論設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的承接

姜雪來(lái)， 林 晨（.海寧市委黨校，浙江海寧34400；.嘉興市委黨校，浙江嘉興3400）

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論設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的承接

姜雪來(lái)1， 林 晨2
（1.海寧市委黨校，浙江海寧314400；2.嘉興市委黨校，浙江嘉興314001）

摘 要：健全的立法是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)，設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的獲得有著其必要性，《立法法》修改后賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)是社會(huì)發(fā)展、法治和國(guó)情的需要。當(dāng)前設(shè)區(qū)市在承接地方立法權(quán)時(shí)還存在立法能力亟待提高、立法監(jiān)督不足等問(wèn)題。通過(guò)立法聯(lián)勤保障、完善立法監(jiān)督、破除立法利益化、多方參與開(kāi)門(mén)立法、建立立法責(zé)任制度等做好設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的承接，達(dá)到設(shè)區(qū)市地方立法的科學(xué)化，做到法治與改革的良性互動(dòng)，為全面依法治國(guó)的落實(shí)做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)； 設(shè)區(qū)市； 地方立法權(quán)； 承接

全面依法治國(guó)是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)容之一，立法是全面依法治國(guó)有序推進(jìn)的前提。我國(guó)是單一制國(guó)家，地方無(wú)立法權(quán)，地方立法權(quán)的獲得只能由中央授予，但立法絕不應(yīng)該把一切從實(shí)際國(guó)情出發(fā)變成事事從現(xiàn)狀出發(fā)，從而變得無(wú)所作為，毫無(wú)創(chuàng)造與革新精神［1］。為此，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)《立法法》進(jìn)行了修改，修改后的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)市有限度的地方立法權(quán)。至此，理論上我國(guó)當(dāng)前的284個(gè)設(shè)區(qū)市可以根據(jù)各自實(shí)際情況，在《立法法》規(guī)定的立法范圍內(nèi)行使地方立法權(quán)。

設(shè)區(qū)市有了地方立法權(quán)后，首先要做好如何承接。立法權(quán)的承接需要一個(gè)過(guò)程，對(duì)大部分設(shè)區(qū)市來(lái)說(shuō)是一個(gè)從無(wú)到有、從有到好的漸變過(guò)程，在這過(guò)程中可能會(huì)遇到很多困難和問(wèn)題。立法是一件嚴(yán)肅和關(guān)乎人民切身權(quán)益的事，設(shè)區(qū)市在承接立法權(quán)時(shí)，對(duì)可能存在的困難和問(wèn)題進(jìn)行預(yù)判并及時(shí)做好應(yīng)對(duì)，不僅有利于立法的科學(xué)、保質(zhì)，更有利于相關(guān)法制在地方的落地，產(chǎn)生實(shí)效。

一、賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的必要性

首先是社會(huì)發(fā)展的需要。法律是推動(dòng)整個(gè)社會(huì)發(fā)展、規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行的重要參與體，賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、處理地方事務(wù)、解決社會(huì)矛盾以及發(fā)揮法治在地方改革引領(lǐng)作用的必然結(jié)果［2］。其次是法治的需要。依法治國(guó)的起點(diǎn)是有法可依，充足而良好的法律是實(shí)行法治的基礎(chǔ)。法治不僅需要中央統(tǒng)一的協(xié)調(diào)立法，也需要發(fā)揮地方性法律的規(guī)制作用。最后是國(guó)情的需要。我國(guó)地域遼闊，東中西經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差距很大，各地自然環(huán)境、歷史文化古跡差異更大。國(guó)家性立法不可能處處兼顧，設(shè)區(qū)市地方立法可以成為國(guó)家性立法的有效和必要補(bǔ)充。

