完善法規(guī)體系 夯實長效機制

梁波

當前，隨著城市化進程的快速發(fā)展和生活水平的逐步提高，市民對城市管理的期望值也越來越高，傳統(tǒng)、粗放型的城市管理模式已無法滿足現(xiàn)代城市管理的要求，實行大數(shù)據(jù)時代的精細化管理以適應(yīng)城市發(fā)展的需要，這是高層次、高標準加強城市管理的必然選擇。

一、精細化管理的內(nèi)涵

精細化管理是指將精細化管理理念引入城市管理中，綜合應(yīng)用現(xiàn)代管理理論和現(xiàn)代信息技術(shù)，對城市管理的各個環(huán)節(jié)實施信息化指揮、網(wǎng)格化管理、精量化定責、精準化操作，通過合理調(diào)配資源、優(yōu)化管理流程、細化管理標準、完善考核體系等措施，建立與之相配套的一系列規(guī)章制度，實現(xiàn)城市管理數(shù)字化、標準化、常態(tài)化、無縫隙、全覆蓋、無死角管理。

（一）精細化管理的基本內(nèi)容

精細化管理主要包括五個方面：一是管理對象的精細化，即充分分析管理對象的職能配置，按照不同類別，實行層級式細化分類，通過采取不同的方式，發(fā)揮分類管理的優(yōu)勢；二是管理制度的精細化，即對管理的內(nèi)容進行細化，并用制度的形式固定下來，為規(guī)范管理提供制度保障，促進管理方式的轉(zhuǎn)變，達到長效管理的目的；三是管理手段的精細化，即對各類城市的管理問題進行細致研究，精準預(yù)測，有效應(yīng)對，實現(xiàn)主動式、前置式管理；四是管理職責的精細化，即對各管理崗位的基本職責從內(nèi)容、標準、時限等方面進行細化、量化、固化，使各項管理工作有規(guī)可循，形成基本職責清晰、崗位職責明確的崗責體系；五是考核評價的精細化，即建立與精細化管理相配套的城管績效考核體系，全面落實城市管理和執(zhí)法責任制。

（二）精細化管理的意義

精細化管理能夠有效整合管理部門的資源，優(yōu)化城市資源配置，提高管理效率，提升城市的承載能力，為加快推進城市化進程、建設(shè)現(xiàn)代化城市提供有力保障。精細化管理還能不斷提升城市的品位和檔次，塑造良好的對外形象，通過優(yōu)化投資環(huán)境，增強城市的吸引力和競爭力。精細化管理有助于實現(xiàn)“服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)城市、服務(wù)市民”，為廣大市民創(chuàng)造舒適的生活環(huán)境、提升城市文明程度，加快構(gòu)建和諧社會?？梢哉f，精細化管理是城市管理模式變革背景下的大勢所趨。

二、濟南精細化管理實踐

近年來，濟南市始終把城市建設(shè)管理作為促發(fā)展、惠民生的戰(zhàn)略措施，緊緊抓住籌辦全運會、園博會、“十藝節(jié)”，以及創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市的發(fā)展機遇，加大城市管理力度，先后提出了一系列先進的城管理念，形成了城市管理的“濟南模式”，吸引了許多城市的管理部門前來參觀學(xué)習(xí)。

（一）整合資源，構(gòu)建“大城管”格局

近年來，濟南市將創(chuàng)新城市管理體制擺在加強社會管理創(chuàng)新的全局位置，成立了由市長任主任，市直相關(guān)部門負責人、各區(qū)區(qū)委書記和區(qū)長任成員的城市綜合管理委員會，負責制定城市管理總體規(guī)劃和實施細則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、處理城市管理的重要事項，組織開展城市管理綜合性考核。管委會按照分級管理、各有側(cè)重的原則，合理界定、劃分市、區(qū)兩級城市管理職責和權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上強化街道和社區(qū)城市管理的基礎(chǔ)地位，有效推進管理重心下移工作。實踐表明，這種職責明確、權(quán)限分明的管理體制既發(fā)揮了城管部門在城市管理中的主體職能作用，又便于協(xié)調(diào)相關(guān)部門和調(diào)動社會各界力量共同參與管理，充分體現(xiàn)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的管理機制。

