解決農村小產權房問題的理論探析

高雅

（太原科技大學，太原030024）

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解決農村小產權房問題的理論探析

高雅

（太原科技大學，太原030024）

為解決當下日漸突出的農村小產權房問題，用社會實證和資料分析的方法從農村小產權房產生的現狀及原因入手對現行農村小產權房的解決方式做出評析，指出必須在維護社會穩(wěn)定和農民利益的前提下解決農村小產權房問題，認為農村小產權房合法化有一定的法理支持，同時禁止農村集體土地開發(fā)缺少法理依據，應當從這2個方面解決農村小產權房問題。

農村小產權房；集體土地所有權；農民利益

0　引言

嚴格來說，農村小產權房并不是一個法律概念，而是現實生活衍生出來的概念。從20世紀90年代初開始，農村小產權房以低廉的價格走進人們的日常生活。購買農村小產權房在給很多中低收入者帶來居住便利的同時，也存在一些法律風險。對已存在的社會熱點現象進行法律規(guī)制是經濟快速發(fā)展和社會穩(wěn)定運行的需要。目前中國法律沒有明確規(guī)定農村小產權房是否合法，但是國務院和國土資源部的行政法規(guī)、規(guī)章對其一直持保留態(tài)度，現在普遍認為改善中國城鄉(xiāng)土地二元化制度勢在必行，但是如何具體操作尚未達成共識［1］。根據社會實際情況并結合理論原理對問題進行分析，是理論指導實踐的可行性要求。筆者通過對農村小產權房存在的問題進行分析，對現在存在的多種解決農村小產權房問題的途徑進行評析，對解決農村小產權房問題應當主要遵循的基本原則進行論述，并在此基礎上提出在解決農村小產權房問題時應當進行適當的突破以適應現在的經濟發(fā)展。

1　農村小產權房現狀及產生的原因

1.1農村小產權房現狀

農村小產權房在農村集體、農民、購房者等相關各方利益主體的推動下迅猛發(fā)展。盡管國家再三強調不允許相關單位和個人開發(fā)、建設、買賣農村小產權房，違反的要承擔相應的法律后果，但是在改革開放的大環(huán)境下，農村小產權房出現了令人意想不到的繁榮發(fā)展。

1.1.1農村小產權房的發(fā)展規(guī)模迅速根據相關調研數據顯示，目前國內有66億m2的住房屬于農村小產權房，約占全國住房總量186億m2的1/3［2］。農村小產權房占用耕地或者農村集體土地，它的土地轉讓費幾乎為零，在地價轉讓費很高的現代社會農村小產權房的建設成本低于商品房，在成本更低的前提下，農村小產權房的售價也較商品房而言更為低廉。因此，在全國一二線城市周邊的農村小產權房成為中低收入者購房的首選目標。

1.1.2法律依據不足國家的嚴令禁止和農村小產權房的快速增長使得農村小產權房在為各方相關利益主體帶來利益的同時出現了許多問題。主要包括以下2個方面：第一，農村小產權房所在地的政府根據自身的地理位置和經濟狀況對農村小產權房采取了不同的措施。有的地方在不違背總體規(guī)劃的前提下，本著以人為本和維護社會穩(wěn)定的原則，對農村小產權房采取默認等溫和的方式。有的地方則采取沒收或者強拆等強硬的方式。第二，在實踐中不同地域的法院對農村小產權房糾紛的處理態(tài)度的不同導致司法判決也大不相同。同種類型的農村小產權房買賣合同，各地法院根據自己當地的實際情況和政策判決其合同是否有效［3］。

正是由于國內相關法律、法規(guī)沒有對如何界定和解決農村小產權房問題作出具體、統(tǒng)一的規(guī)定，有些規(guī)定甚至出現了意思相反的情形，才使地方政府在對農村小產權房問題處理時選擇性地使用對自己有利的法律。

1.2農村小產權房產生的原因

1.2.1農村小產權房產生的內因農村小產權房是城鄉(xiāng)土地二元化的土地制度下的產物，屬于中國社會特有的問題。農村小產權房占用的是農村集體土地，根據相關法律、法規(guī)的規(guī)定，農村集體土地歸全體村民所有，但是這里的“所有”和《物權法》中規(guī)定的“所有”內涵不同，這里的“所有”僅指全體村民有對農村集體土地占有、使用的權利，而沒有收益、處分的權利［4］。這就決定了農村集體土地很難進入市場進行交易，限制了農村集體土地的流轉。

