尋求金融機構(gòu)國際監(jiān)管的多樣性：對巴塞爾結(jié)構(gòu)的批評與再校準(上)

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目 錄

導(dǎo)言

一、巴塞爾與2008年至2009年間的金融危機

(一)《巴塞爾I》與《巴塞爾II》中的國際監(jiān)管一體化

(二)巴塞爾資本適足要求與2008年金融危機

1.影子銀行部門的危機

2.對比遵守巴塞爾的機構(gòu)和在巴塞爾管制之外運營的實體在金融危機中的表現(xiàn)

3.國際監(jiān)管對危機的回應(yīng)：《巴塞爾III》

4.維持巴塞爾向前運行的影響

二、促進國際金融監(jiān)管的實驗和靈活性

(一)修改巴塞爾框架以增加適應(yīng)性

1.成員國提議

2.同行審查

3.審查標準

4.正當程序的考慮

5.實時監(jiān)督與評估

6.正當程序的考慮

7.多樣性機制是否會增加系統(tǒng)性風險？

8.巴塞爾規(guī)則的日落立法

9.巴塞爾偏離的實例

(1)改變巴塞爾風險權(quán)重

(2)次級債務(wù)

10.巴塞爾是否已經(jīng)允許有意義的多樣性，以致本文所提議的機制變得多余呢？

(二)跨境因素的考量

1.巴塞爾下的跨境協(xié)作

2.監(jiān)管多樣性體制下的跨境協(xié)作

3.對國際性銀行的影響

4.監(jiān)管套利

三、結(jié)論

附錄：在金融危機之前巴塞爾是否有效地達成了其所謂的目標

(一)銀行監(jiān)管、銀行表現(xiàn)和金融系統(tǒng)穩(wěn)定之間的關(guān)系

1.巴塞爾委員會工作小組對《巴塞爾I》資本適足要求有效性的分析

(1)資本適足要求對銀行行為的影響

(2)對實體經(jīng)濟的影響

2.利用銀行監(jiān)管者調(diào)查評估《巴塞爾I》與《巴塞爾II》

(二)銀行監(jiān)管與銀行競爭之間的關(guān)系

導(dǎo)言

數(shù)十年來，央行行長和銀行監(jiān)管者們一直在國際清算銀行的下屬機構(gòu)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會的支持下，在推動建立統(tǒng)一的、針對大型的國際上活躍的銀行的監(jiān)管體系的全球努力中起著帶頭作用[注]國際清算銀行，作為中央銀行的銀行，成立于1930年，促進了中央銀行之間的國際貨幣與金融合作。參見About BIS，BIS.org,http：//www.bis.org/about/index.htm，2013-10-02。巴塞爾委員會，由十國集團的央行行長于1975年創(chuàng)立(十國集團，系20世紀60年代同意與國際貨幣基金組織分享資源，為會員國及非會員國提供提款的十一國)以協(xié)調(diào)監(jiān)管標準。參見History of the Basel Committee，BIS.org,http：//www.bis.org/bcbs/history.htm，2013-10-02。委員會沒有法定權(quán)力，但對外推薦最佳實踐并且成為成員國的中央銀行討論資本測量和標準協(xié)議的協(xié)商論壇。同上。三個巴塞爾制度在第一(一)部分與第一(二)3部分中有討論，見下文。。自20世紀80年代起，巴塞爾委員會便支持統(tǒng)一資本適足要求的發(fā)展。該要求由十國集團央行行長于1988年在《巴塞爾資本協(xié)議》(《巴塞爾 I》)中達成一致意見，并隨后修訂為《巴塞爾 II》(2004)及《巴塞爾 III》(2010)，作為委員會成員承諾將通過國內(nèi)法加以執(zhí)行的非約束性協(xié)議[注]參見 Michael S.Barr,Geoffrey P.Miller.Global Administrative Law：The View from Basel[J].17 Eur.J.Int’l L.2006：15，28。在美國，《巴塞爾協(xié)議》通過行政規(guī)則制定執(zhí)行，即美國銀行機構(gòu)可以在沒有立法行為或認可的情況下行事。然后，國會在《1983年國際貸款監(jiān)督法案》(2012年)(12 U.S.C.)第3901b條中，授權(quán)聯(lián)邦銀行機構(gòu)在國際銀行“監(jiān)管政策和實踐”上“商議”與“達成共識”。國會同時通過一些途徑參與直接監(jiān)督，比如，舉行《巴塞爾II》的聽證會。Barr & Miller，同上，33-35頁。當然，當國會認為巴塞爾采納的監(jiān)管規(guī)定與其目的相左時，國會能夠頒布法律修改或廢除巴塞爾采納的監(jiān)管規(guī)定。事實上，通過禁止在任何金融監(jiān)管中使用信貸機構(gòu)評級，《多德弗蘭克法案》與危機后修訂的《巴塞爾II》——被稱為《巴塞爾2.5》 ——之間存在抵觸。E.g.，Half-cocked Basel，Economist，Jan.7，2012，http：//www.economist.com/node/21542463。，《巴塞爾協(xié)議》目前得到超過100個國家的支持。其提高金融系統(tǒng)穩(wěn)定性(比如，降低單個金融機構(gòu)出現(xiàn)失誤導(dǎo)致其他機構(gòu)連鎖反應(yīng)，最終導(dǎo)致整個金融系統(tǒng)崩潰的系統(tǒng)性風險)及通過規(guī)定統(tǒng)一的資本適足要求以達到均衡大型國際銀行之間競爭地位的目的，已經(jīng)獲得廣泛的政治支持[注]正如第一(二)3部分所討論的，見下，雖然《巴塞爾III》只提到單個目標——降低系統(tǒng)性風險——確保國際銀行賽場公平的目標仍然相關(guān)，且被《巴塞爾III》的談判過程與其實質(zhì)的效果證實，然而，執(zhí)行《巴塞爾III》目的的手段卻有所改變：對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管路徑已經(jīng)改變?yōu)榘暧^而非僅僅微觀的視角(即監(jiān)管目標不再僅僅指向單個機構(gòu)的金融償付能力)。見下，第30頁注釋⑤所指相關(guān)內(nèi)容。。

在2008年全球金融危機之后，由于當選官員(不單單是央行行長們)強調(diào)，監(jiān)管統(tǒng)一化的需求已不言自明，國際金融機構(gòu)監(jiān)管統(tǒng)一化的進程快速登上政策議程。結(jié)果是，國際監(jiān)管統(tǒng)一化的努力已擴展并且超越巴塞爾資本充足率的框架。比如，2010年《多德·弗蘭克金融改革法案》要求美國監(jiān)管者促進全球掉期交易(訂立合同交換現(xiàn)金流，主要涉及利率、外匯匯率與信用違約)監(jiān)管的統(tǒng)一化[注]Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，Pub.L.No.111-203，§§ 719(c)，753，124 Stat.1376，1656(2010)(以下簡稱“Dodd-Frank”)。正如金融時報所言，“‘我們所需要的，是一個協(xié)作的監(jiān)管回應(yīng)?！诮鹑谖C災(zāi)難后，每天世界的領(lǐng)導(dǎo)人都在叨念這句話。”參見The Lex Column，Loan Loss Accounting，F(xiàn)in.Times，F(xiàn)eb.2，2011,http：//www.ft.com/intl/cms/s/3/a303545e-2e14-11e0-a49d-00144feabdc0.html?siteedition=intl#axzz2sMKTtcc0。。此外，二十國集團和金融穩(wěn)定委員會(FSB)則呼吁通過巴塞爾委員會推動金融高管薪酬的國際統(tǒng)一化[注]參見 FSB Principles for Sound Compensation Practices：Implementation Standards，F(xiàn)in.Stability Board 1(Sept.2009),http：//www.financialstabilityboard.org/publications/r_090925c.pdf。金融穩(wěn)定會(FSB)系由二十國集團與國際貨幣組織組成的金融監(jiān)管國際合作的平臺，正監(jiān)督遵守二十國集團(二十國集團，由代表全球國民生產(chǎn)總值90%、80%世界貿(mào)易以及三分之二世界人口的工業(yè)國家和新興國家組成)采納的補償原則的，并且對國家執(zhí)行進展發(fā)行定期報告。參見，如Implementing the FSB Principles for Sound Compensations Practices and their Implementation Standards：Progress Report，F(xiàn)in.Stability Board(June 2012),http：//www.financialstabilityboard.org/publications/r_120613.pdf。。而且，巴塞爾委員會亦加強統(tǒng)一化的努力，強調(diào)監(jiān)管實踐和資本適足要求一致性的重要性[注]為實現(xiàn)監(jiān)管實踐中更大的統(tǒng)一性，巴塞爾委員會發(fā)布監(jiān)管指南并在2009年建立標準執(zhí)行集團，其目的乃是在執(zhí)行巴塞爾標準的監(jiān)管路徑上“促進一致性”。參見Basel Comm.on Banking Supervision，The Basel Committee’s Response to the Financial Crisis：Report to the G20，Bank for Int’l Settlements 15(Oct.2010),http：//www.bis.org/publ/bcbs179.pdf。此外，巴塞爾委員會對國家執(zhí)行《巴塞爾III》的評估，不但包括資本適足要求的遵守之評估，也包括監(jiān)管實踐遵守的評估。參見，如Basel Comm.on Banking Supervision，Report to G20 Leaders on Basel III Implementation，Bank for Int’l Settlements(June 2012),http：//www.bis.org/publ/bcbs220.pdf。。

本文提出了與現(xiàn)今《巴塞爾協(xié)議》以及近期由歐盟和美國領(lǐng)導(dǎo)的其他統(tǒng)一化進程完全相反的觀點。事實上，我們現(xiàn)今擁有的經(jīng)濟知識并不能讓我們自信地推測出理想的資本適足要求，或何種監(jiān)管政策能夠降低系統(tǒng)性風險——而這恰恰是全球統(tǒng)一化努力的目標。此外，我們也不太可能推測未來何種金融活動或者機構(gòu)將會造成系統(tǒng)風險。盡管我們在知識領(lǐng)域獲得長足進步，但金融市場快速變化與復(fù)雜動態(tài)的特性，使得未來任何知識水平都無法幫助我們以合理的信心做出預(yù)測。監(jiān)管統(tǒng)一化的支持者們并未承認這一現(xiàn)實。

