關(guān)于實(shí)施工業(yè)用地先租后讓及彈性使用年限出讓政策的分析

李閣峰

關(guān)于實(shí)施工業(yè)用地先租后讓及彈性使用年限出讓政策的分析

李閣峰

內(nèi)容提要：目前，地方政府在出讓工業(yè)用地時(shí)，基本按照法定最高出讓年限50年出讓，而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，許多地區(qū)可供工業(yè)用地已非常少。因此，為節(jié)約集約利用土地，實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益最大化，在黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委政策文件的支持下，全國(guó)部分地區(qū)已相繼推行工業(yè)用地“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策，且已有成交先例。在這樣的背景之下，仍有許多地方政府對(duì)此政策持觀望態(tài)度。本文對(duì)工業(yè)用地“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策進(jìn)行分析，希望以此實(shí)現(xiàn)其在全國(guó)更大范圍的推廣。

工業(yè)用地節(jié)約集約先租后讓彈性使用年限

土地，作為不可再生資源，是城市開發(fā)建設(shè)和賴以發(fā)展的最大資本，其珍貴程度無需贅言。為節(jié)約集約利用土地，實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益最大化，在黨中央、國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委政策文件的支持下，全國(guó)部分省、市相繼推行工業(yè)用地“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策，且在福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)、浙江海寧市等地已有成交先例。在這樣的背景之下，仍有許多地方政府對(duì)此政策持觀望態(tài)度，但手中的工業(yè)用地卻越來越少。本文對(duì)工業(yè)用地“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策進(jìn)行分析，希望以此實(shí)現(xiàn)其在全國(guó)更大范圍的推廣。

一、工業(yè)用地“先租后讓、彈性使用年限出讓”的概念

參考全國(guó)已實(shí)施省、市政策文件中的解釋：工業(yè)用地“先租后讓”，是指在供應(yīng)工業(yè)用地時(shí)約定一定的條件，由工業(yè)用地中標(biāo)人或競(jìng)得人先行以租賃方式在租賃期間開發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地，租賃期滿達(dá)到約定條件后，按規(guī)定的程序辦理出讓手續(xù)，將租賃土地轉(zhuǎn)為出讓土地的供應(yīng)方式，以先租后讓方式供應(yīng)的土地，承租方在合同約定的租賃期間可以建造工業(yè)廠房、必要的辦公用房等永久建筑；如租賃期滿未達(dá)到約定條件，則收回土地、不退還租金，對(duì)其他投入按規(guī)定補(bǔ)償。工業(yè)用地彈性使用年限出讓，是指出讓工業(yè)用地時(shí)，在法定最高出讓年限50年內(nèi)，對(duì)工業(yè)用地設(shè)定不同的出讓年限。兩種方式在實(shí)際操作中可結(jié)合使用。在實(shí)際操作中，還包括“租讓結(jié)合、長(zhǎng)期租賃”等土地有償使用方式，本文僅對(duì)“先租后讓、彈性使用年限出讓”進(jìn)行分析，若擴(kuò)展開來思考其實(shí)亦可推及其他方式。

二、實(shí)施的政策依據(jù)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二十九條規(guī)定，國(guó)有土地有償使用方式包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有土地租賃、國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。根據(jù)我國(guó)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條規(guī)定，工業(yè)用地土地使用權(quán)出讓最高年限為50年。因此，在國(guó)家法律層面上，“先租后讓、彈性使用年限出讓”是完全符合現(xiàn)行法律規(guī)定的，只是在具體操作中組合了租賃與出讓兩種方式、在法定最高出讓年限內(nèi)靈活確定工業(yè)用地出讓年限。以此為基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院、相關(guān)部委相繼出臺(tái)文件，支持節(jié)約集約用地，尤其是2014年開始多次提及“先租后讓、彈性使用年限出讓”等工業(yè)用地供應(yīng)方式，政策導(dǎo)向明確。

2008年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)），提出“促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子”的方針。2014年9月，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國(guó)土資發(fā)〔2014〕119號(hào)），提出“實(shí)行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制，重點(diǎn)推行工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃”。2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出“改革完善工業(yè)用地供應(yīng)方式，探索實(shí)行彈性出讓年限以及長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)。完善地價(jià)形成機(jī)制和評(píng)估制度，健全土地等級(jí)價(jià)體系，理順與土地相關(guān)的出讓金、租金和稅費(fèi)關(guān)系”。2015年9月，國(guó)土資源部、發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5號(hào)），提出“運(yùn)用多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地。鼓勵(lì)以租賃等多種方式向中小企業(yè)供應(yīng)土地。積極推行先租后讓、租讓結(jié)合供應(yīng)方式。以先租后讓等方式供應(yīng)土地涉及招標(biāo)拍賣掛牌的，招標(biāo)拍賣掛牌程序也可在租賃供應(yīng)時(shí)實(shí)施，租賃期滿符合條件的可轉(zhuǎn)為出讓土地?！?/p>

