民生城管話 共治法治路

王然

黨的十八大提出“改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理”，十八屆四中全會(huì)提出“規(guī)范城管執(zhí)法，推進(jìn)城市治理”。2015年11月9日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十八次會(huì)議審議、通過了《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》。會(huì)議指出，推進(jìn)執(zhí)法體制改革、改進(jìn)城市管理工作，要主動(dòng)適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民群眾生產(chǎn)生活需要，以城市管理現(xiàn)代化為指向；要加快推進(jìn)執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移，推進(jìn)城市管理領(lǐng)域大部門制改革；要牢固樹立為人民服務(wù)的思想，健全法律法規(guī)體系和執(zhí)法制度。中央對(duì)城市管理工作改革的不斷要求，充分體現(xiàn)了對(duì)城市管理體制改革的決心。

2015年11月24日，由武漢市城市管理委員會(huì)、中華建設(shè)雜志社、城市管理與科技雜志社聯(lián)合主辦，武昌區(qū)城市管理委員會(huì)、武昌區(qū)司法局承辦的“2015中國(guó)武漢城市管理‘共治·法治研討會(huì)”在武漢召開?！昂椭C共治”是城市治理的方向；“法治城管”是城市治理的保障；法治和共治相結(jié)合，是樹立城管執(zhí)法良好形象的有效途徑。

區(qū)級(jí)試點(diǎn) 重心下移 執(zhí)法下沉

城市管理是關(guān)乎百姓民生的實(shí)際問題。沒有明確的上級(jí)部門，沒有統(tǒng)一的職能職責(zé)，沒有相應(yīng)的法律依據(jù)；城管執(zhí)法的法律缺失、一線執(zhí)法的手段缺陷；以及社會(huì)各界對(duì)執(zhí)法對(duì)象多為弱勢(shì)群體的非理性同情等問題，使城市管理工作一次又一次被推到社會(huì)輿論的風(fēng)口浪尖上。城市管理者和執(zhí)法者不斷尋求新思路、新方法、新模式，力求適應(yīng)民生需求。

研討會(huì)上，北京市石景山區(qū)城市綜合管理委員會(huì)副主任徐曉煒和武漢市武昌區(qū)副區(qū)長(zhǎng)陳鵬，分別就兩地在城市綜合管理機(jī)制體制上的探索，以及城市管理改革試點(diǎn)情況作了介紹。

北京市石景山區(qū)城市綜合管理委員會(huì)副主任徐曉煒介紹， 2014年9月，北京市委、市政府制定、下發(fā)了《關(guān)于開展區(qū)縣城市管理體制改革試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，將石景山區(qū)確定為北京市城市管理體制改革試點(diǎn)區(qū)。石景山區(qū)委、區(qū)政府高度重視，建立了以“黨建統(tǒng)領(lǐng)、綜合下沉、協(xié)同共治”為特點(diǎn)的城市綜合管理體系，確定了構(gòu)建城市綜合管理體系“一二四”的總體思路。即：堅(jiān)持黨建統(tǒng)領(lǐng)這一關(guān)鍵，抓住城市職能“綜合”、“下沉”兩個(gè)重點(diǎn)，構(gòu)建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會(huì)綜合的“四個(gè)綜合”新體系，探索出一條具有中國(guó)特色、符合首都現(xiàn)代化發(fā)展要求的城市管理新路，對(duì)治理“城市病”發(fā)揮了重要作用，取得了明顯成效。

作為“司法 + 城管”執(zhí)法模式的首創(chuàng)者，武昌區(qū)副區(qū)長(zhǎng)陳鵬介紹了對(duì)法治城管之路的積極探索情況。武昌區(qū)高度重視城市管理工作。近年來，面對(duì)城管執(zhí)法中的困境，武昌區(qū)在依法行政的基礎(chǔ)上，注意傾聽社會(huì)不同階層的聲音和訴求，實(shí)施了城管執(zhí)法力量下沉、完善城市綜合管理等體制機(jī)制改革，不斷探索司法城管等法治城管新模式，在執(zhí)法者與被執(zhí)法者之間設(shè)立緩沖帶，成立司法城管工作室，首次引入第三方，對(duì)執(zhí)法者與執(zhí)法相對(duì)人進(jìn)行見證和監(jiān)督，標(biāo)志著司法全程介入城管日常執(zhí)法活動(dòng)中。

樹立良好公眾形象 正面?zhèn)鞑ベN近于民

“城管是三大槽點(diǎn)之一”——知名評(píng)論人石述思在研討會(huì)上直言，城市管理自誕生之日起身份就很尷尬，城管執(zhí)法引發(fā)的矛盾和沖突頻發(fā)。他建議，城市管理要從行政化向法治化轉(zhuǎn)型，由目前的管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，將城管在公眾心目中“妖魔化”的形象轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢；?，這就需要充分利用全媒體平臺(tái)和自媒體的傳播效應(yīng)，樹立正面典型，傳播“正能量”。

同為媒體人的武漢電視臺(tái)經(jīng)濟(jì)頻道總監(jiān)柳鶯也談到，城市管理的問題更多的還是解決城市管理中“人”的問題。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市成了一個(gè)多元利益格局的綜合體，因此要更加突出以人為本的理念，科學(xué)地看待人的生存和市容管理的關(guān)系，這是改善輿論環(huán)境、轉(zhuǎn)變城管形象的前提。

推行共治善治理念 共同參與共建共享

北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂認(rèn)為，城市治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)善治。城市善治就是推進(jìn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要依靠法治體系及法治能力的提升，也需要社會(huì)多元主體的共同參與和共享；遵循法治是實(shí)現(xiàn)城市善治的基礎(chǔ)，社會(huì)共治是實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵。