因此，本文對現(xiàn)今熱衷于國際監(jiān)管統(tǒng)一化的思潮，以及統(tǒng)一化是系統(tǒng)性風險的萬靈藥之觀點提出質(zhì)疑。國際金融監(jiān)管統(tǒng)一化的努力有可能成為嚴重誤導(dǎo)，并具有引發(fā)比假設(shè)的顧慮更大的麻煩乃至災(zāi)難性錯誤的潛在威脅，這并非無稽之談。大約15年之前，Richard Herring與Robert Litan指出國際統(tǒng)一化造成問題的核心所在[1]。他們恰當?shù)刂赋觯骸半m然熱情地統(tǒng)一所謂正確的規(guī)則很簡單，但在快速變化的金融系統(tǒng)下，被統(tǒng)一的可能是錯誤的規(guī)則，或者該規(guī)則在統(tǒng)一時雖然是正確的，但卻在實施后不再如此。這樣的危險真實存在?！盵1](P134)最近，英格蘭銀行負責金融穩(wěn)定的執(zhí)行主任Andrew Haldane將2008年的金融危機與金融機構(gòu)商業(yè)策略與風險管理的同質(zhì)化相聯(lián)系，并指出正是《巴塞爾II》對它們進行了統(tǒng)一[注]Andrew G.Haldane.Rethinking the Financial Network，53 BIS Rev.1，10-11(2009)。與本文形成對比的是，Haldane并沒有主張反思國際金融監(jiān)管統(tǒng)一化，而是主張對監(jiān)管努力進行重新定向，去改變公司和市場的組織模式以降低沖擊在金融網(wǎng)絡(luò)中的傳播。然而，他的分析與本文的路徑是一致的，因為在不同監(jiān)管體系下運作的金融機構(gòu)將會被激勵遵循不同的商業(yè)策略，而這將降低金融網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)性和傳染之可能。本文和Charles Sabel的文章所主張的監(jiān)管實驗主義以及實用主義機構(gòu)設(shè)計的精神一致，參見，如Charles F.Sabel.A Real-Time Revolution in Routines，in The Firm as a Collaborative Community：Reconstructing Trust in the Knowledge Economy(Charles Heckscher & Paul S.Adler eds.，2006)；Charles F.Sabel,William H.Simon.Minimalism and Experimentalism in the Administrative State，100 Geo.L.J.53(2011)。同時也與Nassim Taleb促進“反脆弱”系統(tǒng)(面對災(zāi)難性失敗越強健越好，因為其組成部分擁有可變性)的主張的精神一致，如Nassim Nicholas Taleb，Antifragile 85(2012)(“你在系統(tǒng)中觀察到越多可變性，則其黑天鵝的趨向性越低”)。。本文提供了一個實踐機制，使得我們可以把質(zhì)疑國際監(jiān)管統(tǒng)一化的文獻為我們提供的新的認識并入《巴塞爾協(xié)議》[注]最近的兩篇文章同樣對金融監(jiān)管統(tǒng)一化做出批評，雖然角度有所不同。Lawrence A.Cunningham,David Zaring.The Three or Four Approaches to Financial Regulation：A Cautionary Analysis Against Exuberance in Crisis Response，78 Geo.Wash.L.Rev.39(2009)(批評美國的金融監(jiān)管改革會鞏固目前的多重監(jiān)管，并且提到了目前的分解監(jiān)管體系的好處)；Charles K.Whitehead.Destructive Coordination，96 Cornell L.Rev.323(2011)(批評監(jiān)管協(xié)調(diào)導(dǎo)致投資組合經(jīng)理一致地行事，違反基于個人決策獨立的現(xiàn)代風險管理原則)。在一篇較早的會議評論中，我談及了本文之主題。Roberta Romano.Against Financial Regulation Harmonization：A Comment，in Law and Economics of Global Financial Institutions 27(Peter Nobel，Katrin Krehan & Anne-Cathrine Tanner eds.，2010)。。本文提供了一個可行的機制，使得監(jiān)管多樣化與試驗可以被引入巴塞爾結(jié)構(gòu)，由此提供更大的靈活性，且無需修改目前的整體架構(gòu)。

本文首先對旨在通過強調(diào)標準化的資本適足要求而統(tǒng)一國際金融監(jiān)管的《巴塞爾協(xié)議》進行概述。隨后，本文對2008至2009年金融危機與國際金融監(jiān)管體系之間的關(guān)系進行討論，后者激勵國際銀行遵循大致相同的商業(yè)策略持有資產(chǎn)，而此類資產(chǎn)恰恰位于金融危機的震中。本文認為，國際金融監(jiān)管體系放大了金融危機的嚴重性和國際影響力，而它的這一作用往往被推動進一步統(tǒng)一化改革的人士在完善當前的統(tǒng)一監(jiān)管路徑時所輕視或忽視。更何況，近期的金融危機已經(jīng)不是30多年前巴塞爾框架建立后第一次發(fā)生跨國性金融危機了[注]參見，如Carmen M.Reinhart,Kenneth S.Rogoff.This Time is Different：Eight Centuries of Financial Folly 243-44 tbl.15-1(2009)，列舉了20世紀90年代的三起跨國金融危機。。

因此，鑒于巴塞爾在預(yù)防金融危機方面的多次失敗，加之學術(shù)文獻所指出的巴塞爾在實現(xiàn)其目標方面即使是在正常時候都無效[注]參見，見本文下期附錄。，本文主張，通過在巴塞爾中加入允許受制于審查和監(jiān)控的偏離的程序性機制，以開放對巴塞爾的試驗。上述機制可以將多樣性引入國際金融監(jiān)管，并限制監(jiān)管偏離增加系統(tǒng)性風險的可能性。

在本文所主張的監(jiān)管多樣性框架下，巴塞爾的資本適足要求將會充當“現(xiàn)成的”默認設(shè)定，并在其基礎(chǔ)上，遵循同行監(jiān)管者的批準允許各國偏離，以此重新組合或放棄巴塞爾的規(guī)定，甚至以性質(zhì)上不同的監(jiān)管路徑代替巴塞爾。所主張的批準偏離巴塞爾的程序包含三個內(nèi)核。首先，一國可以向巴塞爾委員會提出其擬議的偏離以供批準。隨后，組成同業(yè)監(jiān)管者委員會，以評估該體系對全球系統(tǒng)性風險的影響，決定是否批準該偏離。最后，被批準的偏離將會受制于巴塞爾委員會工作小組的實時監(jiān)控與周期性的重新評估，因此在情況改變或新數(shù)據(jù)表明其正對全球系統(tǒng)性風險產(chǎn)生負面效應(yīng)時，上述偏離可以被修改。

多樣性機制將會在目前的巴塞爾框架下，為提高金融監(jiān)管決策的質(zhì)量帶來決定性的好處。它不但能夠提升靈活性與適應(yīng)性，而且由此增強國際金融監(jiān)管架構(gòu)的順應(yīng)力。它將會產(chǎn)生信息，在尋找更好的監(jiān)管方案的過程中將不間斷的測試正式化，并且使得監(jiān)管決策過程更加透明，由此對獨立的評估更加開放。多樣性機制由此將會使得巴塞爾的監(jiān)管體制從一個由巴塞爾委員會主導(dǎo)的新興且基本未經(jīng)測試、伴隨擁有更大影響力的國家之間政治討價還價的體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€通過試驗獲取信息而不斷進化的體制。

一、巴塞爾與2008年至2009年間的金融危機

對大型金融機構(gòu)的國際監(jiān)管統(tǒng)一化與2008年至2009年的全球金融危機兩者緊密地相互交錯。本部分對統(tǒng)一金融監(jiān)管的國際協(xié)議——《巴塞爾協(xié)議》進行概述。隨后分析巴塞爾如何激勵金融機構(gòu)持有最終成為金融危機震中所在的資產(chǎn)，引發(fā)危機在全球金融機構(gòu)中擴散，導(dǎo)致金融系統(tǒng)接近崩潰并且在實體經(jīng)濟中形成危機[注]銀行擠兌的標準解釋是信息不對稱：在商業(yè)周期之頂峰，當宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)向投資者發(fā)出衰退即將來臨的信號，投資者預(yù)測一些銀行將會倒閉，卻不知是哪家，因此前往所有銀行取出他們的資金。參見Gary B.Gorton.Slapped by the Invisible Hand：The Panic of 2007 30-33，45(2010)；Douglas W.Diamond,Philip H.Dybvig.Bank Runs，Deposit Insurance，and Liquidity，91 J.Pol.Econ.401(1983)。存款保險的出現(xiàn)從本質(zhì)上消除了存款人擠兌。但是除了存款人擠兌外，當今至少存在兩個假設(shè)的傳導(dǎo)渠道，與機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)性相關(guān)，但是與當前擔心的銀行存款人引起的銀行擠兌不同。首先，最初倒閉的實體可能是許多其他機構(gòu)金融交易的相對方；當其倒閉導(dǎo)致那些交易失敗時，相對方則將會對第三方拖欠債務(wù)，而第三方又將拖欠其合同債務(wù)，掀起災(zāi)難性的連鎖交易失敗。其次，最初倒閉的實體可能對支付系統(tǒng)至關(guān)重要，而其瓦解將會導(dǎo)致流動性的降低，引發(fā)突然的信用緊縮。如，Herring & Litan，見參考文獻[1]，第51頁。需要在此強調(diào)的是，系統(tǒng)性風險的兩個注意事項將蔓延之分析的政策執(zhí)行大大復(fù)雜化。首先，一個國家的金融危機可能會通過“實體”經(jīng)濟蔓延渠道在國際間傳播，比如貿(mào)易產(chǎn)生的關(guān)聯(lián)，而非從金融渠道傳播。近期的研究指出，蔓延的源頭乃是實體經(jīng)濟，而非金融。參見，如Andrew K.Rose,Mark M.Spiegel.Cross-Country Causes and Consequences of the 2008 Crisis：International Linkages and American Exposure，15 Pac.Econ.Rev.340(2010)(很少證據(jù)表明，金融或貿(mào)易這類跨國關(guān)聯(lián)影響危機的結(jié)果)；Geert Bekaert et al.，Global Crises and Equity Market Contagion(Nat’l Bureau of Econ.Research，Working Paper No.17121，2012)(與國內(nèi)傳播相比，該文所發(fā)現(xiàn)的全球或與美國相關(guān)證券市場蔓延的證據(jù)很有限，也就是說，證券相關(guān)性的增加僅限于一國之內(nèi)，而不跨越國家)；Stijn Claessens，Hui Tong,Shang-Jin Wei.From the Financial Crisis to the Real Economy：Using Firm-Level Data to Identify Transmission Channels(Nat’l Bureau of Econ.Research，Working Paper No.17360，2011)(使用單個制造公司的表現(xiàn)的微觀層面數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)貿(mào)易與國內(nèi)需求渠道在經(jīng)濟上比金融渠道更會導(dǎo)致危機向外國發(fā)展)。但是，參見Nicola Cetorelli,Linda S.Goldberg.Global Banks and International Shock Transmission：Evidence from the Crisis(Fed.Reserve Bank of N.Y.，Working Paper No.446，2010)(該文發(fā)現(xiàn)，國際銀行起著很重要的傳遞作用)。如果真是這樣的話，那么國際金融監(jiān)管統(tǒng)一化將無法合理地避免危機蔓延，因為銀行間的關(guān)聯(lián)并非問題的源頭。其次，對于全球金融危機的傳導(dǎo)機制，我們需要將跨境關(guān)聯(lián)蔓延(金融危機傳導(dǎo)給另一國的國際機構(gòu)之間的聯(lián)系)與普通沖擊(諸如國際利率或油價的變化)相區(qū)分。參見，如Reinhart &.Rogoff，見第22頁注釋③，第240-246頁。如果國際金融機構(gòu)由于監(jiān)管激勵而采用相似的商業(yè)策略，增加了普通沖擊的可能性，則提高國際監(jiān)管統(tǒng)一性的政策回應(yīng)將會適得其反。。