三、現(xiàn)有工業(yè)用地供應(yīng)存在的主要問題

（一）供應(yīng)年限一致

當(dāng)前，我國(guó)各地的工業(yè)用地出讓大多采用了法定最高年限（即50年），真正實(shí)施工業(yè)用地彈性出讓、靈活確定土地出讓年限的極為少見①丁紅軍：《工業(yè)用地出讓應(yīng)考慮企業(yè)發(fā)展周期》，《中國(guó)土地》，2015年第8期。。這就導(dǎo)致若沒有其他條件約束或非企業(yè)自愿，則地方政府只有等到年限屆滿時(shí)，收回土地再行出讓，方能形成新的土地出讓收入，所需的周期太長(zhǎng)；同時(shí)，不難推論，這也是導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)大量的所謂“僵尸企業(yè)”的主要原因之一。

（二）項(xiàng)目合作協(xié)議不完善

有的地區(qū)為了招商，除了利用各種優(yōu)惠政策，如低地價(jià)、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等辦法外，更是在與落地項(xiàng)目簽訂合作協(xié)議時(shí)，對(duì)企業(yè)的責(zé)任及義務(wù)、準(zhǔn)入指標(biāo)未達(dá)要求時(shí)的懲罰措施及退出機(jī)制規(guī)定甚少，而政府方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及義務(wù)反而更多。造成的后果是不利于后期未達(dá)預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目或已不符合新的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的項(xiàng)目退出，對(duì)新的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目進(jìn)入形成阻礙，招商引資回旋余地有限，缺乏彈性。

（三）準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)無法真正過濾項(xiàng)目

從當(dāng)前實(shí)行的土地直接出讓政策來看，即便項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)再合理、完整，亦只能針對(duì)擬招引項(xiàng)目的預(yù)測(cè)數(shù)值、可研報(bào)告進(jìn)行衡量，根本無法用事實(shí)說話，加之一些企業(yè)為了拿到土地搞“數(shù)字造假”，在“紙面上”提高投入產(chǎn)出強(qiáng)度、投資規(guī)模等，以滿足政策要求，類似單位面積土地投入、產(chǎn)出強(qiáng)度這樣的土地集約利用硬指標(biāo)，在一些地方遭遇“軟執(zhí)行”已成常態(tài)①見天津招商網(wǎng)《工業(yè)用地當(dāng)前存在的一些問題及建議》。，招商壓力使得地方政府變成了弱勢(shì)的一方。結(jié)果導(dǎo)致誰也無法保證項(xiàng)目投產(chǎn)后是否真正能夠達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，只能碰運(yùn)氣。

四、實(shí)施工業(yè)用地“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策的利弊分析

（一）地方政府面臨的弊端

1.推行新的工業(yè)用地出讓政策會(huì)在一定程度上影響招商引資

一是已談好尚未供地的項(xiàng)目在正式供地時(shí)仍要依照合同規(guī)定按原政策直接出讓，這會(huì)給新談項(xiàng)目造成差別對(duì)待、不被信任的感覺；二是新的土地供應(yīng)方式在全國(guó)尚未大范圍推行，且沒有全周期的成功案例，在這種背景下，新的項(xiàng)目投資方將需要較多的時(shí)間接受和適應(yīng)新的供地政策。

2.“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策將影響政府短期的財(cái)政收入

參考已經(jīng)實(shí)行“先租后讓、彈性使用年限出讓”的地區(qū)政策，土地租金及彈性年限出讓金肯定比按照法定最高出讓年限直接出讓對(duì)應(yīng)的土地出讓金低很多，就單個(gè)地塊來說，這就減少了大部分當(dāng)期土地出讓收入。對(duì)于資金需求量大、財(cái)政收入較低的地方政府來說，將造成一定的中短期資金壓力。

（二）土地需求方面臨的弊端

1.新的工業(yè)用地供應(yīng)方式增加了未來經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

