方式從繁重的樣本抽查與現(xiàn)場工作轉(zhuǎn)向整體和非現(xiàn)場方式，克服抽樣的隨機性和即興性，從整體的低密度價值信息中迅速整合高價值信息數(shù)據(jù)，既節(jié)省人力成本又降低樣本抽查的效率損失，獲取預(yù)算監(jiān)管整體信息；第二，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能夠極大提高信息傳遞的時間與空間距離，能及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險并提早采取行動，同時監(jiān)督信息能被及時反饋，提高監(jiān)督成果的及時利用；第三，大數(shù)據(jù)能將預(yù)算監(jiān)督與管理成果資源形成知識積累，為后期預(yù)決算管理形成一整套風(fēng)險識別、決策和績效評價標(biāo)準(zhǔn)，前瞻性的風(fēng)險識別克服了人為經(jīng)驗的主觀性。

（二）以大數(shù)據(jù)全面提升預(yù)算監(jiān)督理念

利用大數(shù)據(jù)技術(shù)推進預(yù)算監(jiān)管將帶來更深刻的價值理念革新。一是信息跨時空的及時傳遞打破了預(yù)算管理流程間的界限，既可以縮小多層級的科層式行政體系障礙，使預(yù)算管理組織扁平化進而拓寬預(yù)算管理的幅度。二是歸并、縮減預(yù)算管理職能環(huán)節(jié)，打破預(yù)算決策、執(zhí)行、監(jiān)督間的界限，縮短業(yè)務(wù)流程鏈條。三是可以實現(xiàn)對預(yù)算管理流程中所有風(fēng)險的俯瞰，能有效識別整個業(yè)務(wù)鏈條上可能的風(fēng)險點及其危險程度，進而優(yōu)化業(yè)務(wù)流程再造，將預(yù)算監(jiān)督內(nèi)生于預(yù)算管理全流程。四是為績效預(yù)算提供各類支出標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險分布等，既可以極大拓展預(yù)算監(jiān)督管理的廣度和深度，為預(yù)算決策提供全局性、前瞻性的高價值決策咨詢，及時修正預(yù)算決策的精準(zhǔn)性和科學(xué)性，又能使預(yù)算管理流程始終處于動態(tài)優(yōu)化的過程中。

僅以當(dāng)前的國庫集中支付為例。原有預(yù)算資金支付鏈條包括各級政府、各級部門和項目單位，支付環(huán)節(jié)多，機會主義風(fēng)險大，監(jiān)督成本也大。實行國庫集中支付后，預(yù)算資金直接從國庫到供應(yīng)商和居民，實現(xiàn)了支付單一環(huán)節(jié)，直接越過了科層式行政體系的障礙，縮短了原有支付流程鏈條，降低了可能存在的風(fēng)險和交易成本。同時，國庫集中支付系統(tǒng)能夠?qū)崟r發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行偏差，財政部國庫集中支付中心在近年來通過系統(tǒng)篩選就發(fā)現(xiàn)大量的違規(guī)線索并及時反饋給相關(guān)預(yù)算業(yè)務(wù)司局。預(yù)算決策、執(zhí)行和監(jiān)督各職能逐漸融為一體，更進一步，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，今后可在對國庫集中支付系統(tǒng)所積累的數(shù)據(jù)深入挖掘的基礎(chǔ)上，綜合利用社會經(jīng)濟各領(lǐng)域的信息數(shù)據(jù)，在系統(tǒng)中實現(xiàn)風(fēng)險的自我預(yù)警等。

三、以大數(shù)據(jù)提升績效預(yù)算水平

（一）以大數(shù)據(jù)提高績效預(yù)算的精準(zhǔn)性

績效預(yù)算是一種結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算管理模式和理念。由于信息不充分，預(yù)算績效很難衡量，2015年財政部出臺了一個相對粗放的績效指標(biāo)評價體系建設(shè)的指導(dǎo)性意見，目前績效預(yù)算仍處于探索階段。當(dāng)前的預(yù)算監(jiān)管事實上主要集中于預(yù)算收支管理程序合規(guī)性與預(yù)算資金安全性的層面，預(yù)算績效的衡量則主要依據(jù)相應(yīng)領(lǐng)域?qū)＜业慕?jīng)驗性評價，績效預(yù)算的精確可靠性太差。與一般企業(yè)組織相比，因環(huán)境不確定性更大、激勵相容更難實現(xiàn)，政府公共預(yù)算監(jiān)管中存在更嚴(yán)重的信息不對稱與更高的交易費用。大數(shù)據(jù)技術(shù)在提升預(yù)算監(jiān)管效能的同時，不斷積累監(jiān)管信息知識并建立起規(guī)范科學(xué)的預(yù)算績效指標(biāo)體系，能有充分的事實依據(jù)來精確衡量作為受托人的行政官僚體系的努力程度和工作績效，提高績效預(yù)算的精準(zhǔn)性。并且，由于大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用能在有效降低政府預(yù)算管理中的信息不對稱和不確定性的同時有效抑制機會主義，公共服務(wù)生產(chǎn)與供給中的激勵相容和約束都成為可能。