(一)《巴塞爾I》與《巴塞爾II》中的國際監(jiān)管一體化

銀行資本適足要求和行政監(jiān)管的全球統(tǒng)一化，開始于1988年正式通過的《巴塞爾協(xié)議》。作為提高國際活躍銀行的資本適足要求的協(xié)議，巴塞爾通過標準化的權(quán)重系統(tǒng)的計算，[注]簡言之，銀行必須持有共計8%的資本，其中4%必須是由股權(quán)和某些優(yōu)先股組成的“一線”資本，而非包含任何《巴塞爾協(xié)議》談判下認定為資本的被稱之為“二線”資本的風險調(diào)整資產(chǎn)，比如混合證券以及次級債務(wù)。對資產(chǎn)的標準化風險權(quán)重涵蓋100%的企業(yè)債券到0%的主權(quán)債務(wù)。因此，如果銀行向公司借貸1 000萬美元，則其將要持有0.08×1.00×$10 000 000(風險調(diào)整資本)，即80萬美元的資本，而股權(quán)則只需40萬美元，即“一線”資本，而非借款。建立起一個風險權(quán)重的資本框架，要求金融機構(gòu)基于其資產(chǎn)的信用風險持有資本。《巴塞爾協(xié)議》提出了兩個理由[2]。第一個理由——通過控制系統(tǒng)性風險促進國際銀行體系的穩(wěn)定性——這是銀行監(jiān)管的核心[注]參見，如Herring & Litan，見參考文獻[1]，第50頁。Herring和Litan討論了銀行監(jiān)管的另外兩種原理：消費者保護以及“實現(xiàn)更大的社會目標”。參考文獻[1]第61-63頁。我著重關(guān)注系統(tǒng)性風險而非這些額外可能目的的原因在于，正如他們所分析的，他們的兩個原理與全球統(tǒng)一化的顧慮并無干系：事實上，國家對這兩個目標的偏好存在巨大差異，而這將導(dǎo)致統(tǒng)一化的目標事與愿違。參考文獻[1]，第85頁。。第二個理由——平衡國際銀行間的競爭地位——與第一個理由緊密相連并且在實踐中與第一個理由糾纏起來：監(jiān)管者擔憂有差別的資本適足要求將會導(dǎo)致國際銀行參與監(jiān)管套利，由此破壞系統(tǒng)穩(wěn)定性[注]Richard Dale簡明地描述了這一問題：“對競爭公平的顧慮并不能為金融監(jiān)管提供獨立的正當性，但是的確在促進國際監(jiān)管合作上起到了重要作用”，同時其認為，《巴塞爾協(xié)議》的原始目的是為了“避免競爭扭曲”。Richard Dale.Regulating the New Financial Markets，in The Future of the Financial System 215，217(Malcolm Edey ed.，1996)。歷史過程簡而言之如下：美國和英國通過采納設(shè)定最低資本適足要求的雙邊協(xié)議，精心構(gòu)建了全球規(guī)范的基礎(chǔ)，以保護各自國家的銀行免受日本銀行的競爭。在當時，日本銀行受制于較低的資本適足要求，且在全球交易活動中的市場份額快速上升。Daniel K.Tarullo.Banking on Basel：The Future of International Financial Regulation 46-49(2008)。美國和英國的協(xié)議使得日本銀行若不遵從其資本適足要求，則無法在該兩國經(jīng)營或試圖收購美國或英國銀行。結(jié)果，日本監(jiān)管者同意提高資本適足要求。同上，第50-51頁。。監(jiān)管者同時相信，想要通過更高的資本適足要求促進系統(tǒng)穩(wěn)定，所有國家必須制定相同的標準，否則在政治上將無法進行。他們的顧慮是，提議提高資本適足要求，將會遭到國內(nèi)銀行聯(lián)合監(jiān)督銀行監(jiān)管者的政治家的阻擊，他們將會主張，較高的國內(nèi)資本適足要求將會把他們置于嚴重的競爭劣勢[注]本文第二(二)4部分討論了將多樣性機制引入巴塞爾架構(gòu)的行為需要關(guān)注方面，見本文下期。。

事實上，對國家競爭力的顧慮貫穿巴塞爾委員會制定資本適足要求的整個磋商過程。一個重要的例子便是巴塞爾對住宅抵押貸款適用風險權(quán)重的偏好，而住宅抵押貸款在一些國家——尤其是美國——具有推動房屋的國內(nèi)政策功能[1](P109)。較之其他類型的貸款，《巴塞爾協(xié)議》更偏好住宅抵押貸款，其意圖在于確保國際上活躍的美國銀行不會因為資助住房貸款以支持國家住房政策而處于競爭劣勢。住房抵押貸款風險權(quán)重的偏好，在十幾年后被證明具有毀滅性的打擊效果，同其他因素一同作用而引發(fā)了全球金融危機。

雖然《巴塞爾I》是十國集團中央銀行磋商的成果，但在國際貨幣基金組織和世界銀行的鼓勵下，也被新興國家廣泛接受[3]。《巴塞爾I》的資本適足要求在后面的幾年里被修改增加了對市場風險的考慮，并于2004年達到頂峰，修訂為《巴塞爾II》。它將運營風險——“由不充分或失敗的內(nèi)部程序、人員、系統(tǒng)以及外部事件引發(fā)的風險”，包括法律風險——加入考量范圍[注]Basel Comm.on Banking Supervision，International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards：A Revised Framework Comprehensive Version，Bank for Int’l Settlements 144(June 2006),http：//www.bis.org/publ/bcbs128.pdf[以下簡稱Basel II Framework]。與《巴塞爾I》不同的是，《巴塞爾II》的商議過程擴展至十國集團巴塞爾委員會之外，包括發(fā)展中國家。參見Tarullo，見第23頁注釋④，第207頁；Basel Comm.on Banking Supervision，Implementation of Basel II：Practical Considerations，Bank for Int’l Settlements 1(July 2004),http：//www.bis.org/publ/bcbs109.pdf(以下簡稱Implementation of Basel II)。?！栋腿麪朓I》明確地提出了與《巴塞爾I》相同的目標：系統(tǒng)穩(wěn)定性與競爭均衡化[注]比如，《巴塞爾II》框架，見本頁注釋②，第2頁。。較之《巴塞爾I》的四年過渡期，各國的監(jiān)管者需要在更短的時間內(nèi)執(zhí)行新規(guī)則——必須在2006年底或2007年初完成。不過《巴塞爾II》的談判期間比《巴塞爾I》要長。

《巴塞爾II》引入了“三支柱”的監(jiān)管框架。第一個支柱——最低資本適足要求——是《巴塞爾II》的核心，也是《巴塞爾I》焦點的延續(xù)?！栋腿麪朓I》認識到，鑒于專門知識的差異，私人部門總是多步領(lǐng)先于監(jiān)管者，因此《巴塞爾II》在計算風險權(quán)重時，將銀行更為復(fù)雜的內(nèi)部風險管理模型納入考量，摒棄了《巴塞爾I》基于寬泛的資產(chǎn)種類由監(jiān)管者確定固定的風險權(quán)重的方式[注]《巴塞爾II》對私營部門風險測量的依賴并不像看起來那樣像是對《巴塞爾I》的戲劇性背離。利用銀行的內(nèi)部風險模型建立資本適足要求這一手法已經(jīng)被《巴塞爾I》在1996年修正案中引入資本監(jiān)管，以測算交易活動引起的市場風險所需的資本。Basel Comm.on Banking Supervision，Overview of the Amendment to the Capital Accord to Incorporate Market Risks(Jan.1996),http：//www.bis.org/publ/bcbs23.htm?！栋腿麪朓I》還允許監(jiān)管者繼續(xù)采用標準化的風險權(quán)重路徑，以此作為銀行內(nèi)部風險控制模型的替代方案。由于小型銀行和新興國家監(jiān)管機構(gòu)有限的技術(shù)先進性，他們被期望采用標準化路徑。遵循《巴塞爾I》的路徑，《巴塞爾II》的標準化風險權(quán)重吸納了評級機構(gòu)或出口信貸機構(gòu)的外部評級。Barth et al.，見參考文獻[3]，第69-70頁。。

另外兩個支柱——監(jiān)管監(jiān)督與披露(也稱為市場約束)被認為是對第一個支柱的發(fā)揮起輔助作用。也就是說，監(jiān)督審查流程關(guān)注的，乃是一個銀行的資本充足與否?？紤]到《巴塞爾II》在確定資本適足要求時對銀行內(nèi)部風險衡量的依賴，《巴塞爾II》的監(jiān)督審查承擔了《巴塞爾I》所要求的更為重要的任務(wù)[注]《巴塞爾II》提出的監(jiān)督審查四大重要原則全都關(guān)乎銀行的資本充足率。參見Basel II Framework，見本頁注釋②，第205-212頁。。此外，銀行風險計算的信息披露是一項市場參與者可以查明銀行資本充足并由此“支持市場約束”的機制[4]。

(二)巴塞爾資本適足要求與2008年金融危機

毫無疑問，一代又一代的經(jīng)濟學家將會分析與爭論2008年全球金融危機的諸多成因。不過目前看來，這場金融危機的始作俑者，是通常被稱為非銀行部門或影子銀行部門發(fā)生的銀行擠兌。這個影子銀行體系是金融機構(gòu)在受規(guī)制的商業(yè)銀行系統(tǒng)外進行借貸的機構(gòu)市場。對影子銀行市場和隨之而來的全球銀行崩潰的恐慌，與巴塞爾資本適足要求息息相關(guān)。

1.影子銀行部門的危機

影子銀行部門與受規(guī)制的銀行部門一樣起到中介的功能：即利用短期債務(wù)為長期資產(chǎn)提供資金。最常見的形式是出售后再回購協(xié)議和資產(chǎn)支持的商業(yè)票據(jù)[注]“出售后再回購協(xié)議”這個名字源自于交易協(xié)議中的條款，其中規(guī)定，一機構(gòu)出售股票并同意在稍后的某個日期以更高的價格(反映買方使用現(xiàn)金的利息)回購該股票。如果金融機構(gòu)未能償還貸款，則債權(quán)人將會保留抵押品。Gary Gorton將出售后再回購協(xié)議市場比作商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。Gorton，見第23頁注釋①，第44頁。貸款被期望展期支付，但是債權(quán)人并未被強制要求如此行事，由此導(dǎo)致他們的情況與活期存款中的債權(quán)人相仿。出售后再回購協(xié)議市場中的債權(quán)人一般收取一定“折扣”，所以貸款額度將會低于抵押品的價值。這一折扣使得債權(quán)人免于違約或資產(chǎn)價值下降的損失。在危機前，出售后再回購協(xié)議市場的折扣相當小，這是因為債務(wù)期限短而且擔保資產(chǎn)的質(zhì)量高，使得大家認為無法收回貸款的可能性相當小。資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)市場作為中介，其運作與出售后再回購協(xié)議市場相似：銀行創(chuàng)造導(dǎo)管實體，通過發(fā)行短期證券(商業(yè)票據(jù))對長期資產(chǎn)進行融資，且在導(dǎo)管的長期資產(chǎn)支持的票據(jù)不足時，由贊助銀行對短期證券進行擔保。。然而和銀行部門受政府的存款保險支持不同，影子銀行市場的貸款由被融資的長期資產(chǎn)擔保，且投資者要求資產(chǎn)擁有AAA信用評級，以保證在貸款無法被償付的情況下，他們可以通過占有擔保物的方式獲得全額的受償。

