樹立法治思維 強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度性約束

●楊坤

“財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展理論與實(shí)踐”征文獲獎(jiǎng)稿件

樹立法治思維 強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度性約束

●楊敬坤

本文從新《預(yù)算法》的修訂引入了預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的法理基礎(chǔ)，進(jìn)而闡述了完善績(jī)效監(jiān)督制度是提高財(cái)政支出效益的重要手段、構(gòu)建績(jī)效監(jiān)督制度體系是推進(jìn)改革提高行政效率的有效舉措，并針對(duì)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度性約束提出了相應(yīng)的建議：建立有別于績(jī)效評(píng)價(jià)的績(jī)效監(jiān)督制度、建立嵌入業(yè)務(wù)流程的全過(guò)程績(jī)效監(jiān)督制度、完善績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、健全績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制，以期在法制層面完善預(yù)算監(jiān)督制度。

新《預(yù)算法》 預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度體系

加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管，管好政府的錢袋子，一直以來(lái)都是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。當(dāng)前，落實(shí)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，已成為不可阻擋的歷史潮流。財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，肩負(fù)保障財(cái)稅政策和財(cái)稅法規(guī)落實(shí)、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)源頭治腐等重要職責(zé)。依法組織預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，是推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理、提高財(cái)政資金使用效益、優(yōu)化資源配置的重要途徑，完善預(yù)算績(jī)效法規(guī)制度建設(shè)，強(qiáng)化制度性約束，勢(shì)在必行。

一、新預(yù)算法的修訂為績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)提供了法理基礎(chǔ)

經(jīng)過(guò)社會(huì)各界廣泛討論、全國(guó)人大常委會(huì)前后四次審議，《預(yù)算法》在出臺(tái)20年后完成了首次修改。新修訂的《預(yù)算法》第一條明確了立法宗旨：“規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展”。

《預(yù)算法》將“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督”寫入宗旨性條款，意味著預(yù)算監(jiān)督在法律層面上提升到了一個(gè)新的高度?！巴七M(jìn)預(yù)算公開和績(jī)效管理”是《預(yù)算法》新增的一項(xiàng)重要內(nèi)容，縱觀新法全文，共有六次提到“績(jī)效”一詞，這是對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算觀念的一次具有深遠(yuǎn)影響的重大變革。

隨著新《預(yù)算法》的出臺(tái)，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，提高政府財(cái)政支出績(jī)效，將是今后預(yù)算遵循的基本原則，為績(jī)效監(jiān)督制度建設(shè)提供了法理基礎(chǔ)。政府決策能否最終落地，財(cái)政支出是否達(dá)到預(yù)期的效益，最終離不開完善的績(jī)效監(jiān)督制度。

二、完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度是提高財(cái)政支出效益的重要手段

經(jīng)濟(jì)學(xué)中資金流動(dòng)性是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的血液，充裕的資金流動(dòng)能夠?qū)崿F(xiàn)資源的合理配置，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)效率。在當(dāng)前財(cái)政收入增速放緩，大量資金長(zhǎng)期閑置浪費(fèi)的情況下，增加財(cái)政資金的流動(dòng)性，不失為提高財(cái)政資金效益發(fā)揮的最優(yōu)選項(xiàng)。

現(xiàn)實(shí)的情況是，一邊是背負(fù)高息舉債借錢“搞建設(shè)”，一邊卻是巨額閑置資金“有錢花不出”。當(dāng)下，從中央到地方，各級(jí)龐大的財(cái)政存量資金制約了資金效益的發(fā)揮，已引起了中央高度重視。為盤活存量、用好增量、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》，要求切實(shí)提高資金使用效率，充分釋放積極財(cái)政政策的有效作用；李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第三次廉政工作會(huì)議上指出：決不能一方面民生需求“嗷嗷待哺”，而另一方面大量資金又“呼呼大睡”。

從財(cái)政部對(duì)外通報(bào)的情況來(lái)看，各級(jí)動(dòng)真格、下狠招，重拳治理“沉睡的資金”，取得了一定成效，但仍有一些中央部門和地方部門仍未按要求交回財(cái)政存量資金，直接影響了盤活財(cái)政存量資金的政策效果。

從存量資金的形成來(lái)看，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希曾指出：“財(cái)政存量資金是多年累積形成的，原因復(fù)雜多樣，既有體制機(jī)制原因、也有管理能力問(wèn)題；既有預(yù)算編制原因、也有預(yù)算執(zhí)行的原因?！睆馁Y金監(jiān)管層面看，績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不足、懲戒制度的缺失，也是存量資金大量存在的重要原因。建立健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度，以扭轉(zhuǎn)重投入、輕績(jī)效、資金等項(xiàng)目的傳統(tǒng)思維，增加財(cái)政資金的流動(dòng)性，提高資金使用效益。