但是，法律也規(guī)定了為了公共利益，國家可以有償征收、征用需要的土地。于是有的地方政府以公共利益為名征收、征用集體土地，然后將其作為建設用地承包給開發(fā)商，并從中獲取差價。而農村集體組織和相關農民只能獲得有限的征地補償。這使得集體土地原有者未能參與該土地的原始利益分配，喪失了巨大的利潤。面對這種情形，土地的原所有者為了達到使占有土地增值的目的而自行開發(fā)、建設農村小產權房。［5］農村小產權房的發(fā)展實際是對有的地方政府不合法征地的限制，表明了集體土地所有者對土地利益的進一步訴求，同時也表明了對城鄉(xiāng)土地二元化制度改革的需求［6］。

總之，農村小產權房出現的原因在于城鄉(xiāng)土地的同地不同價。

1.2.2農村小產權房產生的外因

（1）商品房價格過高?，F如今，雖說國家一直出臺相關政策調控房價，但是不可否認的是商品房的價格還是呈現逐年攀升的趨勢。與此相對應的是收入的增長趕不上房價的漲速，住房成為大多數人不可回避的首要問題［7］。再加之對農村小產權房的規(guī)定存在諸多漏洞，許多購房者認為其合法化存在很大的可能性［8］。因此，農村小產權房成為許多購房者的首選。

（2）保障性住房欠缺。從20世紀90年代處開始，國務院著手建立以經濟適用房為主，廉租房、限價房等為輔的城鎮(zhèn)住房保障體系，但是從實際效果來看問題較多。首先，住房供需不平衡。保障性住房的實際需求數量與開發(fā)數量差距較大。有住房需求的中低收入者比例龐大，而保障性住房占比很小。其次，申請制度不完備。各地政府在保障性住房建成后對其申請、管理等問題沒有相對合理的制度規(guī)范。這使真正需要保障性住房的人往往難以通過申請。最后，監(jiān)督制度不完備。有人托關系、用權力搶占保障性住房并出租謀利，事后僅僅是收回保障性住房而缺少對此種行為的懲罰［9］。

因此，面對居高不下的房價，無法申請到保障性住房的需求者，只得選擇雖有法律風險但是價格低廉的農村小產權房。

2　農村小產權房的現行解決方式及其評析

2.1將農村小產權房轉化及其評析

在實踐中，把農村小產權房轉化為保障性住房或者商品房是比較普遍的做法。政府通常將農村小產權房按正在建設和已經建成進行分類，并對這兩類小產權房進行不同的排查和處理。對于已建農村小產權房經排查，屬于土地利用符合規(guī)劃和相關法律的，由相關部門對房屋質量進行審查和檢測，并補辦土地征收等相關手續(xù)，購房者補交房款，頒發(fā)房產證［10］。

將農村小產權房轉化為保障性住房為政府完善保障性住房體系減輕了壓力，使更多的中低收入者有了合法的住房。將農村小產權房轉化為商品房在一定程度上保護了房地產開發(fā)商的利益，維護了房地產經濟秩序的發(fā)展，減少了房屋買賣的糾紛。但是這樣做的弊端更多：（1）對商品房市場來說，先蓋房再補證會刺激農村小產權房大量增加，進而影響正規(guī)商品房的供給市場和銷售市場，從而引起房地產市場的不穩(wěn)定［11］。（2）對購房者而言，將農村小產權房轉化為商品房并能夠拿到小產權房的房產證雖然值得期待，但是這是以補交相關稅費為前提的，而購房者最初購買農村小產權房的原因是其價格低廉，大部分購房者無力負擔此項費用。將農村小產權房轉化為保障性住房，原來的購房者會因為不符合保障性住房的申請條件而失去房屋，因為大多數小產權房購房者介于無力購買商品房但是又無法獲得保障性住房之間［12］。

2.2將農村小產權房拆除及其評析

按照農村小產權房占地性質的不同可以將小產權房分為占用了耕地的小產權房和占用了非耕地的小產權房兩類。這里的非耕地包括宅基地和其他集體土地。在耕地上蓋的小產權房在一定程度上毀壞了耕地，并且在一定程度上影響了國內糧食的安全生產。在宅基地和其他集體土地上蓋的小產權房其實并沒有對外造成重大的影響。在拆除小產權房時可以為了保護耕地將占用耕地的小產權房拆除，其他的小產權房可以在一定條件下考慮附條件的留用［13］。將小產權房一律予以拆除雖然有力地打擊了農村集體、購房者、開發(fā)商、基層政府等，維護了法律權威，但是因為農村小產權房上同時承載了各方的利益，不加區(qū)分的全部拆除會極大損害各方的利益［14］。