二、當(dāng)前設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)承接存在的不足

（一）地方立法能力亟待提高

首先在組織保障上，目前大部分設(shè)區(qū)市無(wú)專(zhuān)門(mén)的立法工作機(jī)構(gòu)，如類(lèi)似于全國(guó)或省級(jí)人大的法制委員會(huì)及其常委會(huì)的法制工作委員會(huì)。其次在立法人才上，專(zhuān)業(yè)立法人員缺乏。雖然修改后的《立法法》把設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化幾個(gè)方面，但對(duì)相關(guān)的立法人才要求很高，不僅需要立法人員具有本專(zhuān)業(yè)的知識(shí)背景與具體實(shí)踐，還需要較深的法律知識(shí)與素養(yǎng)。作為地方法治的智庫(kù)支撐之一，很多設(shè)區(qū)市法學(xué)院校（所、系）缺乏，可為本地區(qū)提供立法咨詢(xún)的專(zhuān)家甚少。同時(shí)，因各設(shè)區(qū)市市情的差異性，設(shè)區(qū)市地方立法不能完全寄托于全國(guó)范圍內(nèi)的立法專(zhuān)家。此外，雖然政府有法制辦，但大部分設(shè)區(qū)市的政府法制辦目前更多的是承擔(dān)本轄區(qū)行政案件的復(fù)議、政府相關(guān)文件的起草、協(xié)調(diào)執(zhí)法與檢查監(jiān)督，要承擔(dān)起政府規(guī)章的制定，在立法能力上還相當(dāng)欠缺。面對(duì)組織機(jī)構(gòu)特別是立法人才的嚴(yán)重缺乏，如果設(shè)區(qū)市立法倉(cāng)促上馬，立法質(zhì)量難免會(huì)參差不齊，立法所要達(dá)到的效果可能還會(huì)產(chǎn)生副作用。

（二）立法監(jiān)督不足

首先是對(duì)設(shè)區(qū)市地方立法監(jiān)督時(shí)間的不足。修改后的《立法法》規(guī)定省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，如不與上位法相抵觸，應(yīng)在4個(gè)月內(nèi)批準(zhǔn)。根據(jù)修改后的《立法法》，我國(guó)廣東省有21個(gè)地級(jí)市可擁有地方立法權(quán)①，大部分省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)都有10個(gè)以上符合立法條件的市，如每個(gè)擁有立法權(quán)的市都提交地方性法規(guī)，省級(jí)人大常委會(huì)每次僅僅利用幾天的會(huì)議對(duì)這些市的立法進(jìn)行審批監(jiān)督，且在4個(gè)月內(nèi)必須完成審批，審批質(zhì)量令人堪憂(yōu)。其次是立法監(jiān)督的保障需完善。在賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)后，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)相比之前對(duì)轄區(qū)內(nèi)設(shè)區(qū)市立法的審批監(jiān)督工作不僅量增加了，而且是一項(xiàng)專(zhuān)業(yè)化程度很高的工作。面對(duì)設(shè)區(qū)市上報(bào)的立法且可能出現(xiàn)的地方立法井噴，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督需要在組織、人力、物力等方面做好保障。最后是監(jiān)督能力實(shí)效的不足。目前，在中央層面，不論是全國(guó)人大常委會(huì)還是國(guó)務(wù)院，沒(méi)有一起地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章因立法權(quán)的監(jiān)督而被撤銷(xiāo)，更何況省級(jí)與市級(jí)之間普遍存在“熟人關(guān)系”，省級(jí)對(duì)設(shè)區(qū)市立法的實(shí)效監(jiān)督可能會(huì)更不足。立法監(jiān)督的實(shí)效落實(shí)是做好立法監(jiān)督工作的關(guān)鍵一環(huán)，在立法監(jiān)督上最擔(dān)心的就是因“種種因素”不了了之。只有經(jīng)審查“相抵觸”的立法性文件面臨被“改變或撤銷(xiāo)”的命運(yùn)時(shí)，審查才有意義，監(jiān)督才有實(shí)效［3］。

