地方開放新邏輯的博弈

王健偉

按照基建周期通常2-4年計(jì)算，隨著各地開放發(fā)展政策逐步落地，中國經(jīng)濟(jì)的第四次投資熱潮即將到來。

在各省市自治區(qū)公布的十三五規(guī)劃中，開放型經(jīng)濟(jì)成為多地未來五年謀篇布局的重頭戲，地方版開放新版圖浮出水面，多地提出打造新開放平臺(tái)，其中11省提及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)申報(bào)建設(shè)，深度融入“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀、國際產(chǎn)能合作等國家戰(zhàn)略也成為地方拓展開放新空間的重要舉措。

同時(shí)，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境已發(fā)生深刻變化，在既有國際市場空間越來越有限的背景下，地方要怎樣結(jié)合自身優(yōu)勢和實(shí)際條件，主動(dòng)布局，在開放中謀求內(nèi)化式新紅利？

開放平臺(tái)熱潮涌動(dòng)

在沿海地區(qū)，浙江提出打造面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的海上開放門戶，江蘇提出打造“一帶一路”輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的重要開放門戶，山東全省合力打造“一帶一路”戰(zhàn)略交匯重要樞紐、中日韓深度合作戰(zhàn)略高地、環(huán)渤海地區(qū)開放發(fā)展重要門戶，廣東提出建設(shè)“一帶一路”戰(zhàn)略樞紐和經(jīng)貿(mào)合作中心。

在內(nèi)陸地區(qū)，打造內(nèi)陸開放高地成為多地十三五的重要目標(biāo)。湖南、陜西、重慶均提出打造內(nèi)陸開放新高地。四川提出打造“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略紐帶和重要腹地。

沿邊地區(qū)，內(nèi)蒙古致力于建設(shè)我國向北開放的重要橋頭堡，廣西提出基本建成面向東盟的國際大通道、西南中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)、21世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶。

具體到謀篇布局，多地提出打造新的開放平臺(tái)，例如浙江提出全力打造重大開放平臺(tái)，具體包括全方位提升寧波舟山口岸開發(fā)開放水平，爭取設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)，統(tǒng)籌建設(shè)大宗商品儲(chǔ)備加工交易基地，加快建設(shè)舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心和綠色石化基地，加快建設(shè)杭州跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)，在溫臺(tái)沿海區(qū)域建設(shè)若干民外合作產(chǎn)業(yè)發(fā)展大平臺(tái)，爭當(dāng)民企民資參與“一帶一路”建設(shè)的開路先鋒等。

山西則提出加快包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)承載平臺(tái)，口岸、保稅區(qū)、電子商務(wù)等功能性開放平臺(tái)等在內(nèi)的各類平臺(tái)建設(shè)。黑龍江則發(fā)揮地緣優(yōu)勢和合作基礎(chǔ)優(yōu)勢，提出構(gòu)建面向俄羅斯及東北亞的對外開放平臺(tái)，還提出爭取建設(shè)黑龍江自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、哈爾濱臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)，建成哈爾濱綜合保稅區(qū)等。

重中之重：申報(bào)自貿(mào)區(qū)

在各地打造的開放平臺(tái)中，自貿(mào)區(qū)的申報(bào)建設(shè)又成為過半數(shù)省份的重中之重。

除浙江、黑龍江外，還有四川、陜西、貴州、甘肅、廣西、海南都提出爭取設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，山東提出要為山東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)申建積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。此外，江蘇、重慶兩地自貿(mào)區(qū)方案均已成型上報(bào)。

在已經(jīng)掛牌半年多的第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)團(tuán)隊(duì)中，福建提出加大自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)開放力度，擴(kuò)大先進(jìn)制造業(yè)、高端服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)ν忾_放，積極培育新型業(yè)態(tài)和功能。廣東提出高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度、國際貿(mào)易功能集成、口岸通關(guān)監(jiān)管模式創(chuàng)新、人民幣資本項(xiàng)目可兌換、跨境人民幣業(yè)務(wù)、融資租賃等方面先行先試。

第二批自貿(mào)區(qū)已經(jīng)篩選出21項(xiàng)改革經(jīng)驗(yàn)，8個(gè)創(chuàng)新實(shí)踐案例，已經(jīng)由商務(wù)部上報(bào)國務(wù)院，近期有望獲批并開始向全國適合的地區(qū)推廣。

在中西部地區(qū)，“武漢自貿(mào)區(qū)總體方案”已上報(bào)至國務(wù)院等待最終批復(fù)。與此同時(shí)，包括河南、陜西、四川在內(nèi)的不少地方自貿(mào)區(qū)方案已經(jīng)在靜待審批落地。其中，武漢自貿(mào)區(qū)方案突出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和沿江開放特色，河南則突出綜合改革、國際物流分撥中心建設(shè)、探索事中事后監(jiān)管創(chuàng)新。

力避“墻里開花墻里香”

統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，在各省區(qū)市頒布的與“一帶一路”相關(guān)的實(shí)施意見中，擬建、在建的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)?？傤~達(dá)1.04萬億元，鐵路、公路、機(jī)場和港口水利投資分別高達(dá)5000億元、1235億元、1167億元和1700億元。

