基于權(quán)利屬性的圖書館理事會運作模式與制度保障

劉　瑩（青島大學(xué)圖書館）

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基于權(quán)利屬性的圖書館理事會運作模式與制度保障

劉瑩（青島大學(xué)圖書館）

摘要：從權(quán)力屬性來看，公共圖書館理事會的運作模式主要有咨詢型與決策型兩種，兩者的顯著差別在于是否擁有對圖書館事務(wù)的決策權(quán)。其中，國家層面的理事會多屬于咨詢型，而?。ㄖ荩?、縣（市）層面則以決策型為主。圖書館理事會有效運行的制度保障體系主要涵蓋以法律政策為中心的制度體系和以行業(yè)協(xié)會為骨干的組織支撐體系，且其在圖書館發(fā)展實踐中逐步完善與優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：圖書館治理；圖書館理事會；法人治理結(jié)構(gòu)；公共圖書館；體制改革

圖書館理事會制度是一種民主﹑開放的管理機制，其核心是圖書館理事會，又稱圖書館委員會或圖書館董事會。作為圖書館事務(wù)的集體管理主體，理事會有三種職能：（1）作為權(quán)力機構(gòu)，協(xié)商和勘定圖書館總政策；（2）作為審議機構(gòu)，對重大問題進行審查和評判；（3）作為咨詢顧問機構(gòu)，對運營管理起到參謀作用。［1］理事會實現(xiàn)了圖書館管理者和所有者的分離，圖書館治理方式趨于專業(yè)化和“去行政化”。在圖書館理事會制下，利益相關(guān)者的權(quán)責義務(wù)關(guān)系都在章程中有著詳細闡釋和說明，在崗位上各司其職，在業(yè)務(wù)上相互支持，是其運作模式最鮮明的特點。從主體層級看，存在國家﹑地方等不同層級的理事會；從主體性質(zhì)看，分為公共圖書館﹑高校圖書館﹑學(xué)區(qū)圖書館理事會等；從權(quán)力屬性看，分為咨詢型與決策型理事會，［2］以及由此衍生的其他形態(tài)。本文從圖書館理事會行使的權(quán)利性質(zhì)出發(fā)，分析理事會兩種運作模式的特征。

1　理事會的運作模式：咨詢與決策

1.1咨詢型運作模式

咨詢型理事會亦稱為顧問型理事會，是指根據(jù)圖書館事務(wù)運營和管理的需要，由學(xué)界﹑業(yè)界專業(yè)人士組成的旨在提高圖書館決策水平和服務(wù)效能而設(shè)立的機構(gòu)（團體）。有的是依據(jù)某項條例而設(shè)立的法定機構(gòu)，有的則是由圖書館治理當局自行組建。［2］理事會成員一般是由圖書館治理當局采取公開招募﹑集中選聘等形式從社會各個階層中遴選出來的，具有多元化的學(xué)歷背景和豐富的知識結(jié)構(gòu)，是圖書館治理的“智囊團”。咨詢型理事會主要職責是向圖書館治理當局提出改進建議，一般不涉及具體性事務(wù)的協(xié)調(diào)工作。目前，美國的自治城市圖書館和學(xué)區(qū)圖書館以及南非﹑韓國等國家公共圖書館理事會運行方式屬于這種類型，其決策權(quán)力由市政當局﹑學(xué)區(qū)政府等直接行使（見表1）。

咨詢型圖書館理事會的主要特征有以下三點：（1）依據(jù)國家層面的法律法規(guī)而設(shè)立的獨立于政府部門之外的常設(shè)機構(gòu)，具有與相關(guān)部委同等對話協(xié)商的權(quán)力地位；（2）對全國或地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展政策制定有著重要影響；（3）具有廣泛的民意基礎(chǔ)和較高的社會認可度。圖書館理事會的存在價值是引導(dǎo)更多的社會力量參與圖書館等公益性文化服務(wù)事業(yè)，以彌合“政府失靈”所造成的信息鴻溝，從而提高公眾的文化素養(yǎng)，提升民族的文化自覺﹑文化自信和國家軟實力。