（二）以大數(shù)據(jù)實現(xiàn)綜合績效預(yù)算

綜合績效預(yù)算是由政府公共預(yù)算本質(zhì)所決定的。與一般企業(yè)利潤最大化的單一組織目標(biāo)不同的是，政府公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給需要同時實現(xiàn)多重目標(biāo)。它既要考慮經(jīng)濟效益，還要考慮社會效益；既要追求公平正義，還要追求效率，這就需要實行綜合績效管理。但綜合績效管理在信息匱乏時代幾乎是不可能的事情。較早實行績效預(yù)算管理的英國、新西蘭、美國等國家，也主要基于“成本—收益”原則的可量化經(jīng)濟目標(biāo)作為績效預(yù)算管理的主要內(nèi)容。首先，在這些多元化的職能目標(biāo)中，有的目標(biāo)甚至無法量化或以具體的指標(biāo)來衡量，連設(shè)定績效目標(biāo)都困難，更遑論績效評價。其次，有些目標(biāo)還時常是相互沖突的，這需要在眾多目標(biāo)中尋求一個最佳的績效點，使各目標(biāo)綜合度最高，傳統(tǒng)的績效預(yù)算同樣也難實現(xiàn)。以教育投入的績效為例，因教育涉及勞動力素質(zhì)的提升，并對技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、國家綜合競爭能力、收入分配、社會公平正義等不同寬度和廣度的多元化目標(biāo)，這些目標(biāo)有的可以量化，有的不能量化，甚至技術(shù)創(chuàng)新等目標(biāo)可能會與收入分配、社會公平正義等目標(biāo)存在沖突。要準(zhǔn)確衡量教育投入的績效，既要綜合多個目標(biāo)統(tǒng)籌考慮，還要合理確定非量化目標(biāo)的綜合因素，顯然需要實行綜合績效管理。

基于“要相關(guān)不要因果、要效率不要精確”的基本理念，舍棄單一事件因果邏輯和精確的數(shù)量關(guān)系，轉(zhuǎn)而從海量的低密度價值數(shù)據(jù)中，通過高效率數(shù)據(jù)處理，根據(jù)具體績效目標(biāo)表現(xiàn)與多目標(biāo)的相關(guān)性（貝葉斯概率），通過公共服務(wù)項目單一目標(biāo)與眾多的社會經(jīng)濟指標(biāo)的相關(guān)概率來實現(xiàn)對傳統(tǒng)非量化目標(biāo)的量化，以及通過多元化相關(guān)性數(shù)量特征，尋求多目標(biāo)的最大公約數(shù)，從而實現(xiàn)綜合績效預(yù)算管理。

（三）以大數(shù)據(jù)助力國家治理現(xiàn)代化

國家治理現(xiàn)代化要求打破傳統(tǒng)的層級分明的、金字塔式的社會結(jié)構(gòu)，在尊重普遍的獨立性和合理利益的前提下，政府、私人部門、第三部門成為平等、協(xié)同、合作的行為主體。政府治理、市場治理和社會治理構(gòu)成國家治理的三個次級體系。由于政府既是政府治理的主體，也是市場治理、社會治理的主導(dǎo)者，三個級次的治理都有政府的公共職能。

在現(xiàn)代經(jīng)濟社會，早已形成了政府、私人部門和第三部門在內(nèi)的三元混合經(jīng)濟，以期克服市場失靈和政府失靈，實現(xiàn)多種資源配置方式的優(yōu)化組合。因此，從社會產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給角度看，國家治理的三個體系構(gòu)成社會產(chǎn)品和服務(wù)的供給途徑，它本質(zhì)上是整合三個級次的資源配置，實現(xiàn)所有級次的資源配置集合效應(yīng)，實現(xiàn)全社會公共利益的最大化。政府既是公共服務(wù)生產(chǎn)與供給的資源配置者，還是社會生產(chǎn)資源配置的治理者。

財政是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要支柱。從廣義上講，現(xiàn)代預(yù)算制度體系是國家治理現(xiàn)代化的一個側(cè)面。規(guī)范統(tǒng)一、透明公開、績效導(dǎo)向是現(xiàn)代預(yù)算制度的核心要素。大數(shù)據(jù)技術(shù)的進一步發(fā)展對資源配置具有積極作用，一方面，借助網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)，不僅提升預(yù)算監(jiān)管績效，優(yōu)化公共資源配置；另一方面，還能充分發(fā)揮社會民主監(jiān)督作用，真正使全社會所有行為主體都成為國家治理的平等參與者，促進全社會資源優(yōu)化配置。