北京行政學(xué)院教授吳剛發(fā)言中一再?gòu)?qiáng)調(diào)社區(qū)建設(shè)在城管執(zhí)法中的綜合協(xié)調(diào)作用。很多社區(qū)建設(shè)的問題，比如物業(yè)、停車場(chǎng)、垃圾等，都與城市問題相關(guān)。管理中要健全、完善街道統(tǒng)籌執(zhí)法的機(jī)制，由街道辦事處牽頭，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共安全和環(huán)境秩序等行政執(zhí)法事項(xiàng)的組織、領(lǐng)導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)等工作，由區(qū)（縣）政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)開展具體執(zhí)法工作，承擔(dān)相應(yīng)的執(zhí)法職責(zé)。

武漢市社會(huì)科學(xué)院研究員黃紅云則建議，城市管理應(yīng)實(shí)施“更專業(yè)、更精準(zhǔn)、更執(zhí)著”的城市管理共治。共治是全社會(huì)的事，市民應(yīng)該首先帶頭遵守城市管理公約，因?yàn)檫@比參與到“共治”當(dāng)中更為重要。

“城市管理中的難點(diǎn)在于堅(jiān)持比例原則。即：最難處理的是秩序與自由之間的關(guān)系?！比A中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授陳鶴認(rèn)為，城市的秩序和市民的自由都具有公共價(jià)值，兩者之間存在著一定的辯證關(guān)系。自由需要秩序作為保障，而秩序需要自由作為動(dòng)力。在城市管理中堅(jiān)持比例原則，將使原本沖突的多個(gè)價(jià)值得以均衡，減少或緩和轉(zhuǎn)型期的社會(huì)矛盾。

創(chuàng)新法治管理手段 功能保障溫暖于民

“培養(yǎng)法治信仰”是武漢科技大學(xué)顧杰教授和眾多專家學(xué)者的倡議。培育法治信仰是著力打造城管“升級(jí)版”的精神動(dòng)力，是著力破解城管困境的思想保證，也是著力建設(shè)一支“靠得住、有本事”的城管隊(duì)伍的保障。法治信仰的培育是一個(gè)長(zhǎng)期、艱巨的過程，存在著法律虛無化、工具化、形式化和教條化，這四個(gè)突出的問題需要有載體和平臺(tái)，通過采取有效措施加以推動(dòng)、促動(dòng)才可以形成。

住建部政策研究中心研究員翟寶輝從“創(chuàng)新城市管理、完善城市功能”的角度闡述了自己的觀點(diǎn)。城市功能的完善需要城市規(guī)劃的“硬實(shí)力”和城市管理的“軟實(shí)力”相結(jié)合。城市的功能是由利益性和非利益的服務(wù)性雙向引導(dǎo)。因此在城市的“六條腿”：道路交通運(yùn)輸體系、城市水的功能體系、城市垃圾收運(yùn)處置，功能體系中需要橫縱結(jié)合的思路。橫向，部門之間要建立城管委的高標(biāo)機(jī)制，把城市職責(zé)嵌入進(jìn)去；豎向，要有一個(gè)機(jī)構(gòu)，圍繞社會(huì)化的基層體系和法治化的保障體系，以及隨著城市發(fā)展能夠支撐的財(cái)政體系，把城市建好，實(shí)現(xiàn)城市讓生活更美好的愿景。

北京社會(huì)科學(xué)院管理研究所張?jiān)沤淌谡J(rèn)為，從提升城市管理綜合執(zhí)法系統(tǒng)公共生產(chǎn)力為出發(fā)點(diǎn)，以著重調(diào)整城市綜合執(zhí)法系統(tǒng)與其他城市管理子系統(tǒng)之間的關(guān)系為著眼點(diǎn)，通過厘清城管的執(zhí)法責(zé)任邊界和職責(zé)，建立城管綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與其他行政主體之間的協(xié)同工作機(jī)制；在執(zhí)法與司法環(huán)節(jié)上，依法認(rèn)定城管作為法定執(zhí)法主體資格和公務(wù)行為的工作性質(zhì)，樹立與城管行政執(zhí)法相適應(yīng)的法律地位和執(zhí)法權(quán)威，促進(jìn)城管綜合執(zhí)法工作水平大幅提升，進(jìn)而帶動(dòng)城市管理系統(tǒng)“公共生產(chǎn)力”的全面提升，推進(jìn)人民滿意政府建設(shè)。

湖北省律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)岳琴舫建議，立法解決城管執(zhí)法體制問題，明確城管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、職能、協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法手段、標(biāo)準(zhǔn)和管理體制等，通過立法消除城管執(zhí)法立法缺位的問題，在此基礎(chǔ)上將城管導(dǎo)入法制化、規(guī)范化管理。

城市管理是民生所向的重要領(lǐng)域。每天都是新的開始，只有起點(diǎn)、沒有終點(diǎn)。人們?cè)诔鞘欣锷罹幼?、學(xué)習(xí)工作、社交娛樂，這些活動(dòng)需要城市除了有空間性、功能性，還需要有一定的秩序性，單純強(qiáng)調(diào)了自由自治，城市則無拘無束，利益群起，那就很難實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)之愿景。城市一定要管理，而管理要逐步向治理轉(zhuǎn)變，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和人民群眾的生產(chǎn)生活需要，真正做到以人為本，服務(wù)于民。

“共治”與“法治”提供了城市管理的新理念和新思路，期待著專家、學(xué)者和城市管理者的智慧探索，共創(chuàng)城市管理“共治”、“法治”之路。