我國征地制度的歷史沿革與發(fā)展期望*

楊文靜

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 甘肅 蘭州　730050)

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我國征地制度的歷史沿革與發(fā)展期望*

楊文靜

(蘭州理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 甘肅 蘭州730050)

摘要：征地制度是我國現(xiàn)行土地制度的重要內(nèi)容。征地制度的演變發(fā)展見證了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程。不同時(shí)期征地制度呈現(xiàn)不同時(shí)代特征，反映當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)。把握未來我國征地制度的改革方向，首先要梳理征地制度發(fā)展的歷史脈絡(luò)，分析制度變遷的基本特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上才能客觀地提出征地制度改革的期望。

關(guān)鍵詞：征地制度；歷史沿革；發(fā)展期望

一定時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)總是會(huì)衍生相對(duì)應(yīng)的社會(huì)制度。我國現(xiàn)行征地制度創(chuàng)建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，發(fā)展于商品經(jīng)濟(jì)時(shí)代，積極地推動(dòng)了我國社會(huì)建設(shè)與發(fā)展。但隨著時(shí)代變遷，現(xiàn)行征地制度難以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，改革勢(shì)在必行。

一、我國征地制度的歷史沿革

從新中國成立至今，我國征地制度的發(fā)展大致經(jīng)歷過四個(gè)階段：1949-1954年，征地制度的創(chuàng)建階段；1955-1977年，征地制度的調(diào)整階段；1978-1999年，征地制度的發(fā)展階段；2000年至今，征地制度的提高階段。

(一)第一階段:1949-1954年征地制度的創(chuàng)建階段

新中國成立后很長一段時(shí)期內(nèi)，我國有關(guān)征地制度的國家立法一直處于空白。實(shí)踐中，地方政府、部門規(guī)定、行業(yè)辦法等成為早期征地制度的雛形?，F(xiàn)有相關(guān)資料顯示，最早提及征地是1949年出臺(tái)的《處理無主土地暫行辦法》，第一次提出政府可以對(duì)代管土地進(jìn)行征用。隨后，1950年《鐵路留用土地辦法》針對(duì)鐵路建設(shè)提出：鐵路局可以通過地方政府收買或征購?fù)恋?。同?《城市郊區(qū)土地改革條例》出臺(tái)，該條例第一次分別表述“土地征收”和“土地征用”，但實(shí)際操作中兩者通用，并首次提出征用農(nóng)民耕種的國有土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民適當(dāng)安置及補(bǔ)償損失。1953年《國家建設(shè)征用土地的辦法》是我國第一部比較完整的有關(guān)征地的行政法規(guī)。該《辦法》對(duì)征地原則、審批權(quán)限、征地程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法等都做了相關(guān)規(guī)定。1954年《中華人民共和國憲法》頒布，其中第十三條明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或收歸國有?？梢?，1954年《憲法》確立了國家征地的法律地位，也標(biāo)志著我國征地制度初創(chuàng)完成。

(二)第二階段：1955-1977年征地制度的調(diào)整階段

1956年，農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造基本完成，農(nóng)村土地由農(nóng)民私有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，城市的私有住宅也通過上交、捐獻(xiàn)、沒收和征收等方式進(jìn)一步被國有化。由于生產(chǎn)資料所有制發(fā)生改變，現(xiàn)有的土地政策已不能適應(yīng)國家建設(shè)的要求，在這種背景下國務(wù)院于1958年重新頒布《國家建設(shè)征用土地辦法》，在原有規(guī)定的基礎(chǔ)上，主張節(jié)約用地原則，防止土地浪費(fèi)現(xiàn)象。新《辦法》將節(jié)約用地原則和克服多征少用、早征遲用甚至征而不用等浪費(fèi)土地的現(xiàn)象上升到法律的高度加以規(guī)范。此后20多年，1958年新《辦法》一直是我國征地制度的基本規(guī)定。1975年和1978年制定的《憲法》中關(guān)于征地制度的規(guī)定，都是根據(jù)1958年實(shí)施的《國家建設(shè)征用土地辦法》而來。文革十年，征地制度的調(diào)整基本處于停滯狀態(tài)。