三、構(gòu)建績(jī)效監(jiān)督制度體系是推進(jìn)改革提高行政效率的有效舉措

隨著中央反腐力度的持續(xù)加強(qiáng)，管理層權(quán)力尋租空間被擠壓，懶政、怠政、不作為已開始在一些部門與個(gè)人身上不同程度的顯現(xiàn)。大力反腐使其不敢干壞事，但無(wú)法通過(guò)同一方式驅(qū)使其做好事。

“軟抵抗、不作為”表現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算管理層面，具體體現(xiàn)在：預(yù)算編制不夠細(xì)，在執(zhí)行時(shí)與實(shí)際需求脫鉤，有錢花不出；項(xiàng)目管理效率低下，一些項(xiàng)目遲遲不能動(dòng)工，開工的項(xiàng)目資金執(zhí)行不下去；項(xiàng)目管理不規(guī)范、程序不合規(guī)、監(jiān)管不力，致使決算報(bào)表審核不能獲得通過(guò)，財(cái)政無(wú)法支付，剩余資金趴在賬上。當(dāng)前，紀(jì)檢監(jiān)督部門執(zhí)法力度加大、追責(zé)程序跟進(jìn)的情況下，“不作為”就成為了逃避責(zé)任的避風(fēng)港、實(shí)現(xiàn)不作為的有效推脫。

事實(shí)上，治療“軟抵抗、不作為”，新《預(yù)算法》已為監(jiān)管部門提供了操作空間，“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則”。財(cái)政部在《關(guān)于貫徹實(shí)施修改后的預(yù)算法的通知》，明確要求各級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格按照新 《預(yù)算法》的規(guī)定，加快建立健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作。

當(dāng)下，探索建立績(jī)效監(jiān)督成果同預(yù)算安排結(jié)合機(jī)制，推進(jìn)建立績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，用制度管人，形成制度制約機(jī)制，是推動(dòng)預(yù)算管理制度改革、治療“軟抵抗、不作為”有效舉措。當(dāng)然，改革是一個(gè)蛻變的過(guò)程，必然會(huì)觸及部分人的利益，必然會(huì)遇到各種阻力。在改革處于蛻變的陣痛期，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)管無(wú)疑是遏止陣痛的有效工具。

四、建立健全預(yù)算績(jī)效監(jiān)督法規(guī)制度，強(qiáng)化績(jī)效監(jiān)督的制度性約束

要想避免火災(zāi)，就要筑牢防火墻。建立全面規(guī)范的績(jī)效監(jiān)督制度，是實(shí)現(xiàn)績(jī)效監(jiān)督的必然途徑，也是防范資金風(fēng)險(xiǎn)的一道防火墻。作為高于績(jī)效評(píng)價(jià)層面的預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，不能拘泥于績(jī)效評(píng)價(jià)，要對(duì)項(xiàng)目管理制度的制定與落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施單位績(jī)效評(píng)價(jià)的開展、資金使用的合規(guī)性等方面進(jìn)行全方位監(jiān)督。

（一）建立有別于績(jī)效評(píng)價(jià)的績(jī)效監(jiān)督制度

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度是建立在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)之上的管理制度，是對(duì)項(xiàng)目資金的立項(xiàng)審批、資金分配下達(dá)、項(xiàng)目日常監(jiān)管等整個(gè)流程的全過(guò)程監(jiān)督，是基于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的再評(píng)價(jià)、再監(jiān)督，不能以績(jī)效評(píng)價(jià)代替績(jī)效監(jiān)督。

績(jī)效監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)的主體不同。績(jī)效評(píng)價(jià)是側(cè)重于預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果的評(píng)定，其主體是項(xiàng)目實(shí)施單位、上級(jí)主管部門、上級(jí)財(cái)政部門?？?jī)效監(jiān)督是項(xiàng)目實(shí)施與管理之外的第三方監(jiān)管，主體是上級(jí)監(jiān)管部門、上級(jí)財(cái)政部門。項(xiàng)目實(shí)施單位可以進(jìn)行預(yù)算績(jī)效自評(píng)價(jià)，而不能進(jìn)行績(jī)效自我監(jiān)督。

績(jī)效監(jiān)督與績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)不同?？?jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)側(cè)重于項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目產(chǎn)出以及可持續(xù)影響等內(nèi)容，通過(guò)項(xiàng)目管理與實(shí)施的過(guò)程考察項(xiàng)目執(zhí)行效果。績(jī)效監(jiān)督目標(biāo)不僅包含績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，還包括項(xiàng)目績(jī)效工作的落實(shí)情況，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)組織的科學(xué)性，評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用情況，資金使用的合規(guī)性審查等方面。

（二）嵌入業(yè)務(wù)流程，建立全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)督制度

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督不能僅停留在預(yù)算執(zhí)行效果的事后監(jiān)督，要適應(yīng)財(cái)稅體制改革需求，建立貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、事后評(píng)價(jià)的全過(guò)程的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制。