在金融危機時期，影子銀行部門的許多擔保物，由抵押支持的證券以及標的資產(chǎn)為抵押支持證券的債務(wù)抵押債券組成[注]抵押支持的證券是一種金融工具，其價值和紅利都源自抵押資產(chǎn)池(即，其紅利是被抵押的，或由那些資產(chǎn)所“支持”)。在證券化過程中，金融機構(gòu)創(chuàng)設(shè)一個獨立的實體——被稱為特殊目的公司或結(jié)構(gòu)性投資公司——持有被集合的資產(chǎn)并且將證券出售給投資者。證券被分成幾個類別或“部分”，并優(yōu)先從池中的資產(chǎn)處獲取現(xiàn)金流，或者用池中的資產(chǎn)承擔損失。這樣的優(yōu)先次序使得最高級的證券可以獲得投資評級，由此可把它們在出售后再回購協(xié)議市場中當作抵押品使用。越來越多地把抵押支持證券當作抵押品使用，似乎起到了補充AAA評級政府證券之短缺以及投資者對安全資產(chǎn)的需求的作用。參見，如Gary Gorton，Stefan Lewellen,Andrew Metrick.The Safe-Asset Share，102 Am.Econ.Rev.101(2012)。。對影子銀行部門的恐慌隨著2007年美國次級抵押貸款違約的上升而出現(xiàn)?；締栴}在于對于擔保影子銀行市場債務(wù)的資產(chǎn)質(zhì)量的信息不對稱：證券的復(fù)雜性使得投資者很難知曉借款機構(gòu)持有并構(gòu)成其擔保物的次級抵押貸款的違約程度[注]關(guān)于銀子銀行部門的擠兌如何引起金融危機以及有說服力的定性，參見Gary Gorton影響深遠的分析，Gorton，見第23頁注釋①。關(guān)于資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)市場中的緊縮定性為銀行擠兌，參見Daniel Covitz，Nellie Liang,Gustavo Suarez.The Evolution of a Financial Crisis：Panic in the Asset-Backed Commercial Paper Market，F(xiàn)inance and Economics Discussion Series，Divisions of Research & Statistics and Monetary Affairs(Fed.Reserve Bd.，Working Paper No.36，2009)。Gorton對恐慌的分析引起了廣泛關(guān)注并且被很多人認為是危機產(chǎn)生的清晰解釋。該書為美聯(lián)儲主席Ben Bernanke針對金融危機及其后果的推薦閱讀清單四本書之一。參見Michael Corkery.Ben Bernanke’s Labor Day Reading List，Wall St.J.，Sept.2，2010,http：//blogs.wsj.com/deals/2010/09/02/ben-bernankes-labor-day-reading-list/；亦參見Sewell Chan.Bernanke Says He Failed to See Financial Flaws，N.Y.Times，Sept.2，2010,http：//www.nytimes.com/2010/09/03/business/03commission.html(該文認為Bernanke“接受Gary Gorton的觀點”將危機與典型的影子銀行系統(tǒng)中的銀行擠兌相比較)；Annie Lowrey.The Financial Crisis Reading List，Slate(Dec.16，2010),http：//www.slate.com/articles/business/moneybox/2010/12/the_financial_crisis_reading_list.html(“為了理解事實情況與危機的機制，最明確的分析就是耶魯經(jīng)濟學家Gary Gorton的……”)。關(guān)于對Gorton的論點持懷疑論者，參見，如Andrei Shleifer，Comment，in Brookings Papers on Economic Activity 298(David H.Romer & Justin Wolfers eds.，F(xiàn)all 2010)。。隨著機構(gòu)投資者對標的資產(chǎn)的質(zhì)量越來越擔憂，他們拒絕對債務(wù)進行延期。結(jié)果是，借款機構(gòu)無法更新被撤出資本并且被迫大規(guī)模減債。正巧遇上資產(chǎn)持續(xù)性地降價出售以及恐慌的投資者由于資產(chǎn)價值不斷下降而撤出資金，短期融資市場崩塌，最初的流動性危機變成了一場償付能力危機[注]Gary Gorton和Andrew Metrick對次級市場的最初問題如何轉(zhuǎn)變成為典型的銀行擠兌(即在危機達到頂峰的2008年，恐慌的投資者們要求對在出售后再回購協(xié)議市場中當充當?shù)盅浩返?、與次級資產(chǎn)毫無關(guān)系的證券化資產(chǎn)大打折扣)進行追蹤。Gary Gorton,Andrew Metrick.Securitized Banking and the Run on Repo，104 J.Fin.Econ.425(2012)。從2007年和2008年在次級市場開始的問題引發(fā)了對共同基金市場中資金的恐慌。參見Patrick E.McCabe.The Cross Section of Money Market Fund Risks and Financial Crises(Fed.Reserve Bd.，Working Paper No.51，2010)。雖然貨幣市場基金已經(jīng)在2007年隨著次級違約而經(jīng)受損失，當時卻沒有產(chǎn)生銀行擠兌，因為基金發(fā)起人(銀行與基金家族)對損失進行了支撐；而他們在2008年卻沒這么做。同上。2008年發(fā)生的銀行擠兌不是隨機的，因為擁有最弱的發(fā)起人的貨幣市場基金經(jīng)歷了最大規(guī)模的資金流出。同上。而與Gorton及Metrick形成對比的是，Arvind Krishnamurthy及其同事認為，資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)市場中的擠兌(在Covitz et al中有詳細論述，見第25頁注釋③)是危機的震中。Arvind Krishnamurthy，Stefan Nagel,Dmitry Orlov.Sizing up Repo(Nat’l Bureau of Econ.Research，Working Paper No.W17768，2012),http：//ssrn.com/abstract=1987953?？紤]到市場的動態(tài)性以及巴塞爾資本適足要求所提供的激勵措施在這兩個市場中沒有區(qū)別，本文的分析并沒有去論及哪個市場是危機的最重要原因。。

若要全面地列舉促成金融危機發(fā)生的原因，這個列表毫無疑問將會包含無數(shù)合理的因素，并非所有因素都與次級抵押貸款和影子銀行市場崩盤有關(guān)[注]比如，Conclusions of the Financial Crisis Inquiry Commission，F(xiàn)in.Crisis Inquiry Commission(2011),http：//fcic-static.law.stanford.edu/cdn_media/fcic-reports/fcic_final_report_conclusions.pdf(該文指出，金融機構(gòu)過量的短期供資、設(shè)計存在缺陷的補償體系以及放松管制乃是成因)；Gerard Caprio，Jr.，Asli Demirgü?-Kunt,Edward J.Kane.The 2007 Meltdown in Structured Securitization：Searching for Lessons Not Scapegoats 9(World Bank Policy Research Working Paper No.4756，2008),http：//siteresources.worldbank.org/INTFR/Resources/KaneCaprioDemirgucKunt-The2007Meltdown.pdf(該文指出，市場和監(jiān)管的失靈等原因乃是成因)。。然而，對影子銀行市場的恐慌可以被定性為是全球危機的近因。最先倒閉的是在影子銀行市場運營[注]參見，比如Viral V.Acharya,Philipp Schnabl.Do Global Banks Spread Global Imbalances? The Case of Asset-Backed Commercial Paper During the Financial Crisis of 2007-09，58 IMF Econ.Rev.37，39-40(2010),http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1693363(該文指出，F(xiàn)rench BNP Paribas、German IKB Deutsche Industriebank以及 Sachsen Landesbank是最先宣布嚴重虧損并且在金融危機中崩潰的銀行)。的外國銀行，而這一事實直接指向金融危機與國際金融監(jiān)管架構(gòu)之間的緊密聯(lián)系。這是因為，影子銀行部門恐慌所顯示的關(guān)鍵因素是受巴塞爾規(guī)制的機構(gòu)較之不受其規(guī)制的機構(gòu)而言，諸如對沖基金和保險公司，大量持有引發(fā)全球金融危機恐慌的資產(chǎn)。這一引人注目的現(xiàn)象——不同資產(chǎn)持有的模式——證明了巴塞爾通過降低某些資產(chǎn)的風險權(quán)重激勵受巴塞爾規(guī)制的機構(gòu)持有這些資產(chǎn)，產(chǎn)生對那些資產(chǎn)的偏好。

2.對比遵守巴塞爾的機構(gòu)和在巴塞爾管制之外運營的實體在金融危機中的表現(xiàn)

巴塞爾是如何激勵銀行持有特定的金融工具呢？在巴塞爾信用風險權(quán)重系統(tǒng)下，住宅抵押貸款以及基于住宅抵押貸款的證券(即出售后再回購擔保物)較之公司借款等其他金融資產(chǎn)而言，受制于相對而言較低的資本適足要求。同時資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)也同樣獲得優(yōu)待[注]關(guān)于巴塞爾對銀行持有ABCP產(chǎn)生的激勵作用之討論，參見Viral V.Acharya,Philipp Schnabl.How Banks Played the Leverage Game，in Restoring Financial Stability：How to Repair a Failed System 83(Viral A.Acharya & Matthew Richardson eds.，2009)?！栋腿麪朓》沒有要求銀行為資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)結(jié)構(gòu)而持有資本，因為表外資產(chǎn)和流動資產(chǎn)擔保沒有資本費用。在2001年安然公司財務(wù)丑聞后，表外資產(chǎn)的會計規(guī)則被調(diào)整，但大多數(shù)國家并沒有根據(jù)財務(wù)變化而相應(yīng)調(diào)整銀行資本適足要求，而是對資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)導(dǎo)管繼續(xù)提供優(yōu)惠待遇。Acharya & Schnabl，見本頁注釋②，第50-53頁。在《巴塞爾II》的標準化路徑下，導(dǎo)管資產(chǎn)的資本費用由于保證的存在而仍舊獲得優(yōu)于表內(nèi)資產(chǎn)的待遇。同上，第51、53頁。在2007年金融危機的前夜，監(jiān)管者仍然在對《巴塞爾II》中內(nèi)部評級制路徑下的導(dǎo)管的待遇進行討論。同上，第51頁?！栋腿麪朓I》較之《巴塞爾I》削弱而非消除了導(dǎo)管與表內(nèi)資產(chǎn)之間的差異。在金融危機之后，證券化資產(chǎn)與資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)的資本適足要求被增加，從而基本消除了原來的偏好。如，Basel Comm.on Banking Supervision，Enhancements to the Basel II Framework，Bank for Int’l Settlements(July 2009),http：//www.bis.org/publ/bcbs157.pdf。不過《巴塞爾II》為住房抵押提供較之直接持有的企業(yè)貸款更優(yōu)待遇的情況至今仍然沒有受到影響。。因此，銀行被大力地激勵持有上述被偏好資產(chǎn)，以降低其所需的資本，而持有上述資產(chǎn)所需的低水平資本則能夠為杠桿的增加提供支持，由此增加利潤并與此相關(guān)地擴大損失的風險。上述由這些資產(chǎn)和交易結(jié)構(gòu)優(yōu)先風險權(quán)重創(chuàng)設(shè)激勵的例證便是，作為唯一的兩個沒有為導(dǎo)管提供優(yōu)惠待遇的歐盟國家，西班牙和葡萄牙，這兩個國家的國際性銀行也是僅有的沒有使用導(dǎo)管的銀行[注]Acharya & Schnabl，見本頁注釋②，第51-53頁。。

Lawrence White為我們提供了一個簡單而具有啟發(fā)性的數(shù)字例子，顯示了巴塞爾資本適足要求對銀行持有證券化抵押資產(chǎn)并對該投資進行杠桿的激勵作用。在巴塞爾風險權(quán)重體系下，銀行每持有100美元住宅抵押貸款必須持有4美元，而每持有100美元投資級別等同于AA-或AAA抵押支持證券必須持有1.6美元。由此，銀行可以利用直接持有的抵押貸款所要求的4美元資本去投資價值250美元的證券化抵押貸款[注]Lawrence J.White，The Credit-Rating Agencies and the Subprime Debacle，in What Caused the Financial Crisis? 228，234(Jeffrey Friedman ed.，2011)。對住房抵押貸款實行較低的風險權(quán)重的經(jīng)濟學理由是，它們較之企業(yè)貸款而言風險更小。當然，我們現(xiàn)在已經(jīng)知道，這樣的評價是完全錯誤的。不過即便放在危機前來看，將這類抵押視為風險較小是可以理解的，但是其執(zhí)行卻是毫無道理的，因為這使得一個非政治性的解釋變得缺乏說服力。首先，并非所有類別的住房抵押貸款都比企業(yè)貸款要安全。其次更重要的是，《巴塞爾II》對風險權(quán)重的調(diào)整仍然意圖鼓勵住房抵押貸款。雖然《巴塞爾II》的確允許根據(jù)外部信用評級對企業(yè)貸款的風險權(quán)重進行調(diào)整，由此降低有些貸款所需的資本，與此同時，其通過降低了資產(chǎn)類別的風險權(quán)重，對住房抵押保留了較優(yōu)的待遇，由此使得監(jiān)管者可以對他們認為風險更大的抵押增加資本要求。參見See Basel Comm.on Banking Supervision，Annexes to International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards：A Revised Framework，Bank for Int’l Settlements 231(June 2004),www.bis.org/publ/bcbs107d.pdf。結(jié)果是，只有評級非常高的企業(yè)貸款才會被分類為風險比住房抵押貸款小。銀行的內(nèi)部模型一般而言，較之標準化的風險權(quán)重而言，要求的資本水平更低，而且因此不會更嚴格地對待抵押支持證券。事實上，銀行在《巴塞爾II》之下用以判斷資本水平的內(nèi)部在險價值的模型加重了系統(tǒng)性風險，因為它使得銀行趨于持有相同的資產(chǎn)以降低資本適足要求。因此，當這些模型被證實存在嚴重錯誤時，許多國際性銀行發(fā)現(xiàn)嚴重的資本不足并且同時必須出手相同的資產(chǎn)以加固他們的資產(chǎn)負債表，使得該資產(chǎn)的價格更嚴重地下降。參見，如James R.Barth et al.，Guardians of Finance：Making Regulators Work for Us 53(2012)；Whitehead，見第22頁注釋②，第346-351頁。。在如此吸引人的激勵之下，巴塞爾規(guī)制的金融機構(gòu)對抵押貸款相關(guān)資產(chǎn)的青睞也就完全可以理解和預(yù)測了。