(三)第三階段：1978-1999年征地制度的發(fā)展階段

1978年是中國社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是征地制度發(fā)展的重要時(shí)期。伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，建設(shè)用地的需求量大幅度增加，國家征地工作開始進(jìn)入活躍期。這一時(shí)期，中央集中出臺(tái)了一系列有關(guān)征地的法律法規(guī)，推動(dòng)了我國征地制度的快速發(fā)展。

1982年《國家建設(shè)征用土地條例》頒布，細(xì)化規(guī)定有關(guān)征地程序、審批權(quán)限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。1986年，我國結(jié)束土地管理無法可依的局面，出臺(tái)首部《土地管理法》。此后，《土地管理法》歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修訂，不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。20世紀(jì)90年代，我國城市建設(shè)進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期。在這個(gè)歷史時(shí)期，征地制度也發(fā)生了重大變革。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》拉開了征地制度改革的序幕。這一階段征地制度圍繞“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展思路，更多地表現(xiàn)出服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能，但對(duì)征地過程中社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整明顯重視不足。

(四)第四個(gè)階段：2000年至今征地制度的提高階段

2000年以來，征地制度中存在的問題開始全面爆發(fā)，尤其集中在補(bǔ)償安置方面。由此引發(fā)一系列沖突事件，甚至出現(xiàn)人員傷亡，被征地農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損，影響十分惡劣。中央為了進(jìn)一步加強(qiáng)征地管理，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，著手對(duì)征地制度進(jìn)行大規(guī)模的調(diào)整。

2004年3月，《憲法》第四次修正案公布實(shí)施，第一次對(duì)土地征收和征用進(jìn)行了區(qū)分，并賦予征地補(bǔ)償最高法律效力。8月，《土地管理法》依照《憲法》精神進(jìn)行了第三次修訂，明確區(qū)分了土地征收和土地征用。11月,國土資源部發(fā)布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、征地程序和征地監(jiān)管作出操作性規(guī)定。2007年《物權(quán)法》頒布，該法作為對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利尊重和保護(hù)的體現(xiàn)，對(duì)征地制度加以完善并開始強(qiáng)調(diào)公平性，突出征地中民事關(guān)系的調(diào)整，但這些規(guī)定還只是原則性的。2012年黨的十八大報(bào)告首次提出改革征地制度，強(qiáng)調(diào)要“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。同時(shí)，國務(wù)院擬出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，以切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”明確了征地制度改革的方向和任務(wù)。2015年1月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，表明我國征地制度改革將進(jìn)入新階段。

二、我國征地制度變遷的基本特點(diǎn)

(一)節(jié)約用地、保護(hù)耕地意識(shí)不斷強(qiáng)化

在我國征地史上,土地濫征與浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。作為以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的大國,土地資源的保護(hù)和合理利用是一個(gè)關(guān)系國計(jì)民生的大問題。近年來，基于對(duì)土地資源的重視，我國逐漸將節(jié)約土地、保護(hù)耕地納入征地制度中，而且不斷強(qiáng)化這一基本原則。1953年《關(guān)于國家建設(shè)征用土地的辦法》第三條指出，凡屬有荒地、空地可資利用者，應(yīng)盡量利用，而不征用或少征用人民的耕地良田。1957年明確規(guī)定，國家建設(shè)征用土地，必須貫徹節(jié)約用地的原則。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》中將節(jié)約土地上升到國策的高度。1998年修訂的《土地管理法》在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)節(jié)約用地，指出：“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策。”同時(shí)，新法增加第四章為“耕地保護(hù)”。這一規(guī)定一直沿用至今。同年12月，《基本農(nóng)田保護(hù)條例》修訂，第十五條規(guī)定：“基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用。”在此基礎(chǔ)上，十七屆三中全會(huì)提出“劃定永久基本農(nóng)田”，一經(jīng)劃定，意味著“一寸都不能占”。目前，各地已紛紛展開永久基本農(nóng)田的劃定，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久性基本農(nóng)田,這樣征地行為必須繞道而行。所以，從立法層面我們不難看出我國節(jié)約土地、保護(hù)耕地意識(shí)的強(qiáng)化，并已上升到基本國策的高度。