對政府而言，拆除全部的農村小產權房會消耗巨大的人力和財力。截至2013年農村小產權房面積約占整個房地產市場的1/3，直至今天，農村小產權房的面積仍在增加，拆除這樣大規(guī)模的農村小產權房需要耗費政府巨大的開支，對于政府而言成本太高［15］。另外，農村小產權房的建設大多是土地所有的農村集體組織和當地村民一致同意的結果，全部拆除可能會引發(fā)群體上訪事件［16］。

對開發(fā)商和當地法院而言，拆除全部的農村小產權房會極大的浪費司法資源。原本有關農村小產權房的訴訟大多是房屋買賣訴訟糾紛，并且在沒有人干預或者沒有其他權利糾紛的情況下這項訴訟程序不會啟動，但是在農村小產權房被拆除后，作為農村小產權房的開發(fā)商難辭其咎，購房者可能依據合同將其訴至法院，會引發(fā)大量的訴訟風波，造成司法資源的浪費［17］。

對購房者而言，拆除全部的農村小產權房是致命打擊。購房者大多是中低收入者，因為無力購買商品房又申請不到保障性住房才冒險購買小產權房安家立命，半生的心血都在一套房子上，將其全部拆除可能使其顛沛流離，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展［18］。

3　解決農村小產權房應當遵循的原則

3.1維護社會穩(wěn)定原則

解決農村小產權房問題的核心是要兼顧村民、村集體、開發(fā)商、購房者、基層政府和國家之間的利益，尤其是購房者利益，購房者是整個農村小產權房問題中最直接、處理不好最易引起沖突的群體。如果處理不當，該群體將會成為引發(fā)社會混亂和沖突的危險潛在者。現在已經沒有哪一項政策的出臺能夠在民眾中引起米帕累托改進似的增長。每項政策的出臺、實施都會觸動一些既得利益者的利益，而保證社會穩(wěn)定是政府制定政策的前提［19］。社會穩(wěn)定是社會發(fā)展的前提，是國家長治久安的保障，如果沒有社會穩(wěn)定這個大環(huán)境，就無法持續(xù)的發(fā)展，因此，解決農村小產權房問題必須以社會穩(wěn)定為前提。

3.2維護農民利益原則

自改革開放以來，隨著經濟的發(fā)展城市化也迅猛發(fā)展。城市化使得城鄉(xiāng)差距變大，貧富差異懸殊。農村集體和農民修建小產權房也是為了脫貧致富。農民是小產權房的相關主體之一，屬于弱勢群體一方，故而維護農民利益是解決農村小產權房問題的重要原則［20］。

受地理位置、經濟發(fā)展等影響，農民一般沒有專業(yè)技能，缺乏科學文化知識，其謀生手段較為單一，土地上的莊稼、果樹等是農民主要的生存來源，也是農民主要的經濟來源。土地是一代代農民賴以生存的重要生產資料，一旦在其土地上修建房屋，房屋將會長期使用，短期內農民似乎得到收益，但是從長遠來看，給農民造成的損失是不可逆的。在城市化飛速發(fā)展今天，農村集體是集體土地的所有權主體，經過集體決定，當然有權利將土地進行資本投資，改善自己的經濟水平。在事實已經發(fā)生的前提下，在解決小產權房的問題時應當盡量維護農民現有利益，同時合理平衡農民的長遠利益。

4　解決農村小產權房問題的困難和突破

4.1解決農村小產權房問題的困難

4.1.1農村小產權房違反法律但又有其合理性從農村小產權房產生之初到現在，農村集體利益與基層政府利益、政府執(zhí)法與公眾違法、購房者居住與商品房市場一直進行利益博弈。但是，在現實生活中，農村集體組織在進行小產權房的交易時明知其行為觸犯法律卻仍然屢次違反，應該反思農村集體組織行為的合理性、農村小產權房購買者行為的正當性和現行法律是否適應現在的經濟基礎［21］。著名哲學家黑格爾曾經說過：“存在即為合理”，農村小產權房在當下社會的盛行說明了有其生長的土壤，有一定的現實意義。而且，事實也證明，農村集體、農民、開發(fā)商、購房者都在小產權房的買賣中獲得了利益，唯一有損失的是基層政府財政，但是這部分損失的利益是否就應該屬于政府并沒有確定的法律依據。所以，農村小產權房的盛行雖然損害了當地政府的利益，但是對其他農村小產權房的參與主體都是有利的。通過農村小產權房的買賣，增加了農村集體組織和農民的經濟利益，同時使購房者花費更少的錢享受到了住房便利，在一定程度上增加了社會的公平、縮短了人們之間的差距，并且還增加了社會總體利益的帕累托改進。因此，公眾對現行農村小產權房的法律制度的正當性提出質疑。

