區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中財政合作邏輯機理、制約因素及實現(xiàn)路徑

楊志安，邱國慶

(1.遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

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區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中財政合作邏輯機理、制約因素及實現(xiàn)路徑

楊志安1，邱國慶2

(1.遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110036)

區(qū)別于以往政府主導(dǎo)型環(huán)境治理的模式，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理模式的頂層設(shè)計應(yīng)引入財政合作的思維。區(qū)域財政合作的邏輯機理一方面來自地方利益關(guān)系擴展、行政權(quán)力調(diào)整及政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實邏輯；另一方面來自區(qū)域環(huán)境治理自身具有公共物品的外部性、公共性及階段性的理論邏輯。而現(xiàn)實中行政區(qū)劃、財政供給、合作路徑、利益共享等制約因素阻礙了區(qū)域財政合作。鑒于此，從既有體制框架下提出地方政府間建立財政預(yù)算協(xié)同體系，構(gòu)建財政合作收支體系、引入橫向轉(zhuǎn)移支付體系及完善多元主體利益協(xié)調(diào)機制的實現(xiàn)路徑，以整合區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的社會資源，實現(xiàn)協(xié)同功效。

環(huán)境治理；協(xié)同治理；財政合作；邏輯機理；制約因素

一、問題提出

隨著我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展一體化不斷深化，地方政府間協(xié)同已成為一種流行的治理模式。長期以來，我國地方政府存在著“各自為政”的治理模式，一些地方政府間競爭有余而合作不足。近些年來，我國跨區(qū)域環(huán)境治理問題日益頻發(fā)和復(fù)雜，地方政府間財政合作制度在完善國家治理體系和提升治理能力等方面發(fā)揮著越來越重要的保障作用，但目前我國地方政府間協(xié)同治理缺乏明確的財政合作制度設(shè)計與安排，這無疑在一定程度上無法滿足區(qū)域環(huán)境治理的現(xiàn)實需求，傳統(tǒng)意義上政府主導(dǎo)型環(huán)境治理模式顯然制約了跨區(qū)域環(huán)境治理能力。目前，地方政府環(huán)境治理中存在著資源失衡、資源浪費、資源錯配等現(xiàn)象，總體而言，我國地方政府間環(huán)境保護支出差距比較大、投入總量不足及投資結(jié)構(gòu)差異較大的特征。具體而言，從環(huán)境污染治理支出總額占GDP的比重來看，以1997年世界銀行公布環(huán)境污染控制標準線為標尺(1%-1.5%表示環(huán)境污染可以控制；2%-3%表示環(huán)境質(zhì)量有所改善與提高)，以2009-2013年為例，通過相關(guān)數(shù)據(jù)計算對比得出我國環(huán)境污染可以控制，但2013與2012年相比，我國環(huán)境污染治理支出總額僅增加了0.07%，治理環(huán)境污染的投入占GDP的比重較小，尤其是跨區(qū)域大規(guī)模環(huán)境治理工程的資金籌措與調(diào)度面臨著諸多困境。所以，跨區(qū)域環(huán)境治理的財政困境引起了國家、社會的廣泛關(guān)注。2014年2月座談會上習(xí)近平總書記針對京津冀跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展需要立足區(qū)域治理，更加突出“頂層設(shè)計”。結(jié)合黨的十八屆三中全會提出“財政是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支柱和保障”的重要論述。因此，地方政府亟待從封閉式的治理模式走向協(xié)同治理模式，以提升地方政府環(huán)境治理能力和水平。那么我國區(qū)域財政合作制度安排的邏輯機理是什么？現(xiàn)實中存在著哪些制約因素？在既有的體制框架內(nèi)如何實現(xiàn)我國區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中的財政合作？本文試圖針對以上三個問題加以剖析，以期從財政合作的維度提升區(qū)域環(huán)境治理的有效性，促進地方財政從分散化的競爭關(guān)系走向合作的伙伴關(guān)系。