（二）轉(zhuǎn)變觀念，推行“人性化”管理

管委會成立后開展了一系列調(diào)研、談心和教育活動，大力加強城市管理系統(tǒng)的行風和政風建設(shè)，率先推出了“為民城管”的理念，通過推行城市人性化管理，打造人民滿意的城管品牌。

一是采取“地圖思維”的模式，規(guī)范便民攤點設(shè)置，有效緩解了攤販生計與執(zhí)法人員的沖突；二是發(fā)起成立了全國城管系統(tǒng)第一家慈善工作站，積極幫扶系統(tǒng)內(nèi)的困難職工和生活困難的商販；三是設(shè)立了全國第一家攤販救助基金，將城市管理對象納入救助體系；四是動員社會力量，關(guān)愛失業(yè)人員和生活困難的商販，幫助他們尋找就業(yè)機會，改善生活條件；五是成立了環(huán)衛(wèi)工法律咨詢服務(wù)工作站和法律服務(wù)團，為全市環(huán)衛(wèi)工免費提供法律援助。通過上述這些人性化的宣傳教育和幫扶活動，初步構(gòu)建了“服務(wù)、管理、執(zhí)法”一體化的城管模式，做到了先服務(wù)、再管理、后執(zhí)法，用服務(wù)的手段解決了很多難點，受到了廣大市民的好評。

（三）創(chuàng)新手段，打造“智慧城管”

依托數(shù)字化城管網(wǎng)絡(luò)，采用“網(wǎng)格化管理+數(shù)字化監(jiān)督”的綜合管理模式，建立了城市管理指揮調(diào)度中心、處置單位、專業(yè)處置隊伍三級管理體系，通過規(guī)范操作流程，做到隊伍建設(shè)、監(jiān)督督辦、考核評價“三個到位”，加快推進智慧城管建設(shè)。

一是搭建市、區(qū)、街道、社區(qū)四級城市管理物聯(lián)網(wǎng)，對全市城管公共設(shè)施進行信息編碼管理，并將基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)和城市公共設(shè)施部件全部納入城管監(jiān)督指揮平臺，實現(xiàn)城管要素的物聯(lián)化和可視化管理；二是全面推進數(shù)字化城管進社區(qū)，升級和完善街道、社區(qū)數(shù)字城管監(jiān)控平臺，建立健全街道社區(qū)巡查舉報機制；三是與公安、氣象等部門資源共享，整合共享各街道的視頻監(jiān)控；四是與12345熱線、公安110和12319市政熱線聯(lián)動，實現(xiàn)一線接入、多點互動。

（四）全民參與，創(chuàng)建“百姓城管”

把廣大市民作為城市管理的依靠力量，全力打造全民共建、共管、共享的“百姓城管”新機制，走出了一條開門辦城管、開放辦城管的新路。一是通過組建百姓城管協(xié)會、設(shè)立百姓城管工作站、聘請百姓城管監(jiān)督員等形式，積極為市民搭建城市管理的參與平臺，引導(dǎo)廣大市民關(guān)心、投身城市管理。百姓城管協(xié)會有自己的章程、執(zhí)行機構(gòu)和法定代表人，參與者覆蓋離退休干部、公務(wù)員、企事業(yè)職工、在校學(xué)生和商戶等多個群體，實現(xiàn)了市民既是城市管理的對象，又是城市管理主體的有機統(tǒng)一，成為國內(nèi)目前最大的民間城市管理團體，許多城市管理中的老大難問題通過百姓城管協(xié)會的協(xié)調(diào)很快得以解決。

三、精細化管理面臨的問題和挑戰(zhàn)

隨著城市建設(shè)和管理的深入推進，以及居民利益訴求的日趨多元化，一些深層次的問題和矛盾也逐漸暴露出來，城市精細化管理工作面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。