一是加強(qiáng)事前監(jiān)督，建立預(yù)算績(jī)效編制審核機(jī)制。在年度預(yù)算編制審核過(guò)程中，績(jī)效監(jiān)管部門要加大預(yù)算績(jī)效編制的審核力度，從源頭上加強(qiáng)財(cái)政資金使用效益的管控。重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的可行性、科學(xué)性，申報(bào)程序的合規(guī)性，績(jī)效目標(biāo)的編制是否科學(xué)、合理，是否符合資金效益需求，是否細(xì)化、量化、便于考核等方面進(jìn)行審核。

二是加強(qiáng)事中管控，建立預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)管。充分運(yùn)用財(cái)政信息化平臺(tái)，加強(qiáng)資金支付進(jìn)度、資金實(shí)際用途是否符合績(jī)效目標(biāo)的運(yùn)行監(jiān)控。通過(guò)對(duì)資金運(yùn)行情況的分析，過(guò)濾可疑資金流向，適時(shí)跟蹤，查明原因，防微杜漸。同時(shí)，對(duì)于財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目支出組織人員進(jìn)行實(shí)地監(jiān)督。

三是開展績(jī)效評(píng)價(jià)，組織預(yù)算績(jī)效執(zhí)行效果的監(jiān)督。對(duì)資金量大、涉及群眾利益、社會(huì)關(guān)注度高的項(xiàng)目開展事后監(jiān)督評(píng)價(jià)?？?jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)要注重全面性，既要評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)生的資金效益，又要評(píng)價(jià)資金使用的合規(guī)性；既要評(píng)價(jià)項(xiàng)目本身的執(zhí)行情況，又要評(píng)價(jià)相關(guān)部門的監(jiān)管情況；既要評(píng)價(jià)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，又要評(píng)價(jià)問(wèn)題整改情況。

（三）結(jié)合監(jiān)督業(yè)務(wù)特點(diǎn)，完善績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政部門組織預(yù)算績(jī)效監(jiān)督，績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是必不可少的操作工具。目前，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作已全面展開，從中央到地方各級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)方面的法規(guī)制度基本建立。然而，現(xiàn)有的法規(guī)制度僅限于績(jī)效評(píng)價(jià)層面，對(duì)于預(yù)算績(jī)效監(jiān)督層面，還未形成一整套的法規(guī)制度，關(guān)于如何設(shè)置預(yù)算績(jī)效監(jiān)督指標(biāo)體系還未出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)性政策。另外,對(duì)于預(yù)算績(jī)效編制是否科學(xué)、細(xì)化、合理等方面還需進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)包含以下三部分內(nèi)容：一是在績(jī)效目標(biāo)編制層面，應(yīng)包括是否按要求編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)是否細(xì)化、量化，績(jī)效目標(biāo)的編制科學(xué)性、可行性、合規(guī)性是否得到有效的審查。二是在預(yù)算執(zhí)行層面，應(yīng)包括項(xiàng)目立項(xiàng)申報(bào)是否按程序執(zhí)行、項(xiàng)目決策是否合規(guī)、管理制度是否健全并嚴(yán)格執(zhí)行、項(xiàng)目產(chǎn)出質(zhì)量情況及群眾滿意度、各級(jí)績(jī)效評(píng)價(jià)開展及結(jié)果運(yùn)用情況。三是在資金管理使用的合規(guī)性方面，應(yīng)包括資金分配是否合理、資金到位是否及時(shí)、資金使用是否合規(guī)等指標(biāo)。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，健全績(jī)效激勵(lì)約束機(jī)制

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用是績(jī)效監(jiān)督工作的落腳點(diǎn)，充分利用績(jī)效監(jiān)督結(jié)果，使其成為制定財(cái)政政策、編制財(cái)政預(yù)算、分配轉(zhuǎn)移支付資金的重要依據(jù)。一是建立績(jī)效監(jiān)督與預(yù)算編制相結(jié)合的制度。加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用，充分體現(xiàn)績(jī)效監(jiān)督優(yōu)化、促進(jìn)預(yù)算管理的作用。二是建立監(jiān)督結(jié)果的反饋機(jī)制。將預(yù)算執(zhí)行績(jī)效情況、綜合績(jī)效評(píng)價(jià)情況和問(wèn)題整改落實(shí)情況，及時(shí)向上級(jí)主管部門反饋，對(duì)偏離績(jī)效目標(biāo)的問(wèn)題及時(shí)予以糾正。三是建立責(zé)任追究機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用績(jī)效的追蹤問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中各環(huán)節(jié)違規(guī)行為的責(zé)任追究，不斷提高預(yù)算績(jī)效管理水平，規(guī)范資金使用，提升財(cái)政資金績(jī)效。

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要在不斷地探索和實(shí)踐中逐步完善。當(dāng)然，樹立法治思維、強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的制度性約束同時(shí)又是一項(xiàng)打破舊習(xí)慣建立新規(guī)則的革新過(guò)程，必然受到方方面面的阻力，如何全力推進(jìn)，考驗(yàn)著踐行者的智慧和勇氣。

（作者單位：河南省財(cái)政廳監(jiān)督一處）

趙棠.2015.地方人大預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的實(shí)踐探索和路徑設(shè)計(jì)——基于浙江溫嶺預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的案例研究[J].人大研究。