表1　咨詢型圖書館理事會運作模式

1.2決策型運作模式

決策型圖書館理事會指依據(jù)國家和州（縣﹑市）有關(guān)法律法規(guī)而建立的具有對圖書館事務(wù)行使獨立決策權(quán)力的法人機構(gòu)（團體）。成員一般由政府直接任命﹑派遣或公開選聘。不同的圖書館理事會成員數(shù)量不等，任期也不同，如紐約公共圖書館理事會的表決理事就多達48名，任期為3年；波士頓市公共圖書館理事會成員為9人，任期為5年；倫敦圖書館理事會的10～14名理事成員均由年度會員大會選舉產(chǎn)生，普通理事任期4年，理事長和財務(wù)委員任期為3年。［6］

一般而言，決策型理事會擁有法律所賦予的對圖書館事務(wù)處理的廣泛權(quán)力﹑責任和使命，他們一般遠離政治漩渦，專注于圖書館事務(wù)，能夠自由地發(fā)揮其在圖書館治理中的積極作用。如新加坡成立的“國家圖書館理事會”（NLB），其主要職責是制定戰(zhàn)略規(guī)劃﹑審定愿景使命和核心價值﹑確定和實施中短期計劃等。［7］

決策型理事會的主要特征有以下四點：（1）通常是依法設(shè)立的獨立團體，具有法人資格；（2）理事成員由專業(yè)人士擔任，專業(yè)管理決策能力強；（3）公開透明運作，贏得公眾普遍認可并獲得社會力量的贊助支持；（4）尊重公眾意愿，引導(dǎo)公眾參與，及時傾聽﹑吸納來自社會各界的意見和建議。

1.3我國運作模式：議事、決策、監(jiān)督并行

法人治理結(jié)構(gòu)這股“西學(xué)東漸”之風吹進我國圖書館界僅有十余年光景，但隨著國家相繼出臺推進文化事業(yè)單位管理體制機制創(chuàng)新的系列文件，公共圖書館界興起了具有劃時代意義的圖書館法人治理結(jié)構(gòu)試點工作，全國部分省市圖書館相繼成立了理事會。

無錫市自2005年開始，在社會事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤罢路珠_﹑政資分開﹑管辦分離”的改革試點，探索在相關(guān)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，并于2009年成立了無錫市圖書館理事會，但其職能定位是政策咨詢，并沒有相應(yīng)的決策權(quán)。由于當時各種因素的限制，權(quán)力下放不徹底以至于體制改革僅停留在“淺灘”，因此，咨詢型理事會就成了“退而求其次”的過渡模式。

深圳市自2007年啟動了法人治理結(jié)構(gòu)試點工作，2008年擬定了深圳圖書館的理事會章程及四項配套制度，并于2010年正式掛牌成立。深圳圖書館理事會的職能定位是議事和決策，負責制定該館的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，行使重大事項的決策權(quán)；廣州圖書館于2012年7月底獲得上級主管部門正式批準成立理事會，其職能定位是決策和監(jiān)督，對舉辦單位負責并報告工作。

除上述城市外，我國已成立理事會的公共圖書館還有：深圳寶安區(qū)圖書館﹑成都成華區(qū)圖書館﹑溫州市圖書館﹑湖州市圖書館﹑深圳福田區(qū)圖書館﹑湖南圖書館等（見表2）。