二、文獻回顧

地方政府間合作是一種新的治理模式，起源于西方發(fā)達福利國家的政府失靈、市場失靈及嚴密的層級制度所引發(fā)的治理危機。地方政府間協(xié)同主要強調(diào)治理主體的多元性，注重多元資本的投入，要求地方政府重新定位角色，不再受到嚴密的層級制度限制，注重公共權(quán)力的更多下放。另外，地方政府間合作也受到了西方經(jīng)濟學(xué)理論發(fā)展的影響，如交易成本理論及委托代理理論。等級嚴明的制度下個別地方政府產(chǎn)生了較多的行政成本，一些地方政府機構(gòu)臃腫的弊端不斷凸顯，地方政府間開始尋求財政合作，以降低交易成本和提高行政效率。地方政府間財政合作的核心問題是財政能力與支出責(zé)任的協(xié)調(diào)，理想狀態(tài)下實現(xiàn)不同區(qū)域空間內(nèi)財政能力的均衡，進而在一定程度上保證區(qū)域公共服務(wù)的均等化，但在現(xiàn)實情況下地方政府間財政能力是不可能處于均衡狀態(tài)，需要建立財政合作機制以縮小地方政府間財政能力的差距，提高區(qū)域財政資金的利用效率及降低地方政府間合作成本。鑒于此，地方政府間財政合作的研究一直是學(xué)術(shù)界普通關(guān)注的話題。為了更好地分析區(qū)域治理中財政合作的相關(guān)問題，通過對地方政府間財政合作的文獻綜述，發(fā)現(xiàn)學(xué)者們對該問題的研究主要是從地方政府間財政合作的邏輯和體制兩個方面進行，而對制約地方政府間財政合作的影響因素及如何實現(xiàn)地方政府間財政合作的研究相對較少。首先，地方政府間財政合作是一項重大的改革突破，需要完善相關(guān)的法律法規(guī)加以保障。于文豪(2015)針對區(qū)域財政合作中地方稅權(quán)、稅收體系、事權(quán)與支出責(zé)任、財政轉(zhuǎn)移支付及預(yù)算管理需要提供法制框架[1]。華國慶(2009)指出地方政府間財政合作需要完善財稅利益分享和補償機制、分稅制財政管理體制、稅收法律制度、橫向轉(zhuǎn)移支付法律制度及糾紛解決制度等[2]。王宗濤(2012)研究發(fā)現(xiàn)跨區(qū)稅收補償、跨區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域生態(tài)補償、地區(qū)對口支援等這些實踐方案均存在合法性問題，有待完善[3]。其次，地方政府間財政合作是跨區(qū)域治理的創(chuàng)新之舉，需要符合區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實邏輯機理。王麗等(2015)指出區(qū)域發(fā)展與財政合作的邏輯機理在于縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會協(xié)同的目標，協(xié)調(diào)區(qū)域利益關(guān)系，消除行政區(qū)域的負面影響，履行政府職能，打破區(qū)域分割，形成統(tǒng)一市場，提升整體競爭力[4]。如段鑄等(2014)指出地方政府間財政合作的邏輯機理在于應(yīng)對地方競爭、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、跨區(qū)公共服務(wù)供給、城市化發(fā)展及歷史成本補償?shù)男枰猍5]。再次，財政合作是地方政府間協(xié)同治理的一種新嘗試，是對原有體制諸多弊病的超越，需要完善地方政府間財政合作的相關(guān)體制。趙國欽等(2015)基于一個框架體系提出了地方政府間協(xié)同治理需要建立財政收支協(xié)同機制，引入橫向轉(zhuǎn)移支付制度和完善公私合作伙伴關(guān)系[6]。最后，地方政府間財政合作是治理能力提升的實質(zhì)要求，需要地方政府間共同制定相關(guān)的財稅政策加以支持和保障。林江等(2008)從地方政府間財政支出的角度分析泛珠三角區(qū)域整合中地方政府間財政支出政策的協(xié)調(diào)問題[7]。王曙光等(2014)針對跨區(qū)域治理需要實施綜合財政政策、改革現(xiàn)行財政體制、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度、集中使用財政資金和加大稅收優(yōu)惠政策力度[8]。通過對地方政府間財政合作的法律框架、邏輯機理、體制設(shè)計及財稅政策的相關(guān)研究綜述，其理論視角、研究方法為本文研究提供了重要參考，為跨區(qū)域環(huán)境治理中財政合作提供了重要啟示。但對地方政府間財政合作何以可行，邏輯機理的分析、制約因素的剖析及實現(xiàn)路徑的建議等方面存在一定的不足。因此，本文立足于區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中財政合作的理論和現(xiàn)實邏輯機理，深刻剖析了制約地方政府間財政合作的影響因素，并在既有體制下從財政合作的維度對區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理提出合理化建議。