（三）立法利益化需打破

首先，一個(gè)省域內(nèi)發(fā)展的不平衡及環(huán)境差異性并不必然導(dǎo)致或需要地方立法的差異化。立法主體的沉降會(huì)導(dǎo)致立法正效應(yīng)的逐步遞減，會(huì)存有地方利益化、部門(mén)利益化或長(zhǎng)官意志控制的風(fēng)險(xiǎn)和弊端［4］。設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的承接要警惕成為地方利益獲得或保護(hù)的工具。在此之前，許多設(shè)區(qū)市積極申報(bào)想成為“較大市”②。除了地方發(fā)展確實(shí)需要外，地方利益的獲得也是助推地方積極希望獲得立法權(quán)的重要原因。其次，地方立法的急功近利現(xiàn)象嚴(yán)重。2015年6月26日，某自治區(qū)黨委轉(zhuǎn)發(fā)了自治區(qū)人大常委會(huì)黨組《關(guān)于推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)進(jìn)行部署，要求全區(qū)在明年全國(guó)兩會(huì)之前確定除省府之外的13個(gè)市行使地方立法權(quán)。各地方的立法能力和需求不盡相同，設(shè)定一個(gè)時(shí)間一刀切地讓各設(shè)區(qū)市擁有立法權(quán)是不科學(xué)的，僅對(duì)地方立法能力的評(píng)估和建設(shè)就應(yīng)經(jīng)歷一個(gè)時(shí)期，更何況立法工作機(jī)制、監(jiān)督的配套、責(zé)任的明確等需要一個(gè)科學(xué)研究的過(guò)程。設(shè)定一個(gè)時(shí)間，不加選擇地讓所有設(shè)區(qū)市擁有立法權(quán)不僅是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，而且是地方急功近利的表現(xiàn)，甚至可能會(huì)出現(xiàn)攀比立法與盲目心態(tài)。

（四）立法工作機(jī)制待建立

首先，在設(shè)區(qū)市提案主體上，修改后的《立法法》并沒(méi)有明確規(guī)定，只在其第七十七條規(guī)定地方性法規(guī)案的提出等程序。根據(jù)我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，參照《立法法》相關(guān)章節(jié)的規(guī)定，由本級(jí)人大規(guī)定，而《立法法》規(guī)定的提案權(quán)主體設(shè)區(qū)市大部分是沒(méi)有的。其次，地方立法的配套機(jī)制欠缺，如立法責(zé)任不明。有權(quán)即有責(zé)，設(shè)區(qū)市享有立法權(quán)以及省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法監(jiān)督時(shí)應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，如立法提案主體應(yīng)對(duì)自身的提案負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任、立法的審批主體負(fù)相應(yīng)的審查責(zé)任等。

三、完善設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的承接機(jī)制

（一）立法的聯(lián)勤保障

立法機(jī)構(gòu)的設(shè)立。沒(méi)有統(tǒng)一的立法工作機(jī)構(gòu)，就不能做到立法工作的有序開(kāi)展和立法資源的有效配置。為此，可按照省級(jí)人大及其常委會(huì)的立法工作機(jī)構(gòu)，成立設(shè)區(qū)市的專(zhuān)門(mén)立法工作機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要設(shè)立如市人大法制委員會(huì)、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。通過(guò)統(tǒng)一的市級(jí)立法工作機(jī)構(gòu)整合分散的全市立法資源，達(dá)到市級(jí)立法資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使立法工作規(guī)范、統(tǒng)一、有序進(jìn)行。