一是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)始終具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，必有部分企業(yè)無法確定未來是否能達(dá)到地方政府設(shè)定的考核標(biāo)準(zhǔn)。因此，企業(yè)將承擔(dān)可能無法繼續(xù)在原址經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)，以及因此而引發(fā)的一些沉沒成本；二是隨著“先租后讓”政策的推廣、可供工業(yè)用地逐年減少，由租賃轉(zhuǎn)出讓的土地價(jià)格有可能根據(jù)當(dāng)年的市場(chǎng)價(jià)格確定，而不是按照租賃初始年度的土地價(jià)格確定，這就可能導(dǎo)致企業(yè)多支出了購買土地的價(jià)款，抵消或遠(yuǎn)超過“直接出讓、一次性繳納出讓金”方式下所享受的未支付部分資金在租賃年限內(nèi)的資金收益；三是若土地屆時(shí)被無償收回，企業(yè)無法享受到現(xiàn)行直接出讓政策下通過土地資產(chǎn)增值收益彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)虧損、進(jìn)而可能翻身的機(jī)會(huì)。

2.“先租后讓”的土地可能無法抵押，對(duì)企業(yè)融資有一定的影響

先租后讓的土地，原則上可允許企業(yè)質(zhì)押其取得的租賃權(quán)益，但因該種租賃權(quán)期限較短、變現(xiàn)困難，對(duì)資金提供方的吸引力較小；另因土地未正式出讓，從物權(quán)角度考慮，企業(yè)抵押土地使用權(quán)沒有法律依據(jù)，當(dāng)前也沒有國(guó)家層面的政策予以規(guī)定。

3.從手續(xù)上來說，“先租后讓”較直接出讓方式略顯繁瑣

工業(yè)用地“先租后讓”要求企業(yè)先簽訂一份租賃協(xié)議，期滿后還要接受考核，考核合格后方能辦理正式出讓手續(xù)，從程序上來說較直接出讓方式略顯繁瑣。

（三）工業(yè)用地“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策的優(yōu)勢(shì)及實(shí)施必要性

1.節(jié)約集約用地是國(guó)家的政策導(dǎo)向

從前文政策依據(jù)中可見，節(jié)約集約用地、提高土地使用效益是國(guó)家層面提出并著力推廣的未來發(fā)展目標(biāo)。自2014年起，許多省、市相繼推行“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策并制定操作規(guī)程，且已有成功出讓先例。因此，實(shí)施新的土地出讓政策是大勢(shì)所趨，也是現(xiàn)實(shí)需求。以福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為例，2015年7月，福建省平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)印發(fā)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)工業(yè)用地供地管理規(guī)定（試行）》，提出“工業(yè)用地供應(yīng)方式包括四種：先租后讓、租讓結(jié)合、長(zhǎng)期租賃和直接出讓”并進(jìn)行了具體解釋和規(guī)范。2015年11月，又出臺(tái)《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)工業(yè)用地先租后讓供應(yīng)程序（試行）》，確保政策切實(shí)可行，并于2015年底、2016年初實(shí)現(xiàn)了成功成交。

2.有利于形成招商糾錯(cuò)機(jī)制，踐行項(xiàng)目準(zhǔn)入政策

“先租后讓”的工業(yè)用地出讓方式，在于設(shè)定了一定租賃年限（通常5-6年），讓項(xiàng)目本身以實(shí)際經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)證明其符合我們的準(zhǔn)入政策，如果到期無法實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入條件，直接淘汰。這大大提高了招引符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄、對(duì)地方綜合貢獻(xiàn)大的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的概率，同時(shí)也將項(xiàng)目準(zhǔn)入制度落在了實(shí)處，避免了“可研數(shù)據(jù)引人遐想，實(shí)際效益讓人失望”的無奈情況發(fā)生。

3.可提高土地流轉(zhuǎn)效率，長(zhǎng)期來看會(huì)增加財(cái)政收入

無論是“先租后讓”，還是“彈性使用年限出讓”，都體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的根本理念。其中“先租”用來試錯(cuò)、糾錯(cuò)，“后讓”可以留住真正好的項(xiàng)目，再配上合理的出讓年限，這無疑增加了土地流轉(zhuǎn)效率，進(jìn)而提高了中遠(yuǎn)期的財(cái)政收入。