三、區(qū)域環(huán)境治理中財政合作的邏輯機理

長期以來，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的體制被行政組織框架所割裂，地方政府間財政競爭現(xiàn)象仍然存在。因此，地方政府間財政合作是應(yīng)對現(xiàn)行體制下區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的財政支出差距比較大、總體投入總量不足及投資結(jié)構(gòu)差異較大的邏輯日益清晰。朱軍(2012)年通過Matlab軟件對離散動力系統(tǒng)的具體演化路徑進行了數(shù)值模擬，得出地方政府長期采取區(qū)域財政合作策略的演化穩(wěn)定結(jié)果為97.6%，亦即“府際”間以約80%的概率自主選擇“財政合作策略”，實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的財政政策[9]。首先，通過財政合作支持區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的理論邏輯是環(huán)境治理的基本特征。(1)區(qū)域環(huán)境治理的公共性，來自于環(huán)境的公共物品特性。環(huán)境資源兼顧了純公共物品和準公共物品，純環(huán)境資源在消費上具有非排他性，準環(huán)境資源具有一定非競爭性，這些特性為跨區(qū)域環(huán)境治理與財政合作提供了可能性，區(qū)域環(huán)境治理支出是為了優(yōu)化區(qū)域公共環(huán)境資源的配置，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境資源在消費上的非排他性與非競爭性。(2)區(qū)域環(huán)境治理的外部性。環(huán)境的外部性一般劃分為負外部性與正外部性。其負外部性是指環(huán)境污染而導(dǎo)致了其私人收益與社會收益有一定差距；而正外部性是為社會提供一種公共物品，被社會群體以一種非排他性與非競爭性的形式所消費。無論是正、負外部性都會影響地方政府間環(huán)境資源的配置效率，解決跨區(qū)域環(huán)境的外部性問題就是要發(fā)揮公共財政的作用，通過科學(xué)、有效的區(qū)域財政合作制度的設(shè)計，將其外部性問題轉(zhuǎn)化為內(nèi)部問題。(3)區(qū)域環(huán)境治理的階段性。蘇明等(2008)實證研究表明環(huán)境質(zhì)量與經(jīng)濟增長之間存在環(huán)境庫茲涅茨倒U型曲線關(guān)系，反映了環(huán)境保護的階段性特征[10]。財政合作能夠為區(qū)域環(huán)境治理提供了長期有效的物力保障，促進區(qū)域經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性。區(qū)域環(huán)境治理的公共性、外部性以及階段性要求地方政府發(fā)揮公共財政支出的作用，而地方政府間財政收入能力差距比較大。因此，區(qū)域環(huán)境治理作用不能僅僅依賴于增加地方政府的財政支出而需要實現(xiàn)地方政府間財政合作。由于地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的差異性在一定程度上會影響跨區(qū)域環(huán)境治理的支出。因此，通過地方政府間財政合作有利于緩解地方政府環(huán)境治理的財政負擔(dān)，也有助于解決了區(qū)域環(huán)境治理的外部性問題。

其次，地方政府間財政合作的體制邏輯是應(yīng)對由地方財政競爭所引起的區(qū)域環(huán)境治理碎片化的根本之策，其體制邏輯主要通過利益關(guān)系、行政權(quán)力以及政府職能等三個方面所體現(xiàn)。(1)地方政府利益關(guān)系的拓寬：由“競爭”轉(zhuǎn)向“合作”。地方政府利益關(guān)系涉及諸多領(lǐng)域，其主要利益關(guān)系體現(xiàn)在地方政府的財政收入和支出的競爭。由地方財政競爭轉(zhuǎn)向區(qū)域財政合作在一定程度上拓寬了地方政府間協(xié)同治理的利益關(guān)系。一方面是通過財政合作引導(dǎo)區(qū)域協(xié)同治理，提升區(qū)域財政合作的治理效益。另一方面是通過財政再分配功能實現(xiàn)地方政府間利益共享，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的利益補償。(2)行政權(quán)力的自我調(diào)整。為了實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理與社會經(jīng)濟發(fā)展的深入融合，避免因行政區(qū)劃而造成跨區(qū)域環(huán)境治理的缺位。在強化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域協(xié)同治理的關(guān)系基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建區(qū)域財政合作機制，如稅收共享、利益補償、橫向轉(zhuǎn)移等，將財政合作機制納入?yún)^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理范圍內(nèi)，從總體上對其進行統(tǒng)籌與規(guī)劃。(3)地方政府職能轉(zhuǎn)變的需要。區(qū)域協(xié)同治理是區(qū)域一體化發(fā)展的重要組成部分。對于外溢性較高的跨區(qū)域公共環(huán)境治理工程，建立跨轄區(qū)的財政合作體制，在一定程度上能夠有效地防止跨區(qū)域政府治理的失靈，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境與社會、經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。最后，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中財政合作的現(xiàn)實邏輯主要是不同地域空間內(nèi)財政能力的非均衡，財政合作是彌補和縮小地方政府間財政能力差距的重要途徑。因此，在客觀上區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理要求地方政府加強相互溝通與交流，共同參與跨區(qū)域環(huán)境治理，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理的“多贏”結(jié)果。此外，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中財政合作屬于一種自上而下的被動式合作，這種財政合作方式難以保障區(qū)域環(huán)境治理的長期性，而跨區(qū)域治理屬于一種短期行為，這種區(qū)域財政合作行為容易造成市場資源的扭曲，難以保障區(qū)域環(huán)境治理的政策持續(xù)性。所以，財政合作融入?yún)^(qū)域環(huán)境治理中需要合理地引導(dǎo)市場要素的配置，建立長久有效的利益框架。

四、區(qū)域環(huán)境治理中財政合作的制約因素

(一)行政區(qū)劃：“約束性”