立法人員的培養(yǎng)?！皣?guó)以才立，業(yè)以才興”，應(yīng)大力培養(yǎng)地方專(zhuān)業(yè)化的立法人才。首先，立法人員要有一個(gè)有機(jī)組成，應(yīng)做好法律研究人員（如高校法學(xué)教師、院所法學(xué)研究員）、行業(yè)從業(yè)人員（如環(huán)保、建筑、歷史、藝術(shù)等專(zhuān)業(yè)從業(yè)人員）、法律職業(yè)者（如律師、法官、檢察官、公證員）等專(zhuān)業(yè)立法人才資源庫(kù)的建設(shè)，并做到地方立法人才的現(xiàn)期準(zhǔn)備和長(zhǎng)期儲(chǔ)備。其次，加大對(duì)立法人員的培訓(xùn)。省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)先對(duì)設(shè)區(qū)市立法人員進(jìn)行必要的立法培訓(xùn)，在立法人員達(dá)到最基本的立法素質(zhì)和數(shù)量時(shí)再考慮地方立法權(quán)的授予。可實(shí)行集中培訓(xùn)和輪換實(shí)習(xí)相結(jié)合，先對(duì)設(shè)區(qū)市的立法人員進(jìn)行一定時(shí)期的集中培訓(xùn)，并通過(guò)考核方式來(lái)檢驗(yàn)各設(shè)區(qū)市立法人員的法制理論水平；然后各設(shè)區(qū)市按次派一定人數(shù)，如3～5人到省級(jí)立法機(jī)構(gòu)輪換實(shí)習(xí)，力求達(dá)到熟悉立法流程，規(guī)范立法行為，感知立法精神。

（二）省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督

立法權(quán)限的監(jiān)督。省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)防止設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的變相擴(kuò)大，如對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的立法。不能把任何涉及城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的事項(xiàng)，諸如教育、計(jì)生等都兜底進(jìn)去進(jìn)行立法，特別是對(duì)市民權(quán)利的限制和罰款設(shè)定上，不能讓立法權(quán)成為地方獲得收益的“合法”工具。

立法質(zhì)量的監(jiān)督。一是限定每個(gè)市每年或五年期內(nèi)立法的總量，實(shí)行地方立法總量控制制度，以防止地方盲目立法、不切實(shí)際立法、為了立法而立法，甚至攀比立法的現(xiàn)象。二是立法需要彈性審批時(shí)間。如確實(shí)需要緊急立法的，在4個(gè)月內(nèi)甚至更短時(shí)間內(nèi)集中力量審查，以達(dá)到優(yōu)先審批；如是一般性立法，可延長(zhǎng)至半年或一年批準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)立法質(zhì)量的把關(guān)。三是有一定的立法淘汰率，不能無(wú)視立法質(zhì)量高低，讓設(shè)區(qū)市養(yǎng)成一種上報(bào)的地方立法事項(xiàng)省級(jí)遲早都會(huì)批準(zhǔn)的思想。

立法效力的監(jiān)督。立法效力的監(jiān)督主要是防止設(shè)區(qū)市立法違反上位法。在立法效力的沖突上有出現(xiàn)省級(jí)立法違反上位法的情況，如《河南省種子條例》與《種子法》相關(guān)規(guī)定的沖突［5］。為此，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)除了做好自身立法，更要監(jiān)督好設(shè)區(qū)市的立法，防止設(shè)區(qū)市為了獲得相關(guān)利益而立法、所立之法與上位法出現(xiàn)沖突等現(xiàn)象。在對(duì)關(guān)涉市民權(quán)利的限制和義務(wù)的增加上，更要立法有據(jù)，做好立法監(jiān)督。

（三）破除立法利益化

取消設(shè)區(qū)市政府規(guī)章制定權(quán)。第一，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法優(yōu)勢(shì)，在專(zhuān)業(yè)立法機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)立法人員上欠缺。第二，政府法制部門(mén)是政府的直屬機(jī)構(gòu)，受政府領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)多，無(wú)權(quán)力機(jī)關(guān)立法的公立性和廣泛代表性，且其主要功能是執(zhí)行行政法律事務(wù)而不是立法。第三，政府是權(quán)力機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)）的執(zhí)行機(jī)關(guān)，如讓政府承擔(dān)過(guò)多立法，則實(shí)質(zhì)上充當(dāng)了裁判員和運(yùn)動(dòng)員的雙重角色。從實(shí)踐來(lái)看，地方政府立法的積極性比地方權(quán)力機(jī)關(guān)更高，地方政府借助地方立法權(quán)加強(qiáng)地方保護(hù)和獲取地方利益的問(wèn)題會(huì)進(jìn)一步加?。?］。第四，一個(gè)設(shè)區(qū)市所遇到立法事項(xiàng)的緊急程度還不至于等不到本級(jí)人大或常委會(huì)的立法，欲速則不達(dá)，立法應(yīng)當(dāng)是科學(xué)、嚴(yán)肅的，在地方性立法上宜緩不宜急。第五，我國(guó)改革已進(jìn)入深水區(qū)，一系列重大改革要于法有據(jù)，而立法要充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)的主導(dǎo)作用③。尤其在地方立法上，為防止立法的部門(mén)利益化、立法質(zhì)量不高甚至惡法，權(quán)力機(jī)關(guān)的絕對(duì)立法地位應(yīng)該毋庸置疑。