(二)征地強(qiáng)制性與補(bǔ)償安置人性化并存

我國土地所有制決定了國家是征地行為的唯一主體，只有國家才有權(quán)力對(duì)集體土地進(jìn)行征收或征用,各級(jí)政府代表國家進(jìn)行征地，這本身就使征地行為具有一定的強(qiáng)制色彩。改革開放后，為了推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少征地阻力，國家對(duì)征地強(qiáng)制性進(jìn)行了明確規(guī)定。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》規(guī)定：“國家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！?004年《土地管理法》修訂后再一次重申：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地?！边@是第一次國家從政策層面規(guī)定征地具有強(qiáng)制性。因此，我國征地行為具有國家強(qiáng)制性。

同時(shí)，“以人為本”的思想體現(xiàn)在國家強(qiáng)制性征地行為中，即被征地農(nóng)民安置方式的人性化、多樣化。我國補(bǔ)償安置方式主要?dú)v經(jīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)償安置、招工進(jìn)廠補(bǔ)償安置、一次性貨幣補(bǔ)償安置等幾個(gè)階段。隨著征地制度的發(fā)展，征地補(bǔ)償安置方式不再采取單一固定模式，因地制宜、因時(shí)制宜、因人制宜，采取多種模式綜合的人性化補(bǔ)償安置方式。

(三)補(bǔ)償內(nèi)容多元化，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高

建國初期，土地征收幾乎不涉及征地補(bǔ)償。追溯歷史，最早提到補(bǔ)償意愿的是1950年《鐵路留用土地辦法》中提及的“收買和征購”。同年11月，《城市郊區(qū)土地改革條例》提到補(bǔ)償被征土地上的生產(chǎn)投資(如鑿井、植樹等)及其他損失。1953年《國家建設(shè)征用土地辦法》首次提及征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但僅限于補(bǔ)償被征用土地上房屋、水井、樹木等附著物和農(nóng)作物，被征土地本身不做補(bǔ)償。直到1982年《國家建設(shè)征用土地條例》對(duì)補(bǔ)償內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，規(guī)定征地補(bǔ)償費(fèi)包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)。在此期間，國家雖然相繼出臺(tái)了多部法律、法規(guī)規(guī)范征地，但主要是倡導(dǎo)農(nóng)民要服從國家利益，配合征地工作。隨著征地補(bǔ)償制度的完善，征地補(bǔ)償內(nèi)容趨于細(xì)化，例如土地補(bǔ)償費(fèi)將考慮土地增值收益分配問題。

補(bǔ)償內(nèi)容在多元細(xì)化的同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。由“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍”增至到“三十倍”，有些地區(qū)已經(jīng)突破法定上限，以確保被征地農(nóng)民“生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。究其遞增的原因，主要是人們逐漸認(rèn)識(shí)到土地蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，被征地農(nóng)民不滿補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而與政府產(chǎn)生的矛盾激增，國家已經(jīng)意識(shí)到國家建設(shè)與被征地農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)的矛盾所在。

(四)征地審批權(quán)限收緊,監(jiān)察規(guī)范力度加強(qiáng)

縱觀我國征地制度改革歷程,征地審批權(quán)限呈現(xiàn)由下到上收緊的過程。建國初期，地方政府尤其是市級(jí)以下政府及土改機(jī)關(guān)具有直接決定權(quán)。審批權(quán)限過寬造成大量土地濫征浪費(fèi)，也造成地方政府權(quán)力腐敗現(xiàn)象激增。