我國傳統(tǒng)政府主導(dǎo)型的自上而下管制模式在一定程度上制約了地方政府的自主性，傳統(tǒng)行政區(qū)劃的管理模式及條塊分割模式也造成了地方本位主義的弊病以及政府治理的碎片化。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理屬于國家行政區(qū)劃所解構(gòu)出一種次國家空間的治理模式。這種柔性的國家空間治理模式與我國傳統(tǒng)的、嚴格的、固定的剛性行政區(qū)劃顯得格格不入，導(dǎo)致了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中柔性制度失去了實際意義。如《“十三五”時期京津冀國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃》是全國第一個跨省市區(qū)域“十三五”規(guī)劃，是推進京津冀協(xié)同發(fā)展工作的具體指引，對于打破三省市“一畝三分地”思維定式，增強發(fā)展整體性和協(xié)同性具有重要意義[11]，直接說明了傳統(tǒng)行政區(qū)劃思維定式仍然存在。柔性的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的扁平化組織模式削弱了傳統(tǒng)的多層級組織體系，突出政府與社會組織的多元化關(guān)系，形成了一種網(wǎng)絡(luò)化的組織關(guān)系，而政府只能作為網(wǎng)絡(luò)化某一節(jié)點的驅(qū)動者，而非處于金字塔頂端的指揮者。但在現(xiàn)行的財政合作機制中政府往往扮演“指揮者”的角色。一個地方或者某個區(qū)域的財政投入關(guān)系著該轄區(qū)利益與區(qū)域利益，地方政府可能會不惜一切代價搞地方保護主義，設(shè)置地方性政策限制在一定程度上阻礙了地方政府間財政資源的運轉(zhuǎn)、交換、互動及分享。另外，我國長期存在較為嚴格的行政區(qū)劃，促使轄區(qū)形成一種“封閉式”治理模式，又由于轄區(qū)的自然資源條件差、經(jīng)濟發(fā)展水平低而造成了地方政府間財政收入能力差距有所擴大。因此，解決區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的財政資金不足的重要途徑在于不同轄區(qū)政府主動尋求區(qū)域財政合作。如遼寧省中部城市群依靠經(jīng)濟相對發(fā)達的沈陽市輔助和帶動經(jīng)濟相對落后的外圍轄區(qū)發(fā)展，共同達成了《區(qū)域環(huán)境治理與保護》的綱領(lǐng)，明確地提出了區(qū)域環(huán)境治理的條文，打破了我國行政區(qū)劃的剛性約束條件，為推動我國區(qū)域環(huán)境治理提供了重要的借鑒價值。

(二)合作路徑：“動員式”

近年來，由于我國長期以來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡導(dǎo)致了基層財政危機、公共服務(wù)均等化程度低、城市病、農(nóng)村空心化以及環(huán)境惡化等諸多問題。區(qū)域治理和區(qū)域發(fā)展得到了政府的大力重視與支持，先后政府出臺了眾多方針政策，但是效果并不明顯，其原因是這些方針政策并未完全摒棄傳統(tǒng)的行政區(qū)劃管理思維。地方政府受困于區(qū)域發(fā)展差距、協(xié)同發(fā)展及資源與環(huán)境等問題，可以說正是區(qū)域資源的稀缺性、區(qū)域發(fā)展的差距性、協(xié)同發(fā)展的競爭性及地方政府的互賴性從根本上推動著地方政府的互動與合作的實現(xiàn)。此外，隨著中央和地方實行財政分權(quán)，若這種財政分權(quán)處于不合理、不穩(wěn)定的狀態(tài)下，受制于地方政府行政意志的約束，容易造成中央和地方財政實力差距進一步擴大，加劇了地方政府間財政競爭的緊張關(guān)系，地方政府需要具備較強的基礎(chǔ)性資源才能從中央獲得較多的財政支持，才能從地方政府競爭中處于領(lǐng)先地位，這就意味著上級政府的財政支持需要下級政府具備較強的政治地位和基礎(chǔ)資源，這種財政競賽體制制約了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和公共服務(wù)均等化，造成了中央和地方政府關(guān)系的緊張狀態(tài)。從一般意義上來說，地方政府間財政合作屬于一種自上而下的政治動員式的合作路徑。這種合作路徑要求地方政府在短期內(nèi)統(tǒng)一思想、轉(zhuǎn)變觀念、簽訂協(xié)議、達成共識，通過共同的財政資源以輸入、互動、分享等方式實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理，這種政治動員式財政合作機制難免會產(chǎn)生一系列問題，如難以保障區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中財政合作機制的持續(xù)性、穩(wěn)定性，在一定程度上會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象，扭曲了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的資源配置機制，引起地方政府的職能失靈，降低了地方政府的財政合作績效，導(dǎo)致了區(qū)域財政資金的浪費，進而可能會出現(xiàn)區(qū)域財政合作中投入多而效果差的現(xiàn)象。因此，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的財政合作機制需要實現(xiàn)財政資源的最優(yōu)配置，關(guān)鍵在于注重地方政府間財政支出、預(yù)算的合作，建立長久穩(wěn)定的利益分配機制。但近幾年區(qū)域環(huán)境治理逐漸納入了區(qū)域協(xié)同發(fā)展中。如京津冀三地環(huán)保廳局簽署了《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協(xié)議》，率先實行自下而上的自主合作模式。

(三)財政供給：“非均橫”