4.對(duì)真正好的工業(yè)項(xiàng)目具有強(qiáng)大吸引力

一是“先租”對(duì)應(yīng)的租金，通常是按照當(dāng)時(shí)市場(chǎng)上以直接出讓的工業(yè)用地的價(jià)格以及其他綜合因素制定的，遠(yuǎn)小于直接出讓時(shí)所需支付的土地價(jià)款，對(duì)于一些成長(zhǎng)中的企業(yè)來說，研發(fā)投入需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于固定資產(chǎn)投入需求，通過這種方式，可以為企業(yè)節(jié)省一筆不小的資金，緩解資金壓力。二是與彈性使用年限出讓政策的配合使用較按法定最高出讓年限相比，可讓項(xiàng)目用地更好地匹配項(xiàng)目自身的生命周期，為企業(yè)節(jié)省資金，減少未來的僵尸企業(yè)。三是如果實(shí)際執(zhí)行中規(guī)定的彈性使用年限出讓政策真的彈性實(shí)足的話，則可針對(duì)租賃期滿的考核結(jié)果進(jìn)行梯次設(shè)計(jì)，具體措施為：例如假設(shè)地方政府規(guī)定一般情況下，“先租后讓”的總年限統(tǒng)一按照30年計(jì)算。然后，將考核結(jié)果分成A、B、C、D四檔，其中C為及格，對(duì)應(yīng)30年總年限出讓；D為不及格則無償收回土地；B則按照40年總年限出讓；A按照最高年限50年出讓（A與B在計(jì)算土地出讓金時(shí)應(yīng)考慮年限的增加，檔次標(biāo)準(zhǔn)需詳細(xì)設(shè)定，此方案僅供參考）。這樣的結(jié)果是通過梯次年限設(shè)定對(duì)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目產(chǎn)生了更大的吸引力。四是“真金不怕火煉”，真正對(duì)自身發(fā)展有信心，對(duì)自己提供的可研報(bào)告、數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)的項(xiàng)目，考慮上述優(yōu)勢(shì)后，完全可以接受這類新的供地方式，不接受的項(xiàng)目可能也不是地方政府真正需要的項(xiàng)目。

五、有關(guān)建議

綜合上述分析，筆者認(rèn)為實(shí)施“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策，對(duì)地方政府未來發(fā)展來說，肯定是利大于弊的。目前，部分地區(qū)的實(shí)踐，應(yīng)該會(huì)推動(dòng)國(guó)家層面盡快出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則予以規(guī)范和指導(dǎo)，與此同時(shí)，地方政府應(yīng)該做到以下幾個(gè)方面：

一是制定“先租后讓、彈性使用年限出讓”政策的部門，應(yīng)充分考慮政策的可實(shí)施性、實(shí)施有效性等因素，切忌為了方便對(duì)彈性年限一刀切、對(duì)先租后讓定價(jià)一刀切，建議只進(jìn)行原則性規(guī)定，給予政府招商引資充分的靈活性，鼓勵(lì)實(shí)施上述新的土地出讓政策。

二是政府招商引資人員應(yīng)深入研究、了解和認(rèn)識(shí)新的政策，必要時(shí)到有經(jīng)驗(yàn)的地區(qū)學(xué)習(xí)。在進(jìn)行合作項(xiàng)目洽談時(shí)，招商引資人員應(yīng)將政策的優(yōu)勢(shì)向企業(yè)充分宣傳，引導(dǎo)企業(yè)接受政策。

三是在正式實(shí)施政策前，地方政府相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、目錄，正在執(zhí)行的項(xiàng)目準(zhǔn)入制度等，抓緊制定切實(shí)可行的項(xiàng)目準(zhǔn)入條件、考核方案，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效考核。

四是考慮前文提到的弊端，地方政府可先選取幾宗條件好的對(duì)項(xiàng)目有吸引力的地塊大膽、率先實(shí)施，盡量減少其對(duì)短期財(cái)政收入、招商引資產(chǎn)生的不利影響，待其在市場(chǎng)的推動(dòng)下，逐漸廣泛的為項(xiàng)目投資方所認(rèn)識(shí)和接受后，再考慮大范圍實(shí)施。

總之，筆者認(rèn)為這是一項(xiàng)非常好的政策，但若想執(zhí)行好，首先要避免政策執(zhí)行者本身對(duì)政策的排斥，應(yīng)積極推動(dòng)，采取適宜的方式、合理的安排、分步驟實(shí)施，方能在不遠(yuǎn)的將來享受其帶來的政策紅利。

Analysis on the Policy of Transferring after Leasing and Elastic Service Life of the Industrial Land

Li Gefeng

At present，the transfer of industrial land of the local government basically follows the statutory maximum transfer period of 50 years，and with the rapid development of China's economy，many regions have less industrial land for sale.So，for economically and intensively using land and maximizing the utilization of land resources，under the support of CPC Central Committee，the State Council and the relevant ministries and commissions，some areas of China have carried out the policy of transferring after leasing and elastic service life of the industrial land，and there are some precedents of deal.But，many local governments still hold a wait-and-see attitude towards this policy.In this paper，the author analyzes the policy of transferring after leasing and elastic service life of the industrial land，and hopes to achieve a wider range of its promotion in the country.

the Industrial Land；Economical and Intensive Transferring after Leasing；Elastic Service Life

作者單位：廣東省中山市翠亨新區(qū)財(cái)政金融局

F292

A

2096-1391（2016）07-0032-05

（責(zé)任編輯：邢荷生）