《巴塞爾I》的資本適足要求同樣激勵銀行持有住房抵押貸款類別內(nèi)的次級抵押貸款，因為這些資產(chǎn)較優(yōu)質(zhì)抵押貸款而言(由于更大的風險)能夠提供更高的回報率，而與此同時無需額外的資本準備[注]在同一風險類別內(nèi)持有最高風險的資產(chǎn)，常常被稱為“伸手抓取收益”，并且在其他資產(chǎn)風險作為監(jiān)管要求之關(guān)鍵的情況下也會發(fā)生。參見，Bo Becker,Victoria Ivashina.Reaching for Yield in the Bond Market 5(Harvard Bus.Sch.，Working Paper No.12-103，2012)，http：//ssrn.com/abstract=2065841。這并非意味著，銀行只會去持有同一資產(chǎn)類別中風險最高的資產(chǎn)。我想說明的是，巴塞爾激勵銀行持有這些資產(chǎn)，并且在各個方面如此行事。銀行一般會持有比最低要求更多的資本，為可能會將其推向最低資本適足要求標準線下的經(jīng)濟波動(由此導(dǎo)致他們遭受監(jiān)管制裁)提供緩沖。類似地，銀行會只持有一定的非最高風險的資產(chǎn)，以確保避免未來可能需要的監(jiān)管要求的提高。。雖然《巴塞爾II》對《巴塞爾I》資產(chǎn)類別中的風險權(quán)重進行調(diào)整，允許調(diào)整資產(chǎn)的外部信用評級，但其并未顯著地影響體系對于持有次級資產(chǎn)的誘導(dǎo)，因為次級抵押貸款證券化的構(gòu)成使得絕大多數(shù)的款項都能獲得投資級別評級[注]對與外部信用評級有關(guān)的風險權(quán)重的修改，是為了將風險權(quán)重與信用風險更緊密地結(jié)合。其直接指向國家、銀行、公司以及證券化的公開透明，由此，高質(zhì)量的企業(yè)貸款和非經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國的風險權(quán)重將會被降低，而那些公開透明程度較低的，比如非投資級別企業(yè)貸款，其風險權(quán)重則會增加。Tarullo，supra note 17，at 93-94；Basel Comm.on Banking and Supervision，A New Capital Adequacy Framework，Bank for Int’l Settlements 5，9(June 1999)，http：//www.bis.org/publ/bcbs50.htm。同樣的原理適用于美聯(lián)儲的追索規(guī)則，見本頁注釋④對其進行的討論。同樣值得注意的是，住房抵押貸款并沒有在《巴塞爾II》的談判過程中成為關(guān)注的焦點。那個時候很少看到次級抵押貸款。巴塞爾對住房抵押貸款采用的路徑引發(fā)的災(zāi)難性意外后果，對我們是一次警醒，警醒我們金融監(jiān)管回應(yīng)金融創(chuàng)新快速更新的重要性。。因此，雖然間接地進行證券化，銀行仍然被激勵遵循持有次級抵押貸款的策略，因為這些資產(chǎn)與優(yōu)質(zhì)抵押貸款適用同樣的資本費用，卻伴隨次級工具提供更高的回報。

《巴塞爾I》對于抵押支持證券的偏好對影子銀行產(chǎn)生影響，原因在于，雖然市場的運作超越了被監(jiān)管的銀行體系，其主要使用者(比如，借款人)卻是在國際統(tǒng)一的銀行體系下運作。富有經(jīng)驗的美國投資銀行進入出售后再回購市場，在《巴塞爾II》的關(guān)鍵支柱——基于風險的資本適足要求——下運作[注]歐盟的2002年金融聯(lián)合體指令，要求在歐盟運營的金融機構(gòu)接受“統(tǒng)一監(jiān)管者”的監(jiān)管。當美國證券交易委員會為美國的投資銀行承擔起該職責(因為其對美國的投資銀行的經(jīng)紀自營業(yè)務(wù)進行監(jiān)管)以使得其能夠在歐盟內(nèi)繼續(xù)運營時，其允許投資銀行遵循《巴塞爾II》的內(nèi)部評級基礎(chǔ)方法計算資本適足要求。SEC，Supervised Investment Bank Holding Companies，69 Fed.Reg.34，472(June 21，2004)。供應(yīng)方對投資評級證券化資產(chǎn)的資本要求偏好原本不可能在這樣的規(guī)模上成功，然而，當時也沒有對抵押物有那么強的需求。只要抵押支持證券獲得最高的信用評級，渴望或應(yīng)監(jiān)管或公司文件要求機構(gòu)投資者持有投資評級證券的機構(gòu)投資者就是影子銀行市場中抵押支持證券融資的積極參與者，因為他們可以通過購買抵押支持證券獲取比政府證券更高的收益。。更重要的是，商業(yè)銀行利用出售后再回購市場對其證券化產(chǎn)品進行融資，同時發(fā)行資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)以及投資證券化抵押貸款，這些都在銀行監(jiān)管者的監(jiān)督和巴塞爾的約束下運行[注]美國的銀行監(jiān)管者在2007年12月批準了執(zhí)行《巴塞爾II》的最終規(guī)則及針對大型國際活躍金融機構(gòu)的內(nèi)部評級基礎(chǔ)系統(tǒng)。Risk-Based Capital Standards：Advanced Capital Adequacy Framework—Basel II；Final Rule，72 Fed.Reg.69，288(Dec.7，2007)。然而，該規(guī)則包含三年的過渡期，包括一個初期的一年測試期，在此期間每家銀行必須滿足舊的資本適足要求并同時計算其《巴塞爾II》的資本適足要求以向監(jiān)管者展現(xiàn)《巴塞爾II》計算的充分性。因此，美國的商業(yè)銀行在卷入金融危機時，仍然在依照《巴塞爾I》運營。相比之下，由于歐盟已經(jīng)在2006年采納了并入《巴塞爾II》的資本適足要求指令，因此歐洲的銀行當時乃是在新的協(xié)議下運營。Commission Welcomes Adoption of Capital Requirements Directive，Europa.eu(June 19，2006)，http：//europa.eu/rapid/press-release_IP-06-797_en.htm?locale=en。不過，由于“追索規(guī)則”存在，《巴塞爾II》中的對投資評級信用評級下的證券化資產(chǎn)的優(yōu)惠待遇在當時已經(jīng)適用于依照《巴塞爾I》運作的美國銀行。追索規(guī)則允許美國銀行依賴外部信用評級機構(gòu)決定某些追索債務(wù)和證券化資產(chǎn)的資本適足要求，該規(guī)則被美國監(jiān)管者在巴塞爾委員會提議修改《巴塞爾I》以包括對風險權(quán)重依信用評級進行調(diào)整的兩年后、巴塞爾委員會正式通過《巴塞爾II》的一年前采納。Risk-Based Capital Guidelines；Capital Adequacy Guidelines；Capital Maintenance：Capital Treatment of Recourse，Direct Credit Substitutes and Residual Interests in Asset Securitizations，66 Fed.Reg.59，614，59，619(Nov.29，2001)；Basel Comm.on Banking Supervision，A New Capital Adequacy Framework，Bank for Int’l Settlements(June 1999)，http：//www.bis.org/publ/bcbs50.pdf。。

“主要市場參與者均受制于全球統(tǒng)一化的資本適足要求”這一時常被忽視的與影子銀行業(yè)有關(guān)的現(xiàn)實，依我看來，對于從金融機構(gòu)國際監(jiān)管的角度理解全球金融危機之多元維度而言至關(guān)重要。與之形成對比的是，諸如大型對沖基金的其他金融機構(gòu)，由于不受制于巴塞爾資本適足要求，因此缺乏監(jiān)管誘導(dǎo)的激勵去持有抵押支持證券，所以整個部門沒有集中地進行此類投資[注]這并不是在說，個體金融機構(gòu)的行為沒有任何變化。一些銀行沒有像其他銀行那樣在金融危機期間遭受巨大損失，因為它們沒有承擔太多的抵押支持證券和債務(wù)抵押債券之風險。參見，如Gillian Tett，F(xiàn)ool’s Gold(2009)(討論了摩根大通對該部門更為保守的路徑)。同時，對沖基金結(jié)果的變化也存在。一些對沖基金大量投資債務(wù)抵押債券，并且在次級問題開始之初就倒閉，參見Julie Creswell,Vikas Bajaj.$3.2 Billion Move by Bear Stearns to Rescue Fund，N.Y.Times，June 23，2007，http：//www.nytimes.com/2007/06/23/business/23bond.html，然而很少的基金在危機期間收入頗豐，因為他們主要投資對市場的看空，與大多數(shù)金融機構(gòu)選擇的方向相反，如Gregory Zuckerman，The Greatest Trade Ever(2009)。。

這并不是在說這些金融機構(gòu)唯一重要的結(jié)構(gòu)性差異就是它們是否受制于巴塞爾資本適足要求。比如，對沖基金經(jīng)理的補償結(jié)構(gòu)被很多人認為，與其他金融機構(gòu)的高管薪酬結(jié)構(gòu)相比，更加能夠和投資者利益掛鉤(由此使公司價值最大化)[注]和銀行員工相比，對沖基金經(jīng)理只有在基金的凈資產(chǎn)價值增長比該基金過去曾達到的最高凈資產(chǎn)價值更高時，才能賺取績效金。參見Sebastian Mallaby.More Money Than God：Hedge Funds and the Making of a New Elite 12(2010)。。但是巴塞爾要求所創(chuàng)造的激勵，為對沖基金和被巴塞爾規(guī)制的金融機構(gòu)在抵押支持證券上投資行為方面的差異提供了最具有說服力的解釋[注]其中，Raghuram Rajan在其對金融危機的發(fā)生原因的廣泛分析中提及這一觀點。Raghuram G.Rajan.Fault Lines 178(2010)。。補償結(jié)構(gòu)的差異并非關(guān)鍵性區(qū)別，因為對沖基金并非唯一一個適用前述差別投資行為的金融行業(yè)部門。作為同樣不受制于巴塞爾資本適足要求的行業(yè)，保險行業(yè)也不在投資組合中持有抵押支持證券，并因此沒有經(jīng)歷類似于銀行部門在危機期間所經(jīng)歷的廣泛傳播的機構(gòu)壓力與倒閉[注]正如Jeffrey Friedman所言：只有(銀行監(jiān)管者)犯了錯誤，才能夠解釋為何他們所監(jiān)管的銀行，較之其他類別的投資者而言，如此一致地易受機構(gòu)債券和高評級私有抵押支持證券之誘惑。大大小小的銀行都大量購買機構(gòu)抵押支持證券以及私有抵押支持證券，與其他機構(gòu)完全不成比例。養(yǎng)老基金、對沖基金、共同基金、普通保險公司(區(qū)別于專業(yè)保險公司)，也都投資抵押支持證券(包括私有抵押支持證券)，但是他們的投資組合足夠多樣化，因此這些金融部門都沒有垮掉。然而，他們都不受制于《巴塞爾I》、追索規(guī)則，或者《巴塞爾II》。Jeffrey Friedman.Capitalism and the Crisis：Bankers，Bonuses，Ideology and Ignorance，in What Caused the Financial Crisis?見第26頁注釋⑤，第48頁。追索規(guī)則在前文也有討論。參見第27頁注釋④。。顯然，這足以說明，通過持有風險權(quán)重所偏好的資產(chǎn)以滿足巴塞爾資本適足要求的激勵效應(yīng)，對受巴塞爾監(jiān)管的金融機構(gòu)的行為具有深遠的作用。