建立立法評(píng)估制度。某一立法事項(xiàng)是否需要進(jìn)行，市一級(jí)可以通過(guò)立法評(píng)估把好立法質(zhì)量關(guān)。首先，可以由市級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法工作機(jī)構(gòu)成立立法評(píng)估小組，如環(huán)境保護(hù)方面的立法由環(huán)保部門(mén)草擬立法提案，由市立法工作機(jī)構(gòu)牽頭，法律職業(yè)者、人大代表、政協(xié)委員、環(huán)保部門(mén)、市民代表、第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等組成立法評(píng)估小組，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、調(diào)研論證的形式對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行探討論證。其次，對(duì)立法評(píng)估設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估達(dá)到一定分?jǐn)?shù)的可立項(xiàng)，達(dá)不到一定分?jǐn)?shù)的不予立項(xiàng)。通過(guò)立法評(píng)估得出具體設(shè)區(qū)市在立法權(quán)限范圍內(nèi)需要立什么法，什么時(shí)候立法。最后，對(duì)于本市已立之法應(yīng)定期開(kāi)展評(píng)估，以便對(duì)已立之法進(jìn)行完善和監(jiān)督，并根據(jù)市情變遷做好相關(guān)法制的修改和清理。

（四）多方參與的開(kāi)門(mén)立法

多方參與的立法聽(tīng)證。設(shè)區(qū)市的地方立法關(guān)涉當(dāng)?shù)孛癖姷那猩砝?，多方參與的民主立法不僅有利于法律的科學(xué)性，更有利于被民眾認(rèn)可。如多方參與的立法聽(tīng)證會(huì)制度：首先，設(shè)區(qū)的市人口和地域畢竟有限，在立法聽(tīng)證會(huì)之前通過(guò)多渠道的媒體宣傳，讓當(dāng)?shù)孛癖娭啦⒎e極參與立法聽(tīng)證會(huì)。特別是現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)，可利用信息化手段加強(qiáng)與民眾的溝通，在立法聽(tīng)證會(huì)時(shí)通過(guò)當(dāng)?shù)仉娨暸_(tái)、廣播、網(wǎng)絡(luò)視頻進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，一來(lái)可以讓民眾及時(shí)了解立法的動(dòng)向，對(duì)立法有知情和監(jiān)督的作用；二來(lái)可通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下、場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外的聯(lián)系方式表達(dá)個(gè)人的意見(jiàn)和建議，真正做到開(kāi)門(mén)立法，為立法貢獻(xiàn)民眾的智力支持。其次，立法聽(tīng)證會(huì)可采取反向取消（否決）制度，即如果立法聽(tīng)證會(huì)的民眾代表未超過(guò)一定比例的，取消此次立法聽(tīng)證，暫時(shí)擱置相關(guān)立法。既然反映民眾切身利益的立法聽(tīng)證民眾都不愿參加，或是因立法機(jī)構(gòu)的立法聽(tīng)證宣傳不到位導(dǎo)致民眾不知道有立法的聽(tīng)證要舉行，民眾對(duì)制定出來(lái)的相關(guān)法律遵守的自覺(jué)性會(huì)打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。通過(guò)立法聽(tīng)證的反向取消（否決）制度，切實(shí)增強(qiáng)民眾在關(guān)涉自身立法利益中的意愿，有利于立法在民眾中落地生根。