區(qū)域財政合作為了縮小區(qū)域財政供給能力的差距，彌補區(qū)域公共產(chǎn)品供給的不足。王福波等(2014)指出我國長期實行建設(shè)型財政導(dǎo)致投入到公共產(chǎn)品的資金總量相對較少，財政支出中大部分流向了經(jīng)濟建設(shè)支出，過多地進入到那些本應(yīng)由市場力量發(fā)揮主要作用的領(lǐng)域，擠占了財政資金對公共產(chǎn)品的投入空間[12]。另外，囿于傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，市場資源要素的配置受制于行政權(quán)力的制約，財政資源要素的流動受到了行政導(dǎo)向的約束，在一定程度上造成了行政關(guān)系與市場間存在難以解除的矛盾，進而引起了公共產(chǎn)品的財政供給總量不足以及財政供給結(jié)構(gòu)的失衡。首先，跨區(qū)域財政資源要素流動的非均衡。從資源要素來看，地方政府間財政合作要求協(xié)調(diào)資源要素從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)的擴散效應(yīng)以及欠發(fā)達地區(qū)要素流向發(fā)達地區(qū)的回流平衡效應(yīng)，而現(xiàn)實中中心城市回流效應(yīng)較為明顯，相對落后的轄區(qū)存在繼續(xù)被拉大差距的可能性。其次，財政供給結(jié)構(gòu)的非均衡。按照環(huán)保部的統(tǒng)計口徑，環(huán)境污染治理的投入主要包括環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、建設(shè)項目“三同時”環(huán)保支出以及工業(yè)污染源治理支出。從2009-2013年環(huán)境治理支出結(jié)構(gòu)來看，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占環(huán)境污染治理支出總額的比重有所下降，從2009年到2013年下降了接近7%，但城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出所占比重仍然較大，在一定程度上壓縮了建設(shè)項目“三同時”環(huán)保支出與工業(yè)污染源治理支出的比重，也可能是由于環(huán)境污染治理支出總額的不斷增加，帶動了整個環(huán)境治理投入總額的增長。目前，建設(shè)項目“三同時”環(huán)保支出比重處于增長趨勢，從2009年到2013年增長了接近7%，表明當(dāng)前建設(shè)項目“三同時”環(huán)保支出仍然是環(huán)境污染治理的重點，但建設(shè)項目“三同時”環(huán)保支出與工業(yè)污染源治理支出比重都出現(xiàn)過下降的現(xiàn)象，尤其是工業(yè)污染源治理支出比重下降較為明顯，出現(xiàn)過負增長現(xiàn)象。最后，經(jīng)濟增長與財政供給的非均衡。隨著國內(nèi)生產(chǎn)總值的不斷增加，但環(huán)境污染治理供給總量不足。以2009-2013年，環(huán)境污染治理支出額占GDP的比重為指標，結(jié)果表明：2009年環(huán)境污染治理投入總額占當(dāng)年GDP比重為1.52%，2010年所占比重為1.86%，但截止2011年所占比重僅為1.47%，相比2010年比重下降了0.39%，2012年所占比重為1.55%，又呈現(xiàn)出緩慢的增長趨勢，截止2013年所占比重增長為1.62%，但2013年與2009年相比，環(huán)境污染治理投入總額僅增加了0.1%。

(四)利益共享：“模糊化”

張成福等(2012)從跨區(qū)域治理的正負外部性角度發(fā)現(xiàn)在地方本位主義思想下，存在“正”外部性不愿分享利益，“負”外部性不愿承擔(dān)責(zé)任的現(xiàn)象，在一定程度上導(dǎo)致了地方政府間惡性競爭，進而造成了跨區(qū)域治理成本的增加[13]。因此，建立合理的正負外部效應(yīng)的共享機制，有利于減少地方政府的重復(fù)建設(shè)，降低區(qū)域治理成本，提高區(qū)域治理的規(guī)模效應(yīng)。因此，區(qū)域協(xié)同治理的利益共享機制問題是我國地方政府間財政合作所面臨最緊迫的問題。林民書等(2012)研究發(fā)現(xiàn)跨區(qū)域資源的重新整合雖然能帶來地區(qū)整體效益的提高，但是區(qū)域資源整合過程中，區(qū)域內(nèi)部不同行政區(qū)之間的利益格局將發(fā)生相應(yīng)的改變，從中受益的部門和地區(qū)、受益的程度也不相同[14]。雖然目前地方政府間財政合作的利益分享與補償機制研究主要集中于生態(tài)、環(huán)境以及能源領(lǐng)域，但是跨行政區(qū)域的環(huán)境、生態(tài)以及能源的分享與補償機制尚處于探索階段，區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理更多關(guān)注的區(qū)域規(guī)劃、合作協(xié)議、合作目標、合作主體等方面。但是區(qū)域環(huán)境治理的財政合作利益分配、分享與補償方面卻沒有納入其范圍，缺乏地方政府間利益共享專項制度的安排。但在事實上區(qū)域財政合作中利益分享與補償屬于區(qū)域協(xié)同治理的利益共享機制，其制度體系涉及內(nèi)容非常廣泛和復(fù)雜，應(yīng)該包括補償內(nèi)容、補償標準、補償對象、補償實施等方面的制度安排，但在現(xiàn)實中我國區(qū)域財政合作的利益共享機制不完善，在一定程度上甚至出現(xiàn)真空狀態(tài)。

