校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理的改革探索與實(shí)踐

●歐宏政

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理的改革探索與實(shí)踐

●歐宏政

隨著校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的不斷深入，高校在實(shí)踐過(guò)程中逐步暴露出一些新的、深層次問題。本文以高校校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理改革的實(shí)踐為基礎(chǔ)，以面臨的具體問題為導(dǎo)向，對(duì)積極完善和推進(jìn)改革進(jìn)行了探討分析，以期對(duì)高校在財(cái)務(wù)管理體制改革方面的探索有所參考和借鑒。

高校 財(cái)務(wù)體制 兩級(jí)管理

“十三五”時(shí)期，中國(guó)高等教育面臨著難得的歷史機(jī)遇和前所未有的挑戰(zhàn)，高校既面臨著深化改革、實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇，也必須面對(duì)引導(dǎo)學(xué)科發(fā)展、引領(lǐng)學(xué)術(shù)前沿的歷史挑戰(zhàn)。國(guó)務(wù)院近期頒布的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，為我國(guó)高等教育發(fā)展指明了方向。高校必須適應(yīng)新常態(tài)、新形勢(shì)、新目標(biāo)和新需求，進(jìn)一步推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。以完善治理結(jié)構(gòu)為抓手，推進(jìn)依法治校，使民主管理成為大學(xué)治理的新常態(tài)；以績(jī)效管理為突破，推進(jìn)綜合改革，形成更具活力、更具效益的改革發(fā)展態(tài)勢(shì)。

以某高校為例，2006年，學(xué)校在系統(tǒng)調(diào)研和周密論證的基礎(chǔ)上，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，貫徹下放財(cái)權(quán)，激活學(xué)院辦學(xué)活力的宗旨，實(shí)行了校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革。通過(guò)近10年的改革實(shí)踐，學(xué)校的綜合實(shí)力得到有效提升，學(xué)院的自我約束、自我發(fā)展的財(cái)經(jīng)管理意識(shí)得到明顯增強(qiáng)。但隨著形勢(shì)的變化，政策的調(diào)整，以及改革的逐步推進(jìn)和深入，一些新的、深層次的、影響學(xué)校建設(shè)發(fā)展的問題逐步暴露和顯現(xiàn)出來(lái)，有待于我們進(jìn)一步深入探討、研究和解決。本文結(jié)合學(xué)校改革的具體實(shí)踐，針對(duì)當(dāng)前校院兩級(jí)管理面臨的困境作一些淺顯的分析，以期能夠提供參考和借鑒。

一、校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的實(shí)踐

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的核心是明確學(xué)校和學(xué)院的職責(zé)，將有利于調(diào)動(dòng)學(xué)院辦學(xué)活力的職責(zé)劃歸學(xué)院，并將相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)權(quán)限下放學(xué)院，以突出學(xué)院的主體地位，充分發(fā)揮其辦學(xué)積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高資金使用效益，繼而增強(qiáng)學(xué)校的核心競(jìng)爭(zhēng)力，提升學(xué)校的綜合辦學(xué)水平。

（一）劃分經(jīng)濟(jì)權(quán)限和費(fèi)用承擔(dān)范圍，依此明確財(cái)力分配原則

明確學(xué)校的主要經(jīng)濟(jì)權(quán)限是總體把握學(xué)校辦學(xué)方向，統(tǒng)一公共服務(wù)平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、規(guī)劃以及教育資源統(tǒng)籌調(diào)配；統(tǒng)一制訂管理政策、財(cái)務(wù)規(guī)章制度，完善對(duì)學(xué)院的績(jī)效考核和綜合評(píng)估等。學(xué)院的主要經(jīng)濟(jì)權(quán)限是學(xué)院增收節(jié)支措施的完善，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的自主調(diào)配；學(xué)院內(nèi)部經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段、考核體系以及獎(jiǎng)懲、激勵(lì)機(jī)制的完善等。根據(jù)經(jīng)濟(jì)權(quán)限的差異，合理劃分學(xué)校和學(xué)院的費(fèi)用承擔(dān)范圍。界定學(xué)校管理部門、直屬事業(yè)和服務(wù)單位的人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，公共建設(shè)和維持費(fèi)用，專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)等由學(xué)校承擔(dān)；學(xué)院人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)等由學(xué)院承擔(dān)。