（一）法律法規(guī)有待完善

實現(xiàn)精細化管理首先應(yīng)以法律法規(guī)為前提，但是濟南市目前尚沒有一部獨立完備的城市管理法規(guī)，城市管理工作主要依據(jù)市政府207號令和206號令。206號令于2003年發(fā)布，主要內(nèi)容是相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章條文的直接移入和匯編。而隨著時間的推移，其中的部分城市管理法律法規(guī)、規(guī)章或修改或廢止或更新，內(nèi)容變化較大，許多條文已不適用于當前城市管理工作。207號令是政府規(guī)章，濟南市城管執(zhí)法局因此獲得授權(quán)行使綜合執(zhí)法的主體資格，但是從法理基礎(chǔ)上分析，依據(jù)還是不夠充分。此外，就全市層面來說，尚沒有統(tǒng)一城市管理的執(zhí)法標準，致使各地區(qū)和各部門在行使城市管理的職責時標準不一。

（二）長效機制尚顯薄弱

城市管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及工商、環(huán)保、園林、城管、安全、消防、交通等多個職能部門，各部門的工作側(cè)重點和法律依據(jù)不同，部門之間存在著一定的職責交叉，這就有可能造成城市管理中出現(xiàn)多頭執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象。

雖然近年來濟南市一直在努力探索城市管理的長效機制，但是由于各部門之間未能從根本上建立起穩(wěn)固的溝通交流、信息共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動及監(jiān)督考評機制，致使在實踐層面的一些好制度、好措施很難發(fā)揮長效作用，城市管理與執(zhí)法活動往往帶有突擊式、迎查式、運動式傾向，有些問題常常是反反復(fù)復(fù)，難以根治。

（三）城管執(zhí)法面臨壓力

一是比較待遇不高、工作壓力大。城市管理涉及到城市生活的方方面面，是一個動態(tài)的管理過程，需要隨時準備應(yīng)對一些突發(fā)問題。特別是隨著生活水平的提高，市民對城市管理工作的標準也提出了更高的要求。與政府其他許多部門相比，城管執(zhí)法人員工作壓力大，經(jīng)常需要加班加點，正常的休息、節(jié)假日常常無法保證；二是發(fā)展空間狹小。目前，城管執(zhí)法人員大部分使用事業(yè)編制，而絕大多數(shù)的事業(yè)編制都設(shè)在中隊，再加上部門之間缺乏橫向交流機會，一線隊員基本上得不到晉升，自我價值實現(xiàn)的需求難以得到滿足，從而在一定程度上影響了工作積極性；三是社會認可度低。由于城市管理對象的敏感性，再加上部分媒體的負面報道，每當執(zhí)法人員和執(zhí)法相對人發(fā)生沖突時，圍觀群眾大都會站在執(zhí)法對象一邊，群眾的不理解和不支持也讓執(zhí)法隊員對自己的工作價值產(chǎn)生了懷疑。

（四）諸多問題挑戰(zhàn)管理

隨著濟南市空間開發(fā)戰(zhàn)略和城市發(fā)展戰(zhàn)略的大力推進，城市管理工作也不斷遇到了一些棘手問題。一方面，大量的“新區(qū)開發(fā)”、“舊城改造”等重大工程建設(shè)項目密集施工、快速推進，而相關(guān)的配套設(shè)施、管理措施又難以及時跟進，給城市管理工作帶來了諸如噪聲污染、渣土運輸、衛(wèi)生維護等一系列問題；另一方面，作為省會城市群經(jīng)濟圈的核心城市，濟南市的人口聚集效應(yīng)不斷凸顯，由此帶來了大量的進城務(wù)工人員。這部分人員由于自身素質(zhì)和能力限制，通常難以從事固定工作，往往在街頭以各種低層次的生產(chǎn)方式謀生，例如加工、維修、開小餐館、做小生意、擺攤點等，常常帶來占道經(jīng)營、亂倒亂扔、違規(guī)搭建等相關(guān)問題，由此進一步加大了城市管理的難度。

四、精細化管理建議

（一）完善法規(guī)體系，為精細化管理提供法律保障

一方面，要立足于全局和現(xiàn)實，盡快對濟南市現(xiàn)行的涉及城市管理領(lǐng)域的法規(guī)、文件、制度進行梳理整合，對不適用或相互抵觸的法規(guī)、文件、規(guī)章予以修改、廢止，及時出臺新的政府令或規(guī)定，或者參考武漢市出臺的《武漢市城市綜合管理條例》，制定城市管理法典，以適應(yīng)當前工作需要；另一方面，要注重細節(jié)，針對城市管理的方方面面，并結(jié)合以往城管工作中的成功經(jīng)驗，立規(guī)矩、定制度，制定全市統(tǒng)一的城市管理和執(zhí)法標準，做到凡事有法可依，有規(guī)可循，無漏洞無死角，加快城市管理由粗放走向精細化。