四、應(yīng)用大數(shù)據(jù)實施政府預(yù)算監(jiān)管的基本構(gòu)想

構(gòu)建政府預(yù)算管理和監(jiān)督的大數(shù)據(jù)應(yīng)用機制體系不是一蹴而就的事情。就我國現(xiàn)實情況而言，大數(shù)據(jù)乃至一般的信息化進程都還非常滯后。與預(yù)算管理和政府治理相關(guān)的信息系統(tǒng)建設(shè)進展緩慢，數(shù)據(jù)采集與分析技術(shù)遠未達到大數(shù)據(jù)技術(shù)要求，思想觀念與相應(yīng)的制度建設(shè)落后，信息的充分收集與共享機制不健全，“信息匱乏”與“信息孤島”普遍存在，面對大數(shù)據(jù)時代的來臨準(zhǔn)備不足，尚未建立全新的政府預(yù)算管理和監(jiān)督的模式與理念。

真正樹立政府預(yù)算監(jiān)管和國家治理的大數(shù)據(jù)思維，要從以下幾方面著手：

（一）做好大數(shù)據(jù)的技術(shù)準(zhǔn)備和系統(tǒng)建設(shè)

目前我國已經(jīng)基本具備大數(shù)據(jù)所需的硬件技術(shù)，擁有世界一流水平的處理器，但數(shù)據(jù)采集與存取、基礎(chǔ)架構(gòu)、數(shù)據(jù)處理、統(tǒng)計分析以及數(shù)據(jù)挖掘方面的技術(shù)離大數(shù)據(jù)思維的要求還遠，需要加快相應(yīng)的技術(shù)發(fā)展進程。加快財政、稅收、金融、社保等所有公共行政管理部門的專業(yè)信息管理系統(tǒng)建設(shè)，建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一、相互融通的政府信息管理系統(tǒng)體系，并指導(dǎo)建立規(guī)范統(tǒng)一的各行各業(yè)信息管理系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）構(gòu)建與大數(shù)據(jù)應(yīng)用相適應(yīng)的體制機制，做好大數(shù)據(jù)技術(shù)的“價值挖掘”

應(yīng)以國家制度建設(shè)的高度建立起從數(shù)據(jù)采集、共享、應(yīng)用等方面的大數(shù)據(jù)管理機制體制，打通政府公共職能部門間、政府與社會間的信息通道，加快推進預(yù)算管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用并不斷完善，充分“挖掘”大數(shù)據(jù)在預(yù)算監(jiān)管乃至社會經(jīng)濟中的巨大價值。事實上，與社會繁雜無序的數(shù)據(jù)不同，政府可以有目的地規(guī)劃公共預(yù)算大數(shù)據(jù)的發(fā)展，尤其是在前期數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)與格式、基礎(chǔ)架構(gòu)等方面，制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，提高未來數(shù)據(jù)使用的便利性和降低加工難度。對社會各類信息數(shù)據(jù)應(yīng)通過立法，在保證其隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，建立獨立的第三方國家數(shù)據(jù)庫，并建立國家層面的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)信息安全法律制度體系。

（三）建設(shè)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用相適應(yīng)的組織保障

隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，大數(shù)據(jù)信息管理將成為所有組織運營的重要保障職能。大數(shù)據(jù)信息保障部門應(yīng)成為在公共職能部門中的正常組織架構(gòu)。比如，從信息的角度理解，財務(wù)信息也是一種信息數(shù)據(jù)，財務(wù)核算與管理也就是財務(wù)數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、收集與管理，當(dāng)前幾乎所有的經(jīng)濟部門都建立了財務(wù)保障部門，當(dāng)然也有必要建立專司大數(shù)據(jù)信息管理的保障部門。事實上，很多經(jīng)濟部門也都建立了信息部門。這也應(yīng)是大數(shù)據(jù)帶來的組織重塑的表現(xiàn)之一。有職能就得有崗位和人才，兼具大數(shù)據(jù)管理技術(shù)和相應(yīng)專業(yè)管理技能的綜合人才培養(yǎng)也應(yīng)納入國民教育體系?！?/p>

（作者單位：財政部駐重慶專員辦、人民銀行重慶營業(yè)管理部）

1.維克托·邁爾·舍恩伯格（著）.盛揚燕、周濤(譯).2013.大數(shù)據(jù)時代[M].浙江人民出版社。

2.馬驍、周克清.2016.國家治理、政府角色與現(xiàn)代財政制度建設(shè)[J].財政研究，1。