在此基礎(chǔ)上根據(jù)收入的不同性質(zhì)、來(lái)源渠道分別確定收入分配的原則和比例，分配方案的確定需考慮政策因素，歷史因素和學(xué)院自身差異等因素的影響。政策因素包括學(xué)生規(guī)模等學(xué)校統(tǒng)一掌握分配的資源；歷史因素包括學(xué)校前期投入不均衡造成的條件差異等；自身差異包括學(xué)科差異、教學(xué)培養(yǎng)成本差異以及融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的程度差異等。為化解這些差異對(duì)改革的制約和影響，學(xué)院應(yīng)適當(dāng)引入學(xué)科系數(shù)和規(guī)模系數(shù)，以對(duì)分配后納入學(xué)院的財(cái)力進(jìn)行再調(diào)節(jié)，重在保證改革實(shí)施后學(xué)院的財(cái)力能在原基礎(chǔ)上有適度增長(zhǎng)。同時(shí)，以建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，以績(jī)效考核為依據(jù)，加大專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)籌力度，將其投入到學(xué)院的學(xué)科建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、條件建設(shè)和國(guó)際交流等方面，以作為學(xué)院重點(diǎn)建設(shè)發(fā)展方面的財(cái)力補(bǔ)充。

（二）構(gòu)建完備的配套制度體系，加大宣傳和督辦落實(shí)力度

校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革是一項(xiàng)全局性、系統(tǒng)性工程，涉及到人事、資產(chǎn)、教學(xué)、科研、招生和后勤服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)和方面，必須有相應(yīng)的規(guī)章制度予以保障。為穩(wěn)步推進(jìn)改革的實(shí)施，學(xué)校應(yīng)明確要求各部門對(duì)現(xiàn)有的規(guī)章制度、管理措施和辦事流程進(jìn)行系統(tǒng)梳理，并根據(jù)改革需要重新訂立或修訂完善。期間，學(xué)校制定了一個(gè)改革主體文件，包括教學(xué)管理、人事管理、資產(chǎn)管理、預(yù)算管理等方面的若干配套制度，形成了主體文件和配套制度互相銜接、互為支撐的完備制度體系。

為促進(jìn)觀念轉(zhuǎn)變，推進(jìn)改革實(shí)施，學(xué)校采取印發(fā)改革問題解答手冊(cè)、組織舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種形式加大政策宣傳力度，使學(xué)院能牢固樹立改革意識(shí)，適應(yīng)改革需求并積極踐行改革。同時(shí)，學(xué)校成立學(xué)院預(yù)算審核工作組，對(duì)納入學(xué)院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排進(jìn)行集中審核，以保證各項(xiàng)建設(shè)的必要投入。將學(xué)院財(cái)務(wù)狀況、預(yù)算管理的科學(xué)規(guī)范和學(xué)科發(fā)展等綜合能力建設(shè)作為學(xué)院負(fù)責(zé)人審計(jì)的主要內(nèi)容，以加大改革的推進(jìn)和督辦落實(shí)力度。

（三）初步完善綜合治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)學(xué)院改革創(chuàng)新活力

兩級(jí)管理體制強(qiáng)調(diào)學(xué)校和學(xué)院人、財(cái)、物等資源的合理配置，打破了傳統(tǒng)“等、靠、要”的依賴思想，使學(xué)院的財(cái)經(jīng)管理意識(shí)明顯加強(qiáng)，學(xué)院自我約束、自我發(fā)展的動(dòng)力得到有效釋放，教職工的凝聚力和積極性顯著提升。學(xué)院為中心的多層次經(jīng)濟(jì)責(zé)任體系逐步構(gòu)建，“責(zé)權(quán)分明，事權(quán)、財(cái)權(quán)清晰，學(xué)院成為擁有較大辦學(xué)自主權(quán)的責(zé)任實(shí)體”的辦學(xué)管理模式初步完善。

學(xué)校的綜合財(cái)力明顯增強(qiáng)，宏觀調(diào)控能力進(jìn)一步提升，教育資源的配置更趨合理。同時(shí)，學(xué)院在制度框架范圍內(nèi)積極探索適合其自身建設(shè)、管理和發(fā)展的道路。部分學(xué)院通過(guò)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌、成本核算、房屋有償使用等措施，使管理更加科學(xué)和精細(xì)化，綜合財(cái)力得到明顯提升并步入良性發(fā)展軌道。