1998年《土地管理法》修訂后，規(guī)定取消市、縣級(jí)政府的征地審批權(quán)限，征地審批權(quán)限于省、自治區(qū)、直轄市人民政府及國務(wù)院范圍。同時(shí)明確規(guī)定基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的審批權(quán)限牢牢鎖定在國務(wù)院。除此以外的土地由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。另外，基本農(nóng)田的征收或征用，只有國務(wù)院具有審批權(quán)限。

征地審批權(quán)限收緊的同時(shí)，國家加大了對(duì)各級(jí)政府征地審批的監(jiān)察力度。建國初期，由于缺乏有效的監(jiān)察體系，基本是地方政府自征自查。1982年《國家建設(shè)征用土地條例》第二十五條規(guī)定，對(duì)違反條例規(guī)定的，分情況給予經(jīng)濟(jì)制裁、行政處分，直至追究刑事責(zé)任?！锻恋毓芾矸ā穾捉?jīng)修訂，對(duì)征地權(quán)力的監(jiān)察也在不斷完善。該法規(guī)定：對(duì)無權(quán)、越權(quán)、非法批準(zhǔn)征收土地，或者違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的，其批準(zhǔn)文件無效。同時(shí)，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)人員給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。我國《刑法》第四百一十條進(jìn)一步規(guī)定：國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

通過相關(guān)土地立法可見，我國征地審批政策不斷收緊，征地權(quán)力監(jiān)察力度進(jìn)一步加強(qiáng)。

三、我國征地制度的改革期望

征地制度的改革是一項(xiàng)持續(xù)、動(dòng)態(tài)的過程。不同發(fā)展背景下，對(duì)改革、完善征地制度有不同的期望。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！边@為現(xiàn)階段我國征地制度改革提供了目標(biāo)和方向。在此基礎(chǔ)上，我們可以多元思考實(shí)現(xiàn)征地制度改革的目標(biāo)：

(一)始終堅(jiān)持耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度

糧食需求大，人均耕地占有量少，是我國的基本國情。近年來，城市發(fā)展進(jìn)入了快速擴(kuò)張階段，各地新城、新區(qū)建設(shè)層出不窮，城郊土地面臨被城市蠶食的危險(xiǎn)。從數(shù)據(jù)來看，2000年至2010年，城市建設(shè)用地面積擴(kuò)大83.41%。與此同時(shí)，土地利用粗放和閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，城鎮(zhèn)低效率用地占到40%以上。2014年，國土資源部調(diào)查顯示，近五年內(nèi)，全國批而未供土地1 300.99萬畝，閑置土地10 527萬畝。由此可見，我國保護(hù)耕地的壓力在短時(shí)間內(nèi)不會(huì)減少，節(jié)約土地的觀念必須法制化、常態(tài)化、意識(shí)化。

土地問題尤其是耕地問題，關(guān)系到我國國家糧食安全、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定等長遠(yuǎn)大計(jì)，必須始終保持高度關(guān)注。我國征地制度改革必須圍繞耕地保護(hù)、土地節(jié)約這一基本原則展開。

(二)實(shí)現(xiàn)土地增值合理分配，保護(hù)農(nóng)民合法利益

十八大報(bào)告中提出:“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！边@成為征地制度改革的一個(gè)方向，可以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益。

土地增值收益就是土地改變現(xiàn)有用途或者進(jìn)行相應(yīng)開發(fā)，達(dá)到某種利用條件而新增的純收益。近年來，由于我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市建設(shè)用地需求量加劇膨脹，而農(nóng)村土地尚未進(jìn)入建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，因此，集體土地征收過程中產(chǎn)生的土地增值收益總量很大。另外，建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)由國家壟斷，因此土地增值收益分配比例中，政府占有份額偏高，作為土地使用權(quán)所有者的集體和農(nóng)民占有份額偏低。征地制度改革雖然在不斷提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上地價(jià)上漲幅度，致使集體和農(nóng)民土地增值收益分配比例不升反降。土地增值收益分配不合理，致使集體和農(nóng)民的利益受損嚴(yán)重，因此引發(fā)的群體性事件不斷增加。這是土地增值收益分配格局改革的重要原因。