表2　我國公共圖書館理事會的基本信息

由表2可知，我國公共圖書館理事會大多以決策監(jiān)督型﹑議事決策型為職能定位。作為改革開放的前沿，深圳圖書館理事會制度運行取得了階段性的成效：一是開展政事分開的有益嘗試，二是建立分權(quán)制衡的初步架構(gòu)，三是確立開放民主的治理取向，四是形成多元規(guī)范的監(jiān)管體系。但是也存在一些突出問題，如法人地位未能完全落到實處﹑配套制度銜接不力﹑決策缺乏專業(yè)委員會的支撐以及章程未能及時跟進地方立法的修訂等。［8］后續(xù)改革的立足點和出發(fā)點應(yīng)仍然是以理事會制度的優(yōu)化設(shè)計為核心，繼續(xù)完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的相關(guān)機制。一是完善理事會構(gòu)成機制。確定合理的理事構(gòu)成比例，對于提升決策的科學(xué)水平，充分發(fā)揮理事的潛能具有重要的現(xiàn)實意義。二是完善理事遴選機制。理事的遴選和任命應(yīng)當遵循法定化﹑公開化的程序進行，既體現(xiàn)政府適度放權(quán)，又能符合民意。三是完善決策支持機制。要設(shè)置專業(yè)化支撐體系以輔助這樣一種“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”管理體制的有效運行。［9］四是完善激勵約束機制，提升理事成員對圖書館事業(yè)的認同感。

2　理事會的保障機制：制度體系

圖書館理事會制度倡導(dǎo)的是一種開放﹑民主的經(jīng)營管理方式，在運行環(huán)境上主要以正式施行的法律﹑條例﹑規(guī)章和管理辦法等政策調(diào)控機制作為制度保障，在運行體制上主要以信息交流﹑公眾參與和社會監(jiān)督等內(nèi)外制衡機制作為保障，［10］國內(nèi)外成熟的圖書館理事會運作模式均離不開與其息息相關(guān)的制度體系（見表3）。

表3　部分國家/城市圖書館理事會運行制度保障

2.1政策、法規(guī)等運行保障

圖書館法是國家或地區(qū)對圖書館事業(yè)﹑服務(wù)以及運營相關(guān)事宜作出的政策﹑法規(guī)和制度的總和，代表著國家層面的權(quán)威性和約束力，同時也是圖書館發(fā)展的最根本依據(jù)和保障。

作為圖書館事業(yè)最發(fā)達﹑法律制度體系最完備的國家之一，美國對待圖書館事業(yè)的態(tài)度在1956年出現(xiàn)了“分水嶺”。在1956年之前，國家僅提供?？畎l(fā)展聯(lián)邦政府的圖書館，并沒有正視普遍存在的公共圖書館服務(wù)嚴重不足的社會現(xiàn)實。直到1956年，在美國圖書館協(xié)會以及其他組織不遺余力的推動下，國會通過了《圖書館服務(wù)法》，1964年又通過《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》。1966年，國家圖書館咨詢委員會的批準建立標志著國家層面的圖書館理事會已經(jīng)得到法律的正式確認，成為圖書館長期發(fā)展規(guī)劃的政策制定者。［15］

英國依據(jù)《公共圖書館和博物館法》，成立了兩個國家咨詢委員會，分別負責英格蘭﹑威爾士和蒙默思郡的圖書館設(shè)備供應(yīng)或利用事宜，兩個委員會均由國務(wù)大臣任命并向國務(wù)大臣提供圖書館事務(wù)發(fā)展建議。大英圖書館是依據(jù)英國1972年制定的《大英圖書館法》而設(shè)立的國家圖書館，在其成立伊始就組建了“大英圖書館董事會”，致力于將大英圖書館建設(shè)成為國家級科技和人文的參考咨詢﹑科學(xué)研究﹑索引編目和信息服務(wù)中心。另外，根據(jù)《蘇格蘭法》的要求，董事會成員中至少有一名熟悉蘇格蘭事務(wù)，這從法律層面上確立了大英圖書館的管理體制和治理模式，為其有效開展各項工作提供了制度保障。［13］董事會成員的遴選和任命均需要遵照《部長任命公共機構(gòu)人員程序準則》確立的任人唯賢﹑公平公正和公開透明等三項基本原則進行。大英圖書館董事會成員系是公職人員身份，董事的責任與薪酬需要恪守《公共機構(gòu)理事會成員行為守則》，該守則對董事在圖書館治理中的權(quán)責義務(wù)關(guān)系做出了明確規(guī)定。［13］