五、區(qū)域環(huán)境治理中財政合作的實現(xiàn)路徑

針對以上制約性因素的分析，我國地方政府間財政合作尚處于摸索階段，區(qū)域協(xié)同治理中財政合作機制受到我國行政區(qū)劃、合作路徑、財政供給以及利益共享機制等因素影響。但現(xiàn)實中區(qū)域財政合作機制需要通過協(xié)同財政支出體系以彌補區(qū)域收支差距，通過協(xié)同橫向轉(zhuǎn)移支付體系以縮小區(qū)域財政能力的差距，完善多元主體利益的共享機制以填補區(qū)域財政合作的制度真空，通過構(gòu)建區(qū)域財政預(yù)算體系削弱行政區(qū)劃對區(qū)域財政合作的約束。

(一)加強區(qū)域財政合作預(yù)算體系建設(shè)

區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理離不開財政資金的支持和保障，而決定財政資金支出規(guī)模的財政預(yù)算制度是影響環(huán)境治理的財政合作關(guān)鍵性因素。鑒于此，有必要探索區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的預(yù)算機制。首先，地方財政預(yù)算機制與區(qū)域環(huán)境治理規(guī)劃協(xié)同。需要依據(jù)區(qū)域環(huán)境治理的目標完善財政預(yù)算制度。當(dāng)前區(qū)域協(xié)同治理的預(yù)算機制未能完全納入地方政府財政預(yù)算范圍之內(nèi)，或者說跨區(qū)域治理的預(yù)算所占地方財政預(yù)算比重較小與提出跨區(qū)域環(huán)境治理目標存在一定偏差。借鑒鄭誼英等(2015)研究指出近年來為解決當(dāng)前出現(xiàn)的重大環(huán)境問題，政府環(huán)境保護公共財政預(yù)算支出從一定程度上說是一種“以環(huán)境問題為導(dǎo)向”的應(yīng)急式預(yù)算的觀點佐證了跨區(qū)域環(huán)境治理的財政預(yù)算未能完全體現(xiàn)出一種“公共性”[15]。其次，注重運用多元化方式進行籌資與融資集中解決區(qū)域環(huán)境治理的財政困境，建立共同的區(qū)域環(huán)境治理補償機制，補償?shù)胤秸疄榭鐓^(qū)域環(huán)境治理而付出的合作成本。再次，注重地方政府財政績效與區(qū)域環(huán)境治理相關(guān)政策績效的有效結(jié)合，完善政府間跨區(qū)域治理的財政政策。因此，需要保持地方政府財政績效的穩(wěn)定性、長期性與有效性，為區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的政策績效提供長期的物質(zhì)保障。另外，地方政府需要注重財政預(yù)算資金分配的公平與透明，提高專項資金的使用效率，防止跨區(qū)域治理資金的挪作他用。最后，通過立法的方式加強區(qū)域預(yù)算管理，是跨區(qū)域協(xié)同治理的重要保障，如建立《區(qū)域治理協(xié)同預(yù)算的管理規(guī)定》。因此，地方政府間需要建立符合區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的預(yù)算制度，這種預(yù)算制度需要符合地方民眾的利益，也需要符合跨區(qū)域全體人民的利益，需要獲得全體人民的支持。建立健全地方人大協(xié)商機制，甚至可以實行地方政府聯(lián)合審議跨區(qū)域預(yù)算制度，這種預(yù)算制度需要符合區(qū)域財政合作的宏觀框架，注重區(qū)域協(xié)同治理預(yù)算案的詳盡與可行。另外，區(qū)域協(xié)同治理的預(yù)算方案和規(guī)定需要公開與透明，讓區(qū)域內(nèi)全體人民都能夠獲知相關(guān)預(yù)算信息，完善不同區(qū)域人民表達利益的訴求渠道。