4.1.2法律體系需要統(tǒng)一但又有其局限性國內禁止農村集體組織對其土地享有處分和收益權利的法律不是一天形成的。1982年的《憲法》中規(guī)定了農村集體土地的所有權歸全體村民集體所有，城市土地的所有權屬于國家。并且從2002年開始，陸續(xù)發(fā)布了一系列的法律、法規(guī)直至徹底禁止農村集體組織開發(fā)、出售農村小產權房。

為了維護法律的尊嚴和打擊、威懾農村集體組織開發(fā)小產權房的行為，很多地方政府強制拆除了正在建設或者已經建成的農村小產權房。但是，仔細觀察各地農村小產權房的發(fā)展狀況不難發(fā)現，已經居住的農村小產權房不在拆除的范圍之內。因為強行拆除這類農村小產權房勢必引起社會的動蕩，為了維護社會可持續(xù)發(fā)展，忽視這些違法建筑、保持現狀是政府的最佳選擇。毋庸置疑的是在維持現狀的過程中有損法治權威，而且，農村小產權房問題并沒有因為當地政府對其現狀的寬容而有所收斂，反而導致更多的人有著“法不責眾”的心理，致使農村小產權房問題愈發(fā)嚴重。

解決農村小產權房問題的大致有3種方案：第一，政府部門嚴格按照法律規(guī)定，拆除全部違法建筑；第二，忽視農村小產權房的存在，任其自由發(fā)展；第三，承認農村小產權房存在的事實狀態(tài)，對購房者權利附條件的予以確認［22］。如果將農村小產權房全部拆除，雖然符合現行法律的規(guī)定，卻難以執(zhí)行；如果聽之任之，順其發(fā)展則會嚴重損害法律權威；如果將小產權房合法化就相當于承認以前的違法行為經過時間的推移成為合法行為，會給人法不責眾的感覺，在以后的生活中聚眾違法行為可能會變得普遍。所以，在現在的狀態(tài)下，政府附條件的承認農村小產權房合法性是最佳的、唯一的選擇。由此解決小產權房問題需要對以往觀念有新的認識和突破。

4.2解決小產權房問題的理論突破

通過前面的論述可知，現階段要解決農村小產權房問題存在兩個方面的困難：第一，承認農村小產權房的合法性缺乏法律支持；第二，現行法律對農村集體開發(fā)自己土地的阻礙。4.2.1承認農村小產權房合法性的法理支持朱蘇力教授曾說：“任何制度的存在都不可能一直具有合理性，它必須變化以適應社會的發(fā)展。但是它將朝著哪個方向變化卻不具有可預測性，我們無法為它可能的變化提前做好準備工作……因此，只有當人們有意無意的違反現行法律時，我們才能知道應該如何變革，并逐漸完成?！保?3］也就是說，任何法律的制定都是在當時的社會環(huán)境和經濟條件下能讓大多數人的利益最大化的。但是，隨著時間的推移，在以前的法律已經無法適應現在的生產力發(fā)展時，就會被人們或有意或無意的違反，當此類違法行為達到一定程度時，就應當對當下的法律做出修改使之適應現在生產力的發(fā)展。而農村小產權房問題的已經發(fā)展到了不得不修改法律來解決目前的一系列沖突問題的程度。

從經濟學的角度看，每個社會人都是理性的，他們在符合現有法律的前提下最大程度地追求利潤。農村小產權房正是農村集體、農民、開發(fā)商、購房者和部分基層政府追求自己利益最大化的體現。農村小產權房發(fā)展壯大過程中出現的一系列違法行為都離不開當地政府的明示或者默許，而法律作為社會激勵機制之一，只有法律懲罰的行為不是行為人利益最大化時的選擇，這種懲罰機制方才有效。若法律懲罰的行為是某人行為的最優(yōu)選擇時，約束力會隨著時間的流逝越來越小。法律是控制社會的工具，必須對民眾形成有效的激勵機制［24］?，F行農村小產權房的法律機制是禁止開發(fā)、出售集體土地上的小產權房，但是大家非但沒有遵守相關規(guī)定，反而選擇違反法律，此時法律的激勵機制和人們的行為相反，不能實現法律利益的最大化。法律效果呈現逐年遞減趨勢：現在入住農村小產權房的住戶把握了政府維穩(wěn)的需求，他們既不擔心自己的房子被拆，也不急于使其合法化，認為法不責眾；農村集體組織也在政府的一次次檢查中累計了足夠的經驗規(guī)避政府檢查；普通的購房者也從政府的行為趨勢中看出購買何種農村小產權房更為安全。