由于全球范圍的銀行都已經(jīng)被激勵遵從同樣的商業(yè)策略，巴塞爾對證券化住宅抵押貸款的偏好的附帶結(jié)果是，美國次級貸款市場的崩塌不僅對本地銀行產(chǎn)生危害?？缇硞鲗?dǎo)似乎并非只是由于外國銀行在美國次級貸款市場的直接投資所致，而且還有共同因素引發(fā)共同沖擊的原因。除美國之外的其他國家經(jīng)歷相似的房地產(chǎn)泡沫，同時存在經(jīng)常賬戶赤字與大量資本流入[注]Reinhart & Rogoff，見第22頁注釋③，第244頁(該文以冰島、愛爾蘭、新西蘭和西班牙為例，它們都經(jīng)歷了所有三個因素)。，導(dǎo)致全球銀行金融危機，并伴隨投資者根據(jù)美國所經(jīng)歷的危機對金融機構(gòu)和情況的重新評估。

這并非意味著，如果沒有巴塞爾，銀行商業(yè)策略會完全不同。經(jīng)理存在趨同投資、避免其自身由于表現(xiàn)不佳被投資者懲罰的誘因，這一誘因是獨立于巴塞爾而存在的。趨同投資背后的原理是，如果經(jīng)理遵循與同行相似的策略，那么所有公司都會同時表現(xiàn)得差強人意，投資人很難，如果不是不可能，將失敗歸結(jié)于某個特定經(jīng)理的技術(shù)拙劣，因此降低經(jīng)理由于表現(xiàn)不佳而補償下降或失去工作的可能性(這一原理也適用于銀行交易員，他們趨同以保護自身免受監(jiān)管者對表現(xiàn)不佳的懲罰)。一些評論者進一步認為，趨同投資提高了銀行受政府救濟的可能性：雖然監(jiān)管者可能會愿意讓單家銀行破產(chǎn)，但它不會允許所有(或幾乎所有)的銀行破產(chǎn)[5]。

雖然兩個假設(shè)的趨同效應(yīng)原理都有助于解釋銀行持有抵押支持證券的原因，更重要的結(jié)果在于，巴塞爾通過建立國際標準和鼓勵持有被證明在金融危機期間最有問題的特定資產(chǎn)，促進了趨同效應(yīng)。因此可以相當合理地說，如果沒有國際統(tǒng)一化資本規(guī)制所促進的對證券化抵押支持證券的趨同，銀行的商業(yè)策略，包括其資產(chǎn)配置，將會更加具有多樣性。

要明確的是，我并非在說銀行參與證券化或?qū)Φ盅褐С肿C券進行投資的唯一原因是避免資本適足要求?？隙ㄓ泻侠淼脑蛑率广y行如此行事，包括資金多樣化和較低的融資成本[注]參見Basel Comm.on Banking Supervision，The Joint Forum Report on Asset Securitization Incentives，Bank for Int’l Settlements 9-11(July 2011)，http：//www.bis.org/publ/joint26.pdf。在一項危機后的針對巴塞爾委員會和證券和保險監(jiān)管國際機構(gòu)進行的激勵參與私有資產(chǎn)證券化的研究中，許多被訪的發(fā)行人認為，資本監(jiān)管不是資產(chǎn)證券化的主要動機，不過其他被訪的公司和銀行主管機構(gòu)不這么認為。同上，第11-12頁。Isil Erel與其同事發(fā)現(xiàn)，證券化越積極的銀行，持有越高評級的部分。雖然這與監(jiān)管套利一致，但他們認為，持有資產(chǎn)是為了讓投資者相信證券的質(zhì)量，因為持有抵押支持證券的銀行并沒有更高的杠桿率，這被其解讀為資本受限，且因此需要參與套利以降低其資本適足要求。Isil Erel，Taylor Nadauld,René M.Stulz.Why Did U.S. Banks Invest in Highly-Rated Securitization Tranches?(Nat’l Bureau of Econ.Research，Working Paper No.17269，2012)，http：//www.nber.org/papers/w17269。不過他們同時發(fā)現(xiàn)，在證券化中越積極的銀行，擁有的監(jiān)管資本緩沖也越低，因此他們只能支持如下主張：在進一步主張監(jiān)管套利需要處于監(jiān)管邊界的資本的前提下，數(shù)據(jù)與套利動機不相符。然而，這一觀點是不令人滿意的。在此情況下的銀行，會受制于更高的監(jiān)管要求乃至監(jiān)管處罰，因此，理性的銀行管理者在參與監(jiān)管套利時，會持有更多的最低資本要求，以使自己不會吸引關(guān)注，并確保小的波動不會引發(fā)監(jiān)管處罰。更重要的是，正如他們所承認的，因為Erel及其同事只擁有表內(nèi)資產(chǎn)負債表數(shù)據(jù)，他們無法測試在表外資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)導(dǎo)管中使用證券化資產(chǎn)核心監(jiān)管套利策略。與他們的研究相比，Viral V.Acharya及其同事為監(jiān)管套利乃是銀行設(shè)立資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)導(dǎo)管以證券化資產(chǎn)的主要原因這一觀點提供了證據(jù)。Viral V.Acharya，Philipp Schnabl,Gustavo Suarez.Securitization Without Risk Transfer 16-17(Nat’l Bureau of Econ.Research，Working Paper No.15730，2010)。。然而問題在于，巴塞爾向銀行提供了持有這些資產(chǎn)的額外激勵措施，導(dǎo)致被巴塞爾規(guī)制機構(gòu)的成本效益計算與那些不受巴塞爾規(guī)制的機構(gòu)截然不同。并且，受巴塞爾資本要求規(guī)制的機構(gòu)的重要經(jīng)濟功能意味著這些機構(gòu)在面臨實際的困境時會得到政府救援。

緊接著美國影子銀行市場恐慌引起的全球危機的歐債危機，是巴塞爾框架的強大而且有悖常情的激勵因素導(dǎo)致金融系統(tǒng)穩(wěn)定性嚴重降低而非提升的又一例證。歐債危機的一個關(guān)鍵因素是巴塞爾在計算資本充足要求時給予主權(quán)債務(wù)的無風險待遇[注]在《巴塞爾I》之下，所有經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國主權(quán)債務(wù)被分配的風險權(quán)重都是零，只有一個在1994年增加的例外，乃是針對那些改期支付外部主權(quán)債務(wù)的國家。TARULLO，見第23頁注釋④，第61頁，n.21?！栋腿麪朓I》的標準化風險權(quán)重之調(diào)整，保持了對主權(quán)債務(wù)的偏好。的確，最高評級的主權(quán)風險權(quán)重維持在零，而《巴塞爾II》更是通過允許通過國家自由裁量讓銀行以更低的風險權(quán)重持有本國的主權(quán)債務(wù)，由此對評級較低的主權(quán)維持更大的偏好。Implementation of Basel II，見第24頁注釋②，第29頁。許多法域?qū)@種情況采用零風險權(quán)重。Hervé Hannoun，Deputy Gen.Manager，Bank for Int’l Settlements，Speech at the Financial Stability Institute High-Level Meeting in Abu Dhabi，UAE：Sovereign Risk in Bank Regulation and Supervision：Where Do We Stand? 11 n.5(Oct.26，2011)，http：//www.bis.org/speeches/sp111026.htm。巴塞爾對主權(quán)債務(wù)的偏好，正如它對住房抵押貸款的偏好一樣，是一個政治上的決定，雖然和對具體國家的國內(nèi)政策具有重要意義的抵押貸款相比，政治利益是普遍的。在資本要求為零的情況下，銀行對主權(quán)債務(wù)的需求增加，導(dǎo)致債務(wù)的利率降低，而不顧其與其他非政府投資相關(guān)的風險，并因此促進了政府獲取低成本資金的能力。。在執(zhí)行《巴塞爾II》時，歐盟將所有成員國的主權(quán)債務(wù)的風險權(quán)重設(shè)置為零[注]除了致使企業(yè)和銀行債務(wù)所需的三項基礎(chǔ)違約概率底線不再適用外，《巴塞爾II》中沒有關(guān)于內(nèi)部評級路徑評定信用風險下的主權(quán)債務(wù)的任何規(guī)定。Hannoun，見本頁注釋②，第12頁。與對國家債務(wù)采取零風險權(quán)重一致的是，歐洲中央銀行與歐盟的銀行之間的出售后再回購交易最初平等對待所有的歐盟主權(quán)債務(wù)，由此激勵歐盟銀行持有外圍歐盟主權(quán)債務(wù)。參見Peter Boone,Simon Johnson.Policy Brief：Europe on the Brink，Peterson Inst.for Int’l Econ.2(July 2011)，http：//www.iie.com/publications/pb/pb11-13.pdf。國際清算銀行官員Hannoun批評了歐盟的執(zhí)行，認為這不符合《巴塞爾II》的精神，并且認為，銀行本應(yīng)當對歐盟主權(quán)債務(wù)采取粒狀風險評估并采用有差別的風險評級。Hannoun，見本頁注釋②，第13-14頁。他因此認為，巴塞爾的要求并非銀行大量持有主權(quán)債務(wù)的一個原因。同上，第10-14頁。對Hannoun的主張較為直接的回應(yīng)是：巴塞爾無法對主權(quán)債務(wù)的監(jiān)管者提供任何有意義的指導(dǎo)，使得歐盟監(jiān)管者不會(同時也在政治上不能)要求銀行區(qū)分歐盟成員國債務(wù)。。這一計算方法激勵銀行持有公債而非私債，并且伴隨證券化抵押貸款，持有主權(quán)資產(chǎn)類別內(nèi)風險更高的債券，由此使得它們可以在不增加資本的情況下獲得更高的回報。