公眾參與的市民提案權(quán)。市民可根據(jù)本市的實(shí)際需要提起相關(guān)立法，各設(shè)區(qū)市可根據(jù)各市的人口設(shè)定一個(gè)市民提案比例，如一個(gè)設(shè)區(qū)市常住人口的1%～5%可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)名的方式向市人大及其常委會(huì)提出議案。通過(guò)信息化手段，建立網(wǎng)上提案通道，市民可輸入市民卡號(hào)、社?？ㄌ?hào)或常住人口登記信息進(jìn)行身份確認(rèn)后行使市民提案權(quán)。通過(guò)賦予市民提案權(quán)，可在一定程度上制約領(lǐng)導(dǎo)意志、部門(mén)利益等立法，將為我國(guó)立法民主提供經(jīng)驗(yàn)積累。

立法專(zhuān)家的補(bǔ)充修正。不論是多方參與的立法聽(tīng)證還是公眾參與的市民提案權(quán)，都是民眾法治意識(shí)和權(quán)益的表達(dá)。民眾的參與和提案可以反映民眾的心聲，但立法是一件專(zhuān)業(yè)化程度很高的工作，它需要專(zhuān)業(yè)化的立法工作人員對(duì)立法聽(tīng)證和市民提案進(jìn)行技術(shù)性修正和補(bǔ)充，形成比較規(guī)范和完善的文字條款與立法內(nèi)容。通過(guò)專(zhuān)業(yè)立法人才和普通民眾的有機(jī)結(jié)合，達(dá)到設(shè)區(qū)市地方立法的科學(xué)、民主、有效。

（五）建立立法責(zé)任制度

審查責(zé)任和相互監(jiān)督。省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市提交的立法實(shí)行審查責(zé)任制，即“誰(shuí)批準(zhǔn)，誰(shuí)審查；誰(shuí)審查，誰(shuí)擔(dān)責(zé)”。鑒于省人大常委會(huì)的委員會(huì)制，由主任委員、主管法制委員、具體審查委員負(fù)責(zé)，改變集體負(fù)責(zé)就是無(wú)人擔(dān)責(zé)、無(wú)需負(fù)責(zé)現(xiàn)象。當(dāng)前，由于我國(guó)省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的主任委員一般由省委書(shū)記兼任④，也可變相改變書(shū)記不擔(dān)責(zé)對(duì)政府首長(zhǎng)不公的現(xiàn)象，讓主任委員切實(shí)承擔(dān)起有權(quán)即有責(zé)，提高其責(zé)任意識(shí)。此種權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，便于考察領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合才能，也有利于領(lǐng)導(dǎo)人才上升渠道的暢通，可為國(guó)家做好法治領(lǐng)導(dǎo)的人才儲(chǔ)備。在權(quán)責(zé)面前，可促進(jìn)主任和書(shū)記一人身兼數(shù)職的分離，可以更好地發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)黨的監(jiān)督作用。此外，除去人大主任職務(wù)，書(shū)記專(zhuān)職有更多精力來(lái)處理地方重要事務(wù)和黨務(wù)，有利于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的加強(qiáng)和權(quán)力機(jī)關(guān)功能的發(fā)揮，達(dá)到相互促進(jìn)、相互監(jiān)督的效果。

立法問(wèn)責(zé)制。法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，即政府對(duì)自己的行為要承擔(dān)責(zé)任［7］。權(quán)力機(jī)關(guān)的立法應(yīng)同樣是權(quán)力責(zé)任制。實(shí)行立法問(wèn)責(zé)制，對(duì)不負(fù)責(zé)任通過(guò)和簽發(fā)法律文件，用“權(quán)力”侵犯“權(quán)利”，造成不良社會(huì)影響、后果嚴(yán)重的，應(yīng)追究簽發(fā)領(lǐng)導(dǎo)、擬稿人的法律責(zé)任，切實(shí)落實(shí)有權(quán)必有責(zé)，以彰顯法律的嚴(yán)肅性和懲罰性。通過(guò)立法問(wèn)責(zé)來(lái)達(dá)到對(duì)立法機(jī)構(gòu)和立法人員的約束，如此方能使地方性立法科學(xué)規(guī)范、嚴(yán)肅公正，提升地方權(quán)力機(jī)關(guān)和政府的法治力與執(zhí)政力。