馬克思主義認為，上層建筑決定經濟基礎。很顯然，農村小產權房的崛起證明現行的城鄉(xiāng)土地二元制度已經無法適應如今的社會發(fā)展需求，此時需要修改現行法律（上層建筑）中不適應當前社會發(fā)展（經濟基礎）的部分。雖然農村小產權房的合法化是社會發(fā)展的需要，但是，對于以前發(fā)生的違法行為還是應該追究相關人員的責任，以確保法律的權威性?！昂戏ɑ焙汀柏熑巫肪俊笔莾蓚€不同的問題，不能混為一談。

4.2.2禁止農村集體組織開發(fā)土地缺少法理依據從現行法律的規(guī)定來看，禁止農村集體土地流轉的主要原因是：第一，中國實行社會主義公有制制度，允許土地隨意流轉會破壞“公有”的性質；第二，國內人口眾多，禁止土地流轉能有效保護耕地面積，確保每年糧食的產量；第三，國內社會保障資金不足，禁止土地流轉能使很大一部分農民自給自足，維護社會穩(wěn)定，同時還能補貼財政資金的不足。但是，如果對這些理由進行深入的分析，其均難以成立［25］。

首先，法律規(guī)定農村土地歸集體所有，而集體所有制是社會主義公有制的一部分。如果能夠長久的維護集體土地的利益、使集體利益最大化，就是維護社會主義公有制。

其次，國家希望通過將農民與土地捆綁的方式限制農村集體和農民對外轉讓土地，保證一定數量的耕地面積，就應當同時提出合理的政策維護農民的合法權益，對農民進行補償，而不是犧牲農民的利益來維持糧食的固定產量。在計劃經濟時代才把農民固定在土地上，讓農民為社會種糧，而現在中國市場化已經比較成熟。

最后，通過禁止土地流轉彌補社會保障不足的缺陷和補貼財政資金的不足的路徑無法令人信服。根據現代政府理論所述，“政府的主要來源是稅收?！闭檬种械墓珯嗔艛嗉w土地的經營權與政府本身的職責相悖。同時，所得的財產并沒有用其他的方式用在農民身上，這對農民而言很不公平。從法理上講，沒有人的權利不受到限制，但是一般都限于行為人不得損害國家利益、社會利益和他人利益。現在禁止集體土地進行開發(fā)、出售很明顯限制了行為人主要的權利，不能實現社會效益的最大化。

5　結語

農村小產權房問題不僅涉及到城鄉(xiāng)二元土地制度的改革，還涉及到諸多的利益群體，所以平衡各方利益是解決農村小產權房問題的核心要素。筆者從農村小產權房的違法搭建和政府部門屢禁不止的現狀入手，通過分析產生農村小產權房問題的原因、對現行解決農村小產權房問題的方法進行優(yōu)劣對比，指出解決農村小產權房問題必須以維護社會穩(wěn)定和維護農民利益為前提。因為農村小產權房本身具有違法性，因其大量存在而使其合法有損法治權威。但是，也因為農村小產權房的繁榮發(fā)展使其存在具有一定的合理性，若為維護現有法律的權威而無視社會的進步和發(fā)展對法律提出的新要求并不符合“法治要與時俱進”的觀念。因此，筆者對法治理念進行重新的解讀，認為禁止農村土地流轉缺乏法理依據，而承認農村小產權房的合法性更可能取得法理支持。同時在農村小產權房合法化過程中要追究相關違法人員的責任，以維護當下的法治權威。希望筆者的意見能給農村小產權房問題的解決帶來些許幫助。

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Rural Limited Property House:An Theoretical Exploration Gao Ya

（Taiyuan University of Science and Technology，Taiyuan 030024，Shanxi，China）

In order to resolve the increasing problems of rural limited property house，the author used social empirical and data analysis method，based on present situation of rural limited property house and the reasons for its formation，to evaluate current resolution ways to the problems of rural limited property house.The author pointed out that solving the problems of rural limited property house must be under the premise of maintaining social stability and the interests of farmers，the legalization of rural limited property house had a certain legal support，and the ban of rural collective land development lack legal basis，both aspects should be taken into consideration for solving the problems of rural limited property house.

Rural Limited Property House；Collective Land Ownership；Farmers’Interests

DF22

A論文編號：cjas16030024

國家社會科學基金項目“正確處理小產權房與農村地制創(chuàng)新”（08BJY055）。

高雅，女，1990年出生，山西呂梁人，在讀碩士研究生，研究方向為訴訟法學。通信地址：033000山西呂梁離石職中公寓，E-mail：gy2885@ 126.com。

2016-03-29，

2016-06-03。