在美﹑英﹑韓﹑新等發(fā)達國家，支持圖書館理事會制度建設(shè)的法案無一例外地具有最高法律位階，從國家層面保證了圖書館的法人地位﹑行動準則以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在我國，支持圖書館事業(yè)發(fā)展的政策保障僅分散見諸于各地方出臺的“XX管理辦法”﹑“XX條例”之中，相比法律而言，其政策影響力僅限于特定區(qū)域內(nèi)，理事會制度的構(gòu)建和運行缺失了最根本的法理依據(jù)。我國直到2013年第12屆全國人大常委會發(fā)布立法規(guī)劃，將《中華人民共和國公共圖書館法》界定為條件比較成熟﹑任期內(nèi)擬提請審議的第一類立法項目，我國公共圖書館立法才進入實質(zhì)性的征求意見稿修改階段。［16］2013年11月，中央審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)…推動公共圖書館﹑…等組建理事會”，鼓勵社會各界人士參與到圖書館服務(wù)體系當中來。［17］根據(jù)“決定”的文件精神，在公共圖書館系統(tǒng)實行理事會制度應(yīng)當作為我國《公共圖書館法（草案）》修改的重要創(chuàng)新內(nèi)容，從而為我國公共圖書館探索﹑試點法人治理結(jié)構(gòu)提供最有力的制度保障。

2.2激勵、監(jiān)督等約束機制

在美國，“圖書館之友”發(fā)揮著不可低估的支持與監(jiān)督作用?！皥D書館之友”主要由熱心讀者﹑退休館員﹑圖書館委員會的卸任人員等熱衷于圖書館事業(yè)的人士組成，他們積極參與圖書館理事會的管理，或為圖書館爭取議會﹑民眾的支持，或為圖書館爭取企業(yè)﹑基金會的贊助，或直接充當圖書館服務(wù)的志愿者為理事會應(yīng)對突發(fā)事件提供應(yīng)急幫助?！皥D書館之友”是美國圖書館理事會制下不可或缺的社會支持力量，也是保障圖書館服務(wù)水平的外部監(jiān)督團體。［16］

眾所周知，圖書館事業(yè)發(fā)達的國家大都存在著健全的圖書館行業(yè)管理組織，［18］圖書館行業(yè)協(xié)會是聯(lián)系圖書館與政府的紐帶，也是阻止政治權(quán)力滲透到圖書館的防線，由法律制度賦予行業(yè)協(xié)會一定的規(guī)劃﹑協(xié)調(diào)﹑組織和監(jiān)督等職權(quán)，自主選擇治理模式。因此，培育和建立全國性圖書館行業(yè)協(xié)會，可以保障圖書館理事會持續(xù)運行。我國只有圖書館學(xué)術(shù)團體，這就需要我們正確認識和對待兩者的職能差異。對此，有人提出兩種改革方案：①將現(xiàn)有的中國圖書館學(xué)會改制為協(xié)會，把下設(shè)的學(xué)術(shù)研究委員會升級為學(xué)會；②保持現(xiàn)有格局不變，另外組建新的“中國圖書館協(xié)會”。［19］當然，無論采取哪種方案或是有其他選擇，全國性圖書館行業(yè)協(xié)會都是圖書館理事會的外部組織保障。

對于健康運行的圖書館理事會而言，建立內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督約束機制是必要的保障措施。一個配置合理﹑功能齊全的監(jiān)督約束體系至少應(yīng)該包括以下四項制度。