二、面臨的問題和困境

仍以某高校為例來(lái)看，近10年的改革實(shí)踐，期間既暴露出一些深層次制度設(shè)計(jì)問題，也暴露出一些實(shí)施過(guò)程中認(rèn)識(shí)不到位，管理不銜接，推進(jìn)不積極的操作層面問題，都有待于深入分析、認(rèn)真探究和積極面對(duì)。

（一）學(xué)院預(yù)算管理較為粗放

實(shí)行校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制后，學(xué)校的預(yù)算包括校級(jí)預(yù)算和院級(jí)預(yù)算，院級(jí)預(yù)算是學(xué)校預(yù)算的重要組成部分。學(xué)院預(yù)算的科學(xué)合理和精細(xì)化，將對(duì)學(xué)院學(xué)科綜合建設(shè)、資源合理調(diào)配、提高資金使用效率起到極大的推動(dòng)作用?，F(xiàn)階段看來(lái)，學(xué)院的預(yù)算編制較為粗放，審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)。盡管學(xué)校設(shè)計(jì)了詳細(xì)的院級(jí)預(yù)算表格，相關(guān)職能部門對(duì)歸口管理的業(yè)務(wù)也有剛性經(jīng)費(fèi)安排需求，但由于學(xué)院缺乏專業(yè)的財(cái)會(huì)人員，編制過(guò)程中存在簡(jiǎn)單歸集、籠統(tǒng)安排、缺項(xiàng)漏項(xiàng)等現(xiàn)象。職能部門審核把關(guān)也不盡嚴(yán)格，原則性、指導(dǎo)性、評(píng)價(jià)性的意見偏多，量化和剛性的審核意見缺乏。

（二）建設(shè)的短視效應(yīng)仍然存在

學(xué)院為辦學(xué)實(shí)體，其綜合能力建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期和持續(xù)的過(guò)程，也需要根據(jù)自身特性和發(fā)展目標(biāo)，保證基本穩(wěn)定和相對(duì)持續(xù)的投入。部分學(xué)院宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)建設(shè)發(fā)展眼光不夠，存在“保人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)、簡(jiǎn)單維持運(yùn)行”現(xiàn)象。學(xué)院對(duì)周期長(zhǎng)的資本性項(xiàng)目、缺乏即時(shí)顯示度項(xiàng)目、軟實(shí)力建設(shè)項(xiàng)目等投入的積極性不高，重在保證人員經(jīng)費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)，待遇穩(wěn)步提升的現(xiàn)象仍然存在。這種短視效應(yīng)將逐步消耗學(xué)院現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)，也無(wú)法在后續(xù)建設(shè)過(guò)程中形成厚積薄發(fā)的優(yōu)勢(shì)。

（三）學(xué)院間財(cái)力存在不均衡現(xiàn)象

基于現(xiàn)有制度框架進(jìn)行的學(xué)院財(cái)力分配，在近10年實(shí)踐過(guò)程中，既有條件、現(xiàn)狀和基礎(chǔ)發(fā)生了相應(yīng)變化，導(dǎo)致學(xué)院間財(cái)力出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。這些影響因素包括：繼續(xù)教育、短訓(xùn)培訓(xùn)等國(guó)家政策調(diào)整的不可控因素；人才引進(jìn)、基礎(chǔ)條件改善等造成辦學(xué)成本增加的剛性支出因素；內(nèi)部管理挖潛不夠、市場(chǎng)融入度不高等學(xué)院自身管理因素。部分學(xué)院甚至出現(xiàn)赤字而難以為繼，也缺乏必要的應(yīng)對(duì)措施，有回歸到逢改革必“談成本、要增量”的趨勢(shì)。

（四）職能部門缺乏必要的工作抓手

通過(guò)改革事權(quán)和財(cái)權(quán)下放學(xué)院后，學(xué)校職能部門原掌握可供分配和調(diào)解的專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)大幅度削減，以往通過(guò)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督管理、經(jīng)費(fèi)安排等并駕齊驅(qū)的多手段管理逐步向宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變。在改革實(shí)施過(guò)程中，職能部門認(rèn)為現(xiàn)有的管理手段缺乏并趨于弱化，在日常的管理中駕馭難度較大，通過(guò)經(jīng)費(fèi)控制和經(jīng)費(fèi)安排的管理手段更加直接且有效。學(xué)院對(duì)沒有政策資源的配給、沒有經(jīng)濟(jì)上的利益，片面接受監(jiān)管存在一定抵觸，容易造成監(jiān)管的弱化甚至流于形式。