征地制度的調(diào)整，歸根結(jié)底就是尋找集體利益、農(nóng)民利益與城市發(fā)展之間的適當(dāng)平衡點(diǎn)，絕不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)推動(dòng)城市化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，征地制度改革要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，合理分配土地增值收益,保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善協(xié)調(diào)和處理國家、集體和農(nóng)民之間的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

(三)明確“公共利益”界限，嚴(yán)格控制征地范圍

縱觀我國征地制度改革歷程，立法表達(dá)一直將政府征地行為鎖定在“公共利益”中，但現(xiàn)行法律卻對(duì)“公共利益”沒有明確界定，這成為現(xiàn)行征地制度一大詬病?！肮怖妗苯缍ú幻鞔_為地方政府濫征和低價(jià)征地留下了巨大空間。調(diào)查顯示，地方政府征用農(nóng)村集體土地，商業(yè)性用地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過“公共利益”用地面積，農(nóng)民利益損失嚴(yán)重。這就極易使農(nóng)民產(chǎn)生“公共利益”等于“政府利益”的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，從而對(duì)抗政府征地。一旦形成這樣的局面，一方面影響社會(huì)“公益性”建設(shè)的速度，另一方面影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和“三農(nóng)”發(fā)展。

因此，國家在深化征地制度改革過程中，必須嚴(yán)格界定“公共利益”的含義，或者清晰劃定征地范圍，以防止征地權(quán)濫用和土地利用不當(dāng)。

(四)規(guī)范征地程序，嚴(yán)格約束地方政府行政權(quán)

程序是依法行政的保障。征地過程中，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定，規(guī)范征地程序，防止地方政府行政權(quán)濫用。規(guī)范征地程序，首先尊重農(nóng)民意愿，保障農(nóng)民知情權(quán)，確保被征地農(nóng)民真正知情。其次，在征地過程中，實(shí)現(xiàn)征地項(xiàng)目公開、征地標(biāo)準(zhǔn)公開、征地流程公開、征地執(zhí)法公開的“陽光”征地。再次，將“兩公告、一登記”的征地程序前移，避免“未批先征”、“未批先用”等違法行為，杜絕征地程序隨意性，從根本上保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

征地制度的變遷是國家、地方政府和被征地農(nóng)民三者利益之間的博弈過程。國家層面不斷收緊土地審批權(quán)，約束地方政府“尋租”行為。事實(shí)上，由于我國征地過程都是通過地方政府實(shí)施，地方政府在征地過程中利用國家征地權(quán)不當(dāng)干預(yù)或過渡行政，極易造成對(duì)農(nóng)民利益的侵害?？梢哉f，征地制度改革最大阻力來自于地方政府，這是由于地方政府通過賣地形成穩(wěn)定的地方財(cái)政，進(jìn)而推動(dòng)地方城市發(fā)展。所以，一方面，要嚴(yán)格限制地方政府在征地中的“尋租”行為，減少對(duì)農(nóng)民合法利益的侵害。另一方面，應(yīng)推進(jìn)地方財(cái)稅體制改革，減少地方財(cái)政對(duì)土地的依賴性。十八大報(bào)告提出征地制度改革，表明國家、地方政府和被征地農(nóng)民三者利益平衡點(diǎn)要重新調(diào)整，以緩解矛盾。

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(責(zé)任編輯：張蕾)

收稿日期：2015-11-18

*基金項(xiàng)目：2015年蘭州市社科規(guī)劃項(xiàng)目“蘭州市城郊失地農(nóng)民收入增長機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：15-061E)。

作者簡(jiǎn)介：楊文靜(1978-)，女，蘭州理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師。

中圖分類號(hào)：F301.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1004-342(2016)03-14-05