（1）信息公開制度。將圖書館理事會階段性工作進展﹑收支狀況﹑資源配置以及政策規(guī)劃等內(nèi)容以多樣化的方式公之于眾，自覺接受社會公眾的監(jiān)督是對圖書館理事會持續(xù)運行最好的激勵。同時，針對運行過程中涉及公眾利益等重大事項應(yīng)舉行聽證會以廣納群言，便于及時調(diào)整項目計劃和實施方案。（2）年度報告制度。應(yīng)將一個計劃年度內(nèi)的運行情況編寫成年度報告，包括：戰(zhàn)略決策﹑目標進度﹑財務(wù)收支以及其他預(yù)算外的重要活動等。為了便于社會公眾獲取信息，可以在網(wǎng)站發(fā)布年度報告的目錄索引，并提供紙質(zhì)版本以供利益相關(guān)者查閱。（3）責任追究制度。在決策或咨詢過程中存在明顯過失行為的理事應(yīng)當主動退出理事會，造成重大損失或嚴重后果的，應(yīng)當依據(jù)相關(guān)法律﹑條例和管理辦法追究集體責任，但經(jīng)證實在決策或咨詢表決中曾提出異議的個人，可免于處罰。［9］（4）績效評估制度。由于圖書館理事會是由社會各界人士組成的治理團隊，不應(yīng)采取“一刀切”的評估辦法，而應(yīng)針對不同的崗位職責和目標任務(wù)制定適宜的考核指標體系，如對館內(nèi)職工實施績效考核機制﹑對館外人士設(shè)立榮譽資格機制等。

3　結(jié)語

推行法人治理結(jié)構(gòu)是公共圖書館系統(tǒng)實現(xiàn)管理模式創(chuàng)新的有效途徑，也是吸納社會力量參與圖書館治理的有力舉措。法人治理結(jié)構(gòu)的核心是理事會制度，國外均已形成了以法律為中心的制度保障體系，以及以圖書館行業(yè)協(xié)會為骨干的組織支撐體系。圖書館理事會制度的本質(zhì)是將決策﹑執(zhí)行﹑監(jiān)督“三權(quán)分離”以達到一種相互制衡的動態(tài)關(guān)系，并以此為核心原則，更好地發(fā)揮圖書館在公共文化服務(wù)體系中的重要作用。在我國，理事會制度仍是新鮮事物，如果沒有近兩年來國家層面系列改革文件的要求，這種過度依賴于傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的狀態(tài)仍難以打開新的局面?？梢?，國家層面的制度設(shè)計是圖書館等文化事業(yè)單位體制改革﹑機制創(chuàng)新的基礎(chǔ)性原動力和決定性推動力，這一點在國外圖書館事業(yè)發(fā)展軌跡中也是慣例性安排。同時，省（州）層面的保障機制對于縣（市）層面的貫徹執(zhí)行至關(guān)重要，單純依靠由下而上的被動訴求是難以優(yōu)化既有模式的。

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The Operation Mode and System Guarantee of Library Trustees Based on the Attribute of Right

Liu Ying

Abstract：From the right property perspective, the operating modes of public library trustees can be mainly divided into two types: consulting and decision-making. The significant difference between these two types lies in whether it has decision-making power on library services or not. Most library trustees at the national level belong to consulting type while those at the provincial (or below) level belong to decision-making type. An institutional guarantee system of public library trustees, which works efficiently, mainly consists of two parts: institutional system with policies of the law as its center and organization supporting system with industry association as its backbone. Itwillgradually be improved andoptimized inthe process of library development.

Keywords：Library Governance; Library Trustee;Corporate Governance; Public Library;Structural Reform

［收稿日期］2015－04－27［責任編輯］王崗

［作者簡介］劉瑩（1971－），女，遼寧莊河人，碩士，青島大學(xué)圖書館館員，研究方向：讀者服務(wù)和知識管理。

中圖分類號：G251

文獻標志碼：A

文章編號：1005－8214（2016）01－0015－04