(二)構(gòu)建區(qū)域財政合作支出體系

首先，協(xié)同區(qū)域環(huán)境治理專項資金支出，保障地方政府在一定程度上能夠提供充足的環(huán)境治理專項資金。另外，地方政府積極探索跨區(qū)域環(huán)境治理的主體協(xié)同、政策協(xié)同及資源配置協(xié)同等統(tǒng)一化的合作機制。其次，注重跨區(qū)域人均環(huán)境保護支出協(xié)同。根據(jù)區(qū)域人口總量與財政支出掛鉤，從環(huán)境保護人均財政支出角度注重區(qū)域協(xié)同治理中財政支出的規(guī)模，實行跨區(qū)域財政支出聯(lián)動機制，縮小區(qū)域環(huán)境治理投入的差距。再次，強化區(qū)域環(huán)境支出結(jié)構(gòu)協(xié)同。一般認為環(huán)境治理財政支出內(nèi)容主要包括環(huán)境治理、監(jiān)理、監(jiān)測、規(guī)劃、標準、信息、宣傳以及科學(xué)研究等。當(dāng)前區(qū)域環(huán)境投入主要以污染治理和節(jié)能減排為主而對區(qū)域環(huán)境監(jiān)測與評估等方面支出比重較小，這直接影響了區(qū)域環(huán)境治理的效果。所以協(xié)同區(qū)域環(huán)境治理支出結(jié)構(gòu)有利于保障區(qū)域環(huán)境治理的公共服務(wù)供給，更深層次上保證了區(qū)域環(huán)境污染治理的效果。參考盧洪友等(2012)認為公共財政應(yīng)相應(yīng)地減少在這些領(lǐng)域的直接支出，將更多的資金用于環(huán)境恢復(fù)和保護、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基層環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法能力建設(shè)等方面，將環(huán)保財政支出從原有“輕預(yù)防和基礎(chǔ)、重控制和治理”階段逐步過渡到“重預(yù)防和基礎(chǔ)、重全過程控制”階段的觀點為區(qū)域環(huán)境治理中協(xié)同財政支出結(jié)構(gòu)提供一種可行性與必要性[16]。最后，地方政府間需要明確財政支出的事權(quán)和責(zé)任。地方政府間財政合作需要明確事權(quán)，設(shè)立區(qū)域協(xié)同治理的事權(quán)清單，規(guī)定區(qū)域環(huán)境治理的監(jiān)督與責(zé)任，以事權(quán)確定地方政府間支出責(zé)任，明確地方政府間事權(quán)清單才能最大程度上確定地方政府的財政支出范圍，才能保證所確立的區(qū)域財政合作的事權(quán)與支出責(zé)任能夠適應(yīng)區(qū)域協(xié)同治理的總體要求。

(三)協(xié)同區(qū)域橫向轉(zhuǎn)移支付體系

新時期區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的財政合作需要建立有序、多樣的橫向轉(zhuǎn)移支付機制，以平衡地方政府間財政能力的差距。就京津冀經(jīng)濟圈而言，北京和天津?qū)颖本哂休^強的“虹吸效應(yīng)”，實質(zhì)上冀對京、津的關(guān)系是一種財政補貼、財政輸出的形式。針對京津冀經(jīng)濟圈的環(huán)境協(xié)同治理而言，需要建立較為完善的環(huán)境利益補償機制及產(chǎn)能補償機制等橫向轉(zhuǎn)移支付制度，有利于縮小區(qū)域財政能力的差距。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付制度是縮小地方政府間財政能力差距的重要調(diào)節(jié)工具。一般認為財政轉(zhuǎn)移支付可以劃分為地方政府間橫向轉(zhuǎn)移支付和中央和地方的縱向轉(zhuǎn)移支付。如以北京市為核心的城市經(jīng)濟圈已經(jīng)成功地實施橫向財政轉(zhuǎn)移支付的條件和經(jīng)驗，北京市對張家口的環(huán)境治理補償與轉(zhuǎn)移支付的成功案例是我國地方政府間財政合作的重要范例。廖紅豐等(2005)指出實現(xiàn)跨區(qū)域橫向財政均衡的主要目的在于消除各地區(qū)之間公共服務(wù)水平方面過大的差距，保障各地方政府基本上具有同等的施政能力和居民享有同等的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、交通服務(wù)、居住環(huán)境等方面的機會及服務(wù)水平[17]。因此，協(xié)同區(qū)域環(huán)境治理的橫向轉(zhuǎn)移支付體系是為了縮小地方政府間財政支出能力的差距及均衡區(qū)域環(huán)境的投資結(jié)構(gòu)。另外，協(xié)同橫向轉(zhuǎn)移支付體系需要建立在明確的稅收體系框架之內(nèi)，尤其是針對外溢性較強的區(qū)域環(huán)境治理的橫向轉(zhuǎn)移支付體系需要根據(jù)治理主體的收益與成本，明確區(qū)域環(huán)境治理的補償標準，確定區(qū)域環(huán)境治理的補償機制，有必要通過引入?yún)^(qū)域環(huán)境治理的稅收政策，在一定程度上能夠緩解地方政府的環(huán)境財政支出負擔(dān)。因此，協(xié)同橫向轉(zhuǎn)移支付體系是在地方政府間財政能力非均衡的條件下對地方政府利益補償?shù)囊环N手段，在一定程度上能夠防止地方政府大量對財政資源的輸入、輸出、轉(zhuǎn)換、分享、補貼等所引起地方政府財政赤字的現(xiàn)象，運用橫向財政轉(zhuǎn)移支付的均衡功能糾正區(qū)域環(huán)境治理財政資源的合理配置。