（二）打造長效機制，為精細化管理提供制度保障

一是強化城市管理相關(guān)部門之間的溝通協(xié)作機制，通過整合相關(guān)部門已建或正在建設(shè)的服務(wù)平臺和監(jiān)管平臺，采取端口對接、資源共享等形式，建成涵蓋城市管理與行政執(zhí)法、應(yīng)急指揮、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)規(guī)劃、違法建設(shè)防控、城市市政管理基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的城市綜合管理平臺；二是定期召開城市管理委員會成員單位聯(lián)席會議和城市管理事務(wù)協(xié)調(diào)督辦會議，共同研究解決城市管理中的重大問題；三是強化市、區(qū)、街道、居委會四級聯(lián)動機制，強化街道辦事處的主體地位，加大城管工作重心下移的深度，充分發(fā)揮社區(qū)在城市管理執(zhí)法工作中的作用；四是完善城市管理精細化監(jiān)督考評機制和精細化工作的目標考評，實行城市管理工作一把手負責制，將城市管理責任履行情況和績效納入領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核；五是堅持日巡查、月檢查、季通報、年獎懲制度，實現(xiàn)定性與定量相結(jié)合、檢查與抽查相結(jié)合、分類指導(dǎo)與分類考核相結(jié)合，使檢查考評工作更加科學(xué)合理；六是強化便民場所、設(shè)施常態(tài)化管理機制，因地制宜，規(guī)劃建設(shè)一批副食品市場、停車場、儲藏室、休閑健身場所等設(shè)施，有效解決環(huán)境整治和城市管理存在的違章建設(shè)取締難、馬路市場易回潮等問題。

（三）普及城管文化，為精細化管理營造良好氛圍

一是要強化黨和政府的主導(dǎo)地位，充分發(fā)揮輿論導(dǎo)向和監(jiān)督作用，廣泛宣傳、大力普及健康文明的生活方式，跟蹤報道城市精細化管理的各項工作，表揚先進、曝光落后，引導(dǎo)市民增強文明意識、衛(wèi)生意識和城市管理意識；二是要關(guān)注工地、城郊結(jié)合部和“城中村”等外來民工的工作和生活場所，加強對外來民工的規(guī)范、培訓(xùn)和教育，使他們認識到工作生活在城市就意味著自己已成為城市的一員，樹立自覺遵守城市管理規(guī)定的意識；三是積極創(chuàng)建城管文化宣傳平臺，開展豐富多樣的宣傳活動，廣泛宣傳城管文化，形成人人關(guān)注、人人參與城市精細化管理的良好氛圍。比如，濟南市交警部門與電視臺合作，創(chuàng)辦《交通進行時》欄目，開辦一檔城市管理類節(jié)目，普及城市管理法規(guī)，增強了市民維護城市交通的意識。

（四）加強隊伍建設(shè)，為精細化管理儲備人才

一是加強對城管隊伍的教育培訓(xùn)，通過培訓(xùn)切實提高城管人員的思想水平和敬業(yè)精神，使其熟練掌握業(yè)務(wù)技能，增強依法行政、應(yīng)急處置和化解風險的能力，提高城管隊伍的整體素質(zhì)；二是充分發(fā)揮媒體的正面宣傳引導(dǎo)作用，在全社會范圍內(nèi)加大對城管系統(tǒng)典型人物的宣傳力度，增進市民對城管工作的理解和支持，提高城管這一職業(yè)的社會認可度；三是注重對基層城管人員特別是一線執(zhí)法人員的人性化管理，改善工作和生活環(huán)境，拓寬晉升和交流渠道，適當增加福利待遇（如設(shè)立職業(yè)補助），提高其工作滿意度，進一步激發(fā)工作熱情。

參考文獻

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