四、余論

依法治國(guó)首先是依憲治國(guó)，依憲治國(guó)是原則性或重大問(wèn)題由憲法來(lái)規(guī)定。立法權(quán)限的劃分理應(yīng)由憲法來(lái)規(guī)定，應(yīng)抓緊憲法對(duì)我國(guó)地方立法規(guī)定的修改，用根本大法對(duì)我國(guó)的立法問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。此外，因國(guó)情不同，作為單一制國(guó)家，設(shè)區(qū)市立法應(yīng)是國(guó)家統(tǒng)一立法的有效補(bǔ)充，但賦予設(shè)區(qū)市立法權(quán)會(huì)提升維護(hù)法制統(tǒng)一和監(jiān)控權(quán)力濫用的成本，增加“地方割據(jù)”風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性［8］。此次《立法法》的修改雖然是對(duì)設(shè)區(qū)市立法的放權(quán)，但必須維護(hù)中央的法制統(tǒng)一和權(quán)威。

古往今來(lái)，“小智治事，中智用人，大智立法”，法治是治國(guó)理政不可或缺的重要手段［9］。設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的賦予只是獲得了立法權(quán)，本文對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)承接可能存在的問(wèn)題和提供的建議是部分與淺薄的。在中央統(tǒng)一法制的引領(lǐng)下，設(shè)區(qū)市如何承接好地方立法權(quán)，發(fā)揮地方法制的功效，為地方法治打好法制基礎(chǔ)，為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航，任重而道遠(yuǎn)。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)V東東莞、中山二市雖無(wú)設(shè)區(qū)，但此次《立法法》的修改同樣賦予其地方立法權(quán)。

②國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市可擁有地方立法權(quán)。

③對(duì)于發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的立法主導(dǎo)作用，修改后的《立法法》為此專(zhuān)門(mén)增加一條（第五十一條）：全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。

④目前，我國(guó)34個(gè)省級(jí)行政單位在中國(guó)大陸的31個(gè)省（市）中，有24個(gè)省級(jí)行政單位由省委書(shū)記兼任省人大常委會(huì)主任。

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（責(zé)任編輯：張 璠）

On the Undertaking of Local Legislative Power in City with Subordinate Districts

JIANG Xuelai1，LIN Chen2
（1.Party School of CPC，Haining Municipal Committee，Haining，Zhejiang 314400，China；2.Party School of CPC，Jiaxing Municipal Committee，Jiaxing，Zhejiang 314001，China）

Abstract：The perfection of the legislation is the basis of the comprehensive law－based governance.It is necessary to obtain the right of local legislation for cities with subordinate districts.The Legislation Act has been revised accordingly，which has an important significance.However，there are still many problems to undertake the local legislative power at present.To achieve the scientific implementation of local legislation，we must complete the undertaking of local legislative power in city with subordinate districts through the multi channel way，and then realize the positive interaction between the rule of law and reform，which can also make local contributions to the implementation of comprehensive law－based governance.

Key words：rule of law；city with subordinate districts；local legislative power；undertaking

中圖分類(lèi)號(hào)：D901

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674－0297（2016）02－0009－05

* 收稿日期：2015－10－20

作者簡(jiǎn)介：姜雪來(lái)（1984—），男，安徽宣城人，海寧市委黨校助講，法學(xué)碩士，研究方向：國(guó)際法學(xué)；林晨（1977—），男，浙江嘉興人，嘉興市委黨校講師，教務(wù)處處長(zhǎng)，研究方向：地方立法。