(四)完善多元主體利益協(xié)調(diào)機制

一般意義上地方政府間利益關(guān)系主要包括上下級政府的利益關(guān)系及同級政府的利益關(guān)系。地方政府需要充分認識到區(qū)域財政合作對區(qū)域利益格局的重要性，加強地方政府利益關(guān)系協(xié)調(diào)的頂層設(shè)計，注重區(qū)域利益協(xié)調(diào)程序的完善，建立健全區(qū)域利益糾紛的處置機制。如設(shè)立地方政府間財政合作委員會、工作委員會、監(jiān)督委員會，明確各方權(quán)利和義務(wù)，建立共同的稅收共享機制，按照區(qū)域財政合作的契約履行各方利益的協(xié)同與分配。另外，中央政府需要做好統(tǒng)籌與領(lǐng)導(dǎo)的工作，針對區(qū)域無法解決的利益沖突和矛盾提供一種切實可行的解決途徑。如中央設(shè)立區(qū)域財政合作領(lǐng)導(dǎo)小組，為區(qū)域財政合作提供權(quán)威、專業(yè)的指導(dǎo)與規(guī)劃，防止區(qū)域財政資金的濫用。此外，多元主體協(xié)同也為區(qū)域環(huán)境治理提供了一種范式。于江等(2015)提出多元主體協(xié)同治理作為一種嶄新的治理模式，以多元主體治理與協(xié)同治理為立足點，努力探尋國家治理現(xiàn)代化各主體間的協(xié)調(diào)與合作路徑，希望能夠架構(gòu)起一種解決公共問題的高度彈性化體制機制[18]。除了地方政府間合作外還需要將市場組織及社會組織納入?yún)^(qū)域協(xié)同治理體系中，重視區(qū)域環(huán)境的多元化主體協(xié)同的治理模式。曹姣星(2015)指出由政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境協(xié)同治理，肯定會涉及關(guān)系重塑的問題[19]。首先，跨區(qū)域協(xié)同治理需要明確不同主體間利益關(guān)系。目前我國跨區(qū)域環(huán)境治理的利益共享機制尚未形成及利益協(xié)調(diào)機制不健全等在一定程度上引起了地方政府間財政競爭過度而財政合作不足。因此，地方政府間需要健全跨區(qū)域環(huán)境治理的利益協(xié)調(diào)機制，完善地方政府間利益協(xié)調(diào)與共享，形成一種區(qū)域環(huán)境治理“多贏”的局面。其次，確立主體間主導(dǎo)與補充的關(guān)系。地方政府間需要明確區(qū)域環(huán)境治理的政府主導(dǎo)地位，其他主體是一種補充關(guān)系，當(dāng)?shù)胤秸卫沓霈F(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，需要充分發(fā)揮其他補充治理主體的優(yōu)勢，保障了區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的長期性。最后，明確合作與互助的關(guān)系。政府、企業(yè)、社會組織與公眾共同參與環(huán)境治理在一定程度上減輕地方政府過度競爭的壓力，減少跨區(qū)域環(huán)境治理的責(zé)任摩擦，同時理順了政府與其他參與主體的關(guān)系，有利于形成區(qū)域環(huán)境治理的規(guī)模效應(yīng)。另外，地方政府主動尋求多方參與主體的合作在一定程度上能夠調(diào)動社會資本，滿足區(qū)域環(huán)境治理的資金需求，同時能夠協(xié)調(diào)地方政府間利益關(guān)系。

總之，區(qū)域協(xié)同治理是一種自上而下的政治動員式而非地方政府自生自發(fā)的結(jié)果。因此，跨區(qū)域治理需要做好財政合作的頂層設(shè)計，尤其是地方政府間財政合作的框架，需要維護行政區(qū)劃和利益主體不變的前提條件下，明確跨區(qū)域協(xié)同間的權(quán)責(zé)分工，基于既有體制下謀求一種跨區(qū)域協(xié)同治理的多元化利益協(xié)調(diào)框架，將跨區(qū)域協(xié)同治理的財政支出責(zé)任、預(yù)算管理機制及橫向轉(zhuǎn)移支付體系等納入?yún)^(qū)域財政合作框架內(nèi)。所以建立跨區(qū)域環(huán)境治理的財政合作框架不僅有利于促進區(qū)域環(huán)境的治理，而且有利于帶動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，為地方政府間財政合作提供一種范例。

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(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

The Logic Mechanism, Constraining Factors and Realization Route of the Fiscal Cooperation of the Regional Environment Governance

YANG Zhi-an1，QIU Guo-qing2

(1. School of Economics，Liaoning University，Shenyang 110036，China；2. School of Philosophy and Public Management，Liaoning University，Shenyang 110036，China)

Different from the traditional leading type of our government, fiscal cooperation needs to be introduced into the top-storey design of the cooperative governance.Therefore, the logic of fiscal cooperation, on one hand, generates from reality logic: expansion of the interest relations, adjustment of administrative power and change of government functions.On the other hand, generates from theoretical Logic: externality, publicity and periodicity of the ecological environment. In addition, the factors that administrative area,fiscal supply cooperative path,benefit sharing that hinder regional financial cooperation.Based on the view of the existing institutional framework, it puts forward to establish the cooperative system of budget, revenue and expenditure, introduce the horizontal transfer payment and perfect the multi-sources for the capital, play a synergetic governance of social integration advantages of resources, to achieve synergy effect.

environment governance；cooperative governance；fiscal collaboration；logical mechanism； restrictive factors

2016-01-03

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項目(13JZD021)；遼寧省財政科研基金資助項目(14B003)

楊志安(1963-)，男，遼寧綏中人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授；邱國慶(1991-)，男，遼寧瓦房店人，遼寧大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士生。

F810.2

A

1004-4892(2016)06-0029-09