巴塞爾和歐盟的執(zhí)行所帶來對銀行持有主權(quán)債務(wù)的激勵，為我們提供了探究歐盟金融危機如此棘手原因的機會。隨著危機展開，許多歐洲銀行，包括那些并未嚴重負債的國家的銀行，都持有大量的希臘主權(quán)債務(wù)以及歐盟外圍深陷金融危機的國家的債務(wù)[注]Foreign Banks Hold $236 Billion of All Greek Debt，Inquirer.net，May 1，2010，http：//business.inquirer.net/money/breakingnews/view/20100501-267436/Foreign-banks-hold-236-billion-of-all-Greek-debt(該文報道了法國和德國銀行持有130億美元的希臘債務(wù)——超過一半的希臘債務(wù)由外國銀行持有)。。這使得歐盟國家政府和監(jiān)管者都擔心，如果希臘違約，非但持有希臘債務(wù)的歐盟銀行將會陷入金融危機，如果不是破產(chǎn)，而且會快速擴散到其他經(jīng)濟上十分重要的、財政上受到壓力的歐盟國家和尚無壓力但持有受壓國家債券的歐盟國家(即可能出現(xiàn)擴散的景象)[注]的確，在希臘主權(quán)債務(wù)的危機繼續(xù)擴大之時，相當大的主權(quán)債務(wù)領(lǐng)域的金融壓力在諸如意大利與西班牙的其他歐盟成員國之間傳播，而并非那些剛剛被協(xié)助脫困的國家(愛爾蘭和葡萄牙)，如Boone & Johnson，見第29頁注釋③，第2-3頁。。由于恐慌，大量資金從歐盟外圍國家(財政上受到壓力的國家)流入德國和法國的銀行[注]參見，比如Bryan Noeth,Rajdeep Sengupta.Global European Banks and the Financial Crisis，F(xiàn)ed.Res.Bank St.Louis Rev.，Nov/Dec，2012，at 457，472-75。銀行同業(yè)聲稱遵循了相似的跨境趨勢。參見William A.Allen,Richhild Moessner.The Liquidity Consequences of the Euro Area Sovereign Debt Crisis 12-14(BIS Working Paper No.390，2013)。值得強調(diào)的是，主權(quán)債務(wù)壓力和國內(nèi)銀行壓力之間有很強的相關(guān)性。同上，第2-3頁。?？紤]到兩個由缺陷監(jiān)管政策所引發(fā)的危機的相似性，對過去幾年大西洋兩岸金融災(zāi)難的觀察者必然會發(fā)現(xiàn)，國際金融監(jiān)管架構(gòu)明顯對全球金融危機起到促進作用，且效果還在持續(xù)發(fā)酵[注]此時，底特律2013年7月登記的破產(chǎn)是否預(yù)示著市政債務(wù)領(lǐng)域更廣泛的危機是未知的。但是它提供了另一個資本監(jiān)管偏好導(dǎo)致的反向激勵的例證。歐洲的銀行持有相當大比例的城市無擔保債務(wù)，這是因為歐盟通過執(zhí)行巴塞爾，給予美國州以及市政債務(wù)較優(yōu)的風險權(quán)重待遇。參見Detroit’s European Aftershocks，Wall St.J.，July 25，2013，http：//online.wsj.com/article/SB10001424127887323610704578625581625448910.html。巴塞爾的資本適足要求被認為促成了至少一次全球金融危機：20世紀90年代的亞洲金融危機。在受該危機影響最深的國家中，“主要薄弱環(huán)節(jié)”乃是國內(nèi)銀行從大型國際活躍銀行處對外國貨幣的短期借貸?！栋腿麪朓》通過給予短期銀行間貸款較之長期借貸或向非銀行借貸而言更低的風險權(quán)重，刺激那些銀行進行上述借貸。參見Reforming Bank Capital Regulation，Shadow Fin.Reg.Comm.(2000)，http：//www.aei.org/article/16542。亞洲銀行把借來的資金再以本國貨幣的形式出借給國內(nèi)公司，承擔巨大的外匯匯率風險，同上，而當國內(nèi)公司無法償付貸款時，風險轉(zhuǎn)化為真實的危機。更進一步而言，“(由于暴露于外匯風險)對孱弱的亞洲銀行擁有最為集中的債務(wù)主張”的國際性的銀行，是在1990年代資本受限的、軟弱資本化的銀行，并且因此受到更大的刺激去持有風險權(quán)重待遇更優(yōu)的資產(chǎn)。同上。。

3.國際監(jiān)管對危機的回應(yīng)：《巴塞爾III》

金融危機顯示了銀行內(nèi)部風險評估和管理系統(tǒng)對抵擋金融恐慌的不足，并不出人意料的是《巴塞爾III》對資本度量和標準框架的修訂。然而，早先版本的巴塞爾協(xié)議主要結(jié)構(gòu)沒有被擯棄，而風險權(quán)重卻被進一步修改，并增加了新的資本適足要求。從2009年起，被稱為《巴塞爾2.5》的升級版資本適足要求開始適用于在金融危機時期造成巨大損失的證券化和自營(即對抵押支持證券和債務(wù)抵押債券的投資定位)。之后，在2010年，二十國集團批準了《巴塞爾III》，它增加了流動性標準和“宏觀審慎”資本監(jiān)管，并且增加了巴塞爾II下的資本要求。宏觀審慎資本監(jiān)管試圖將全系統(tǒng)的風險納入考量，而非如同早先版本協(xié)議只對銀行層面(“微觀審慎”)監(jiān)管進行關(guān)注，即單個銀行倒閉的風險[注]比如，Stefan Walter，Sec’y Gen.，Basel Comm.on Banking Supervision，Speech at the 5th Biennial Conference on Risk Management and Supervision at the Bank for International Settlements’ Financial Stability Institute：Basel III and Financial Stability(Nov.3-4，2010)，http：//www.bis.org/speeches/sp101109a.htm。巴塞爾委員會的成員國在2009年擴大到包含二十國集團。。

宏觀審慎監(jiān)管的要求包括杠桿比率，獨立于資產(chǎn)風險并且與資本適足要求相反，要求銀行在經(jīng)濟繁榮時期持有較高的資本，在蕭條時期可以提取[注]同上。較之核心風險權(quán)重資本適足要求而言，杠桿比率的目的是把握總資產(chǎn)的風險。雖然這些內(nèi)容對巴塞爾監(jiān)管而言是全新的元素，但是它們在國內(nèi)監(jiān)管中被運用。數(shù)十年來，美國銀行監(jiān)管長期以來一直采用獨立的杠桿比率要求，而西班牙對呆賬準備金采用了十年之久的被稱為“動態(tài)準備金條款”的逆周期路徑。由于調(diào)整目標不同，這與巴塞爾提議的方案運作大相徑庭。如The Role of Macroprudential Policy：A Discussion Paper，Bank of England 7-8(Nov.19，2009)，http：//www.bankofengland.co.uk/publications/Documents/other/financialstability/roleofmacroprudentialpolicy091121.pdf。。相比之下，《巴塞爾I》和《巴塞爾II》的資本適足要求是順應(yīng)周期的，因為它們通過要求銀行在經(jīng)濟衰退資產(chǎn)價值下降時增加資本，由此放大了商業(yè)周期的效應(yīng)，導(dǎo)致信貸的進一步收縮并惡化了經(jīng)濟蕭條的范圍和深度[注]巴塞爾體系下存在問題的順周期性，在全球金融危機之前就被廣泛認識，并且在《巴塞爾II》的咨詢階段受到很多批評和研究。參見，如Fabrizio Fabi，Sebastiano Laviola,Marullo Reedtz.Lending Decisions，Procyclicality and the New Basel Capital Accord 363，in 22 Bank for Int’l Settlements Papers 361，363(2005)(被稱作經(jīng)濟學領(lǐng)域的“偉大辯論”，因為“大量論文”討論了資本適足要求的順周期性)。。

在金融危機后，《巴塞爾III》的框架被迅速同意。然而，銀行有了較之《巴塞爾I》和《巴塞爾II》而言更長的時間滿足新要求。一些要件被延緩近十年，而許多增加的資本適足要求則會按階段逐漸實施。比如，最低的普通股資本比率要求被安排在2013年提高，但要到2015年才會到達最終目標，而資本保護預(yù)算的適足要求則在2016年才會被階段性實施，直至2019年才會達到最終目標[6]。

延期執(zhí)行背后的合理性在于，立即執(zhí)行顯著提高的資本適足要求可能會減緩全球經(jīng)濟復(fù)蘇，給銀行時間通過增加收益留存和籌集新資金調(diào)整較高的資本適足要求。此外，考慮到針對此類規(guī)范的國際經(jīng)驗缺乏，諸如杠桿比例要求在內(nèi)的一些條款在起草時，還加入了觀察期，以此允許巴塞爾委員會評估其有效性并且對“意外后果”進行調(diào)整[注]參見，如Walter，見第30頁注釋⑤。。

從表面上與早先的《巴塞爾協(xié)議》對比，《巴塞爾III》的基本原理是系統(tǒng)穩(wěn)定(降低系統(tǒng)性風險)，并未提及保持國內(nèi)銀行國際競爭力的目標[注]比如，Basel Comm.on Banking Supervision，見參考文獻[6]，第1頁(“改革的目標是為了提高銀行部門吸收金融和經(jīng)濟危機壓力引發(fā)的沖擊的能力，由此降低風險從金融部門向?qū)嶓w經(jīng)濟流動的風險”)?？紤]到《巴塞爾III》補充性的宏觀審慎要求，其較之過去的協(xié)議同樣也更明確地關(guān)注系統(tǒng)性風險。參見，如Tarullo，見第23頁注釋④，第22頁(認為《巴塞爾II》沒有明確關(guān)注系統(tǒng)性風險)。。盡管表面如此，競爭力的顧慮仍然在《巴塞爾III》的制定和執(zhí)行中有明顯體現(xiàn)。比如，《巴塞爾III》保留了核心資本之定義的三方協(xié)議。早在原始版本的《巴塞爾協(xié)議》中，美國、歐洲和日本的監(jiān)管者就協(xié)商調(diào)整資本的定義，以囊括一般不被理解為屬于核心(股權(quán))資本的項目(考慮到國內(nèi)商業(yè)實踐，若排除這些項目，則會使得銀行需要籌集更多的資本)[注]討論的項目——日本銀行的遞延所得稅資產(chǎn)、美國銀行的抵押服務(wù)權(quán)，以及法國和德國銀行在其他金融機構(gòu)的少數(shù)利益——被保留在核心資本中但限制在10%。Basel Comm.on Banking Supervision，Basel III：A Global Regulatory Framework for More Resilient Banks and Banking Systems，Bank for Int’l Settlements 26(June 2011)，http：//www.bis.org/publ/bcbs189.pdf。將這些項目包含進核心資本并且比例相同的唯一解釋，就是政治經(jīng)濟學；國家監(jiān)管者在尋求將他們“全國冠軍”的實踐方式與新體系相適應(yīng)。。此外，被延長的漸進執(zhí)行具有為較弱銀行提供更多時間對高資本適足要求進行調(diào)整的效果，盡管沒有言明，同樣也起到了確?！百悎觥逼降鹊男Ч鸞注]委員會認為大型銀行最需要轉(zhuǎn)型期，因為它們將會需要籌集大量資本以滿足新要求。Basel Comm.on Banking Supervision，The Basel Committee’s Response to the Financial Crisis：Report to the G-20，Bank for Int’l Settlements 12(Oct.2010)，http：//www.bis.org/publ/bcbs179.pdf。。