三、完善校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制的對(duì)策建議

學(xué)校在新的形勢(shì)下，面對(duì)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革在實(shí)踐中暴露的問題，堅(jiān)持以發(fā)展為目標(biāo)、改革為手段、問題為導(dǎo)向，積極調(diào)整相關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，豐富完善管理手段，以將改革進(jìn)一步深化推進(jìn)。

（一）細(xì)化預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算引導(dǎo)作用

全面細(xì)化預(yù)算編制的明細(xì)內(nèi)容，要求經(jīng)費(fèi)安排必須涵蓋工作的各個(gè)方面；實(shí)行分類指導(dǎo)，針對(duì)不同學(xué)院的學(xué)科特性、資源現(xiàn)狀，量化指標(biāo)控制體系。強(qiáng)化對(duì)學(xué)院預(yù)算編制的指導(dǎo)，明確職能部門需結(jié)合主管部門的評(píng)估體系、學(xué)院的建設(shè)目標(biāo)和資源現(xiàn)狀，量化審核意見，避免學(xué)院無(wú)所適從，調(diào)整預(yù)算缺乏依據(jù)。豐富監(jiān)督管理和控制手段，借助信息化平臺(tái)和現(xiàn)代化手段，對(duì)預(yù)算申報(bào)、預(yù)算分析、預(yù)算審核和預(yù)算批復(fù)等實(shí)行電子化管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的全過(guò)程跟蹤。

（二）推行全員聘用，增強(qiáng)管理責(zé)任意識(shí)

完善校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革，不能僅就財(cái)務(wù)工作而論，還應(yīng)放眼全局，從具體管理工作的各個(gè)環(huán)節(jié)入手協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前，學(xué)校正在推進(jìn)全員聘用的人事制度改革，從另一角度理解也是校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的深化和延伸。全員聘用以崗位責(zé)任為核心，以評(píng)價(jià)激勵(lì)為抓手，利于摒棄任期制等短視慣性思維，將強(qiáng)化學(xué)院負(fù)責(zé)人的管理責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)學(xué)院負(fù)責(zé)人屆中和離任審計(jì)結(jié)論的應(yīng)用，將學(xué)院的能力建設(shè)、發(fā)展態(tài)勢(shì)等軟指標(biāo)納入考核評(píng)價(jià)體系。

（三）完善規(guī)章制度，適應(yīng)政策調(diào)整需求

根據(jù)當(dāng)前形勢(shì)和收入結(jié)構(gòu)變化適時(shí)調(diào)整分配政策，以保證學(xué)院持續(xù)并相對(duì)均衡的發(fā)展。在規(guī)章制度的完善過(guò)程中既要有前瞻性，也要兼顧剛性和靈活性，為后續(xù)進(jìn)一步調(diào)整留有余地。如事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)金和職業(yè)年金的繳交、公費(fèi)醫(yī)療制度的改革，學(xué)校實(shí)行依成本的學(xué)分制收費(fèi)、國(guó)際學(xué)生比例的逐步提升等，這都將給現(xiàn)有收入分配制度和學(xué)院財(cái)力帶來(lái)極大沖擊。因此，規(guī)章制度的完善既是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，歸根結(jié)底必須適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求和改革的步伐。

（四）豐富管理手段，部門協(xié)同推進(jìn)實(shí)施

任何一項(xiàng)綜合改革必須協(xié)調(diào)配合共同推進(jìn)，并根據(jù)改革的范圍、內(nèi)容和特性，創(chuàng)新工作方式，完善管理手段，做到量體裁衣，絕不能固步自封、墨守成規(guī)。為此，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、教學(xué)科研和人事資產(chǎn)等歸口管理職能部門協(xié)同制定了高水平績(jī)效和事業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)辦法，以加強(qiáng)政策引導(dǎo)和績(jī)效考核；財(cái)務(wù)針對(duì)學(xué)院財(cái)務(wù)管理的薄弱環(huán)節(jié)，采取政策輔導(dǎo)、定期宣講和專員服務(wù)等措施，將財(cái)務(wù)服務(wù)的戰(zhàn)線進(jìn)一步向前延伸。形成全校一盤棋，切實(shí)提高學(xué)校的管理和服務(wù)水平，提升學(xué)院的財(cái)經(jīng)意識(shí)和綜合理財(cái)能力。■

（作者單位：武漢大學(xué)財(cái)務(wù)部）

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