最為重要的是，巴塞爾委員會對各國執(zhí)行《巴塞爾III》的正式評估(定期向G20報告)評價合規(guī)的方式，系測定或者“金融穩(wěn)定性或國際公平競爭”不一致的影響[7]。與此觀點相一致的是，政府、銀行以及評論員已經(jīng)對其他國家在執(zhí)行《巴塞爾III》過程中的延遲或?qū)μ囟ㄒ蟮钠x提出反對，聲稱這樣的遲延與偏離不利地影響了他們的競爭力[注]參見Tom Newton，Europe Goes its Own Way on CVA，Risk Mag.，Mar.28，2013，http：//www.risk.net/risk-magazine/feature/2256979/europe-goes-its-own-way-on-cva(引用對歐盟關(guān)于與非金融方進行衍生交易豁免《巴塞爾III》所要求的增加資本抵押的批評，以表達對該豁免會破壞公平競爭的顧慮)。。因此，雖然《巴塞爾III》自稱系統(tǒng)性風險是其唯一目標，公平競爭的理論已經(jīng)被重新引入了《巴塞爾III》的執(zhí)行中。最正確的結(jié)論是，巴塞爾委員會并沒有在《巴塞爾協(xié)議》的新版本中摒棄長期存在的二元理論。雖然從公眾視角而言較為模糊，監(jiān)管者對于國內(nèi)銀行國際競爭力的關(guān)注強化了這樣一個現(xiàn)實：即巴塞爾中彌漫著具有影響力的大國的政治考量和銀行的尋租行為。這些大國明確地或心照不宣地認為其國內(nèi)銀行是“冠軍”[注]參見，如Tarullo，見第23頁注釋④，第87頁(將《巴塞爾II》的談判過程描述為“政治和選舉廣泛介入的貿(mào)易談判”)。。

4.維持巴塞爾向前運行的影響

雖然巴塞爾結(jié)構(gòu)存在著不言自明的缺陷，并且導(dǎo)致了全球金融危機，銀行監(jiān)管者和政府官員在后危機時期的回應(yīng)仍然是訴諸于統(tǒng)一資本適足要求這一失敗的策略，而非重新考慮其基本原理?？紤]到拯救受巴塞爾管制的公司所需的大規(guī)模救市，理性的觀察者或許應(yīng)當期待金融監(jiān)管者更為謹慎行事，而非在國際監(jiān)管統(tǒng)一化這條道路上越陷越深。這一經(jīng)驗本應(yīng)當警醒監(jiān)管者，國際監(jiān)管統(tǒng)一化通過激勵全球金融機構(gòu)在已被證明嚴重錯誤的監(jiān)管下遵循相同的商業(yè)策略，盡管并非故意但卻嚴重助長了全球經(jīng)濟災(zāi)難。

當然，人們可以相當合理地質(zhì)問，正如本文通過對巴塞爾在全球金融危機中糟糕的表現(xiàn)推斷，國際標準統(tǒng)一化應(yīng)當被重新考慮，這樣的結(jié)論是否合理？畢竟，2008—2009年的危機已經(jīng)被專家描繪成了一場完美的風暴：即某個因素獨立發(fā)生時不會導(dǎo)致危機的實質(zhì)發(fā)生，或者至少不會產(chǎn)生同等程度的嚴重性，但是一旦所有因素一并發(fā)生時會帶來災(zāi)難性后果的事件[注]參見，如Willem H.Buiter.Lessons from the 2007 Financial Crisis 1(Ctr.for Econ.Policy Research，Discussion Paper No.DP6596，2007)，http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1140525(“我們近來目睹的跨越工業(yè)化國家的問題……是由聚合若干微觀經(jīng)濟和宏觀經(jīng)濟問題的‘完美風暴’所導(dǎo)致的”)；George G.Kaufman.The Financial Turmoil of 2007-09：Sinners and Their Sins 3(Networks Fin.Inst.，Policy Brief No.2010-PB-01，2010)，http：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1577264(“2007至2009年的危機如此之深，是一場完美風暴的結(jié)果”)。。在這種最糟糕情況發(fā)生的時候，即便是值得稱贊的監(jiān)管體系也會崩塌。而且，任何旨在降低風險的監(jiān)管安排必須有成本收益分析，由此引發(fā)預(yù)防的目標應(yīng)當是百年一遇還是千年一遇的洪水的判斷。然而，這些看上去有道理的關(guān)于巴塞爾的主張其實連簡單的說服力都沒有。正如附錄所言的，大量發(fā)表在危機之前的評估《巴塞爾I》和《巴塞爾II》對國內(nèi)銀行系統(tǒng)表現(xiàn)、穩(wěn)定性和競爭力之影響的學術(shù)研究發(fā)現(xiàn)，巴塞爾即便在全球金融危機的完美風暴發(fā)生之前，也無法實現(xiàn)其目標。

當然，即便曾經(jīng)失敗，巴塞爾委員會對危機的應(yīng)對——使得統(tǒng)一的資本適足要求更加復(fù)雜化的一系列快速修補內(nèi)容——可能的確是有幫助的。畢竟，《巴塞爾III》中的許多更加新的組成部分與著名的金融經(jīng)濟學家所倡導(dǎo)的資本適足要求和系統(tǒng)性風險路徑相一致[注]參見第31頁注釋③。。這些條款可能會緩解《巴塞爾II》中失敗的風險權(quán)重及內(nèi)部風險計算組成部分所引發(fā)的不當激勵，而《巴塞爾III》基于的正是這樣的激勵。此外，可以指出的是，只有《巴塞爾III》最終將系統(tǒng)性風險明確地稱為一種監(jiān)管顧慮[注]參見，如Kenneth R.French et al..The Squam Lake Report：Fixing the Financial System(2010)；Anil Kashyap，Raghuram G.Rajan,Jeremy Stein.Rethinking Capital Requirements，F(xiàn)ed.Res.Bank of Kansas City Symposium on Maintaining Stability in a Changing Financial System(2008)，http：//faculty.chicagobooth.edu/anil.kashyap/research/papers/rethinking_capital_regulation_sep15.pdf；Rafael Repullo，Jesús Saurina,Carlos Trucharte.Mitigating the Procyclicality of Basel II(Ctr.for Monetary and Fin.Studies，Working Paper No.0903，2009)，ftp：//ftp.cemfi.es/wp/09/0903.pdf。。然而，如果由此認為，《巴塞爾協(xié)議》最新的版本將會創(chuàng)造一個嶄新的世界金融秩序，并由此避免未來的危機，這將會是一個嚴重的錯誤。事實上，無論監(jiān)管重點如何從微觀轉(zhuǎn)向宏觀謹慎，任何未來的統(tǒng)一化監(jiān)管工具都無法實現(xiàn)這一目標。

事實上，且不談具體路徑、風險權(quán)重或者系統(tǒng)性風險測量恰當與否的不確定性，巴塞爾的整體設(shè)置本身就存在內(nèi)在的、系統(tǒng)性的缺陷。金融機構(gòu)的運作處在動態(tài)與不確定的環(huán)境中，而監(jiān)管者的技術(shù)知識和資源總是落后于被監(jiān)管方。此外，一開始合理的監(jiān)管要求在變化的環(huán)境下，不但會過時，而且還有可能有致命缺陷，比如巴塞爾風險權(quán)重對于證券化債務(wù)抵押債券及主權(quán)債的偏好。在這種環(huán)境下，一個能夠持續(xù)測試、學習和適應(yīng)變化環(huán)境的監(jiān)管體系，并且明銳的新信息將會在巴塞爾繁復(fù)、由上而下的統(tǒng)一路徑前形成決定性的優(yōu)勢。這是因為，《巴塞爾協(xié)議》的修改需要長時間的多邊談判和暗中的政治博弈。結(jié)果是，目前巴塞爾的構(gòu)成對革新并不友好，而且是根據(jù)國家監(jiān)管路徑定制的。費勁的修改流程則與他們所需要的恰恰對立。將監(jiān)管多樣性引入巴塞爾框架的機制將會降低各方談判的影響力，由此降低對監(jiān)管革新的阻礙。打個比方，如果一國認為其發(fā)明出了更好的監(jiān)管“捕鼠器”，將不必通過艱難的多邊談判以修改《巴塞爾協(xié)議》或蔑視巴塞爾之狹隘，而可以通過一個可行的執(zhí)行機制執(zhí)行。

正如前面所說，全球金融危機全面展開導(dǎo)致《巴塞爾III》快速達成，而一起安排的延長漸進的實施方法——在有些情況下長達十年——挫敗了表面上看似快速的監(jiān)管回應(yīng)。委員會成員同意使用長期漸進實施的合理的動機，不但包括他們公開宣稱的理由，即要求銀行在經(jīng)濟低迷時期增加資本將會對實體經(jīng)濟復(fù)蘇產(chǎn)生不利影響，而且包括他們對于所實施的全球監(jiān)管試驗影響未知的判斷。通過一個漫長轉(zhuǎn)型的方式實施新制度是巴塞爾委員會降低風險的手段[注]我在巴塞爾委員會秘書長的評論中感受到了他所意識到的此種窘境，該評論將新的要求將會“逐步實施”這一事實與“允許委員會應(yīng)對任何無法預(yù)料的后果”相聯(lián)系。Walter，見第30頁注釋⑤，第4頁。。這本身并不是一件壞事，但更好的途徑則是坦白地承認我們有很多未知之事，或有很多事我們永遠不會知曉，并且明確地將試驗和錯誤納入巴塞爾的決策中，選擇反復(fù)試驗這種“摸著石頭過河”的途徑能夠以國家為基礎(chǔ)促進監(jiān)管試驗，而非采用風險及不確定性未知、不可知且可能引發(fā)災(zāi)難的全球性試驗[注]關(guān)于試驗和錯誤路徑對政策分析和一般決策的益處，參見Tim Harford.Adapt：Why Success Always Starts with Failure(2011)。Harford將此路徑視為一個較之其他復(fù)雜體系而言較不適合金融系統(tǒng)的路徑，因為金融系統(tǒng)是“緊密耦合”的，因此，一個失敗的試驗將會導(dǎo)致多米諾骨牌式的傳播引發(fā)災(zāi)難性的后果。同上，第184-85頁。相比之下，在“松散耦合”而復(fù)雜的部門里，試驗性失敗能夠提供有價值的信息，并且催生成功。同上，第185頁。他因此主張，合適的監(jiān)管策略應(yīng)當是“去耦合”的體系，由此使得試驗的規(guī)模適當。同上，第220頁。鑒于大量研究對該理論提出質(zhì)疑，認為金融體系關(guān)聯(lián)應(yīng)當對金融危機跨境傳播負責，我認為，Harford基于金融體系的“緊密耦合”否定金融背景下的試驗機制的看法是錯誤的。參見Reinhart & Rogoff，見第22頁注釋③，第244頁(認為當今的傳播是功能性的而非直接的，不但有跨境金融機構(gòu)關(guān)聯(lián)的原因，也有普通基本因素的普通沖擊的原因)；Claessens，Tong & Wei，見第23頁注釋①(主張貿(mào)易和國內(nèi)需求渠道比起金融渠道而言，在導(dǎo)致危機擴散出國境上起到更大的作用)；Rose & Spiegel，見第23頁注釋①(認為很少有證據(jù)證明金融或其他方面的跨境關(guān)聯(lián)影響了危機的結(jié)果)。此外，國家監(jiān)管體系的多樣化將會導(dǎo)致金融體系的“去耦合”，因為其更不太可能遵循相似的一套監(jiān)管所激勵的商業(yè)策略，并因此降低同時倒閉的可能性。。此即本文的路徑。

《巴塞爾III》可能會通過各國執(zhí)行要求節(jié)奏上的變化，向國家監(jiān)管體系引入一些多樣性。但是這種多樣性并非刻意維持的，而且即便發(fā)生也是偶然事件。此外，偶然情況下產(chǎn)生的偏差并沒有內(nèi)設(shè)的價值與監(jiān)管機制以降低其增加全球系統(tǒng)性風險的可能性。相比之下，本文所提議的經(jīng)批準的國家實驗型多樣性機制，能夠通過透明的過程將多樣性引入監(jiān)管，且對監(jiān)管的權(quán)衡有過考量。以這樣的路徑監(jiān)管創(chuàng)新，較之強制全世界執(zhí)行某一機制而言，對全球金融體系產(chǎn)生的風險要小得多。