其中，安徽于2015年6月開通了連接新亞歐大陸橋的貨運(yùn)專列，全面提速“一帶一路”工作。福建專門成立了網(wǎng)絡(luò)貿(mào)易商會(huì)，提出了“網(wǎng)上絲路”概念。成都引入了與印度的雙邊交流機(jī)制，欲從企業(yè)抱團(tuán)深耕印度基建市場開始。而廣西則提出了中國—東盟八大合作領(lǐng)域，海陸空全面互聯(lián)互通，瞄準(zhǔn)東盟市場。陜西省不但推出了交通物流樞紐和國際商品物流集散中心，還擬開通七條國際航線，完善跨境電子商務(wù)區(qū)試點(diǎn)，并全力申請絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶陜西自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的落地。

按照基建周期通常2-4年計(jì)算，2015年國內(nèi)“一帶一路”投資總額或達(dá)3000-4000億元，隨著政策逐步落地，中國經(jīng)濟(jì)的第四次投資熱潮即將到來。

然而，國家發(fā)改委卻對這一股投資熱潮“潑了涼水”，“要防止‘墻里開花只在墻里香’。”國家發(fā)改委明確表示，“一帶一路”更多是對外投資、境外合作，要針對沿線國家需求做出合理的投資規(guī)劃，國內(nèi)基建項(xiàng)目大批上馬，是個(gè)誤區(qū)。

一些省份還紛紛醞釀地方版絲路基金，廣東已提出設(shè)立“21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)基金”，福建則一方面與國開行福建分行、中非發(fā)展基金合作成立地方版絲路基金，一方面還籌備成立“海上絲綢之路銀行”，擬向銀監(jiān)會(huì)申報(bào)民營銀行牌照。

國務(wù)院推進(jìn)“一帶一路”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人、國家發(fā)改委西部開發(fā)司巡視員歐曉理則評價(jià)道，吸引社會(huì)資本、提高投融資效率是好事，但一些上報(bào)的“一帶一路”實(shí)施意見質(zhì)量一般，把不相關(guān)的項(xiàng)目都放了進(jìn)來。

項(xiàng)目庫背后的央地博弈

據(jù)相關(guān)部門測算，目前已納入國家“一帶一路”項(xiàng)目儲(chǔ)備庫的投資規(guī)模，應(yīng)該已超過3萬億美元。該項(xiàng)目儲(chǔ)備庫包含存量和增量項(xiàng)目兩類，來源不盡相同。存量項(xiàng)目，主要源于各大部委對已有項(xiàng)目的梳理、整合；增量項(xiàng)目則將分為三部分：一是國家領(lǐng)導(dǎo)出訪達(dá)成的重大合作意向，即前述2.9萬億元金額；二是各地方上報(bào)的相關(guān)項(xiàng)目；三是金融機(jī)構(gòu)上報(bào)的項(xiàng)目。

三者之間，存在部分交叉重合。其中，地方項(xiàng)目數(shù)量多、規(guī)模大。國家發(fā)改委已經(jīng)在嚴(yán)格甄別，對于不符合規(guī)定的項(xiàng)目予以明確限制。

據(jù)媒體報(bào)道，東部某省一位發(fā)改部門官員就表示，該省上報(bào)的“一帶一路”重大項(xiàng)目中，單個(gè)項(xiàng)目最高投資額高達(dá)2500億元人民幣，上報(bào)后被壓了下來。其他項(xiàng)目中，借“一帶一路”概念修建機(jī)場、商業(yè)地產(chǎn)等，尤其是向中央要政策要資金的，“基本都被刷了下來”。

國家發(fā)改委表示，項(xiàng)目儲(chǔ)備庫是“一帶一路”戰(zhàn)略的核心基礎(chǔ)設(shè)施之一，成熟一個(gè)推出一個(gè)，要合理增量、嚴(yán)格把關(guān)，并會(huì)動(dòng)態(tài)調(diào)整，逐步完善。例如，繼重慶提出修建渝新歐鐵路之后，全國迅速涌出來一系列“×新歐”項(xiàng)目申請入庫，發(fā)改委都將一一嚴(yán)格審核。

但是，部委無法對項(xiàng)目逐一實(shí)地考察，須重點(diǎn)參考國開行等調(diào)研團(tuán)隊(duì)的意見。畢竟，金融機(jī)構(gòu)自身擁有一套成熟、嚴(yán)格的貸款評審機(jī)制，具備良好的實(shí)地調(diào)查能力和政府關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，能及時(shí)將意見反饋。發(fā)改委正就此制定詳細(xì)的管理辦法，包括項(xiàng)目庫門檻、監(jiān)管、支持辦法、金融跟進(jìn)、部委協(xié)調(diào)等多方面內(nèi)容，將同時(shí)征求相關(guān)部委和金融機(jī)構(gòu)的意見。

事實(shí)上，每一個(gè)五年規(guī)劃都對開放提出新的要求，現(xiàn)在開放的環(huán)境變了，貿(mào)易保護(hù)愈演愈烈加上國際市場空間越來越有限，之前的很多條件已經(jīng)不再具備。如果說前幾次是入世帶來的紅利，那么未來更多是紅利內(nèi)生化，地方要結(jié)合自身優(yōu)勢和特點(diǎn)，在主動(dòng)布局中創(chuàng)造機(jī)會(huì)，自造紅利。例如“一帶一路”的提出，就是主動(dòng)打造機(jī)會(huì)，開拓新空間，地方的對接也是如此。過去是耕耘為主，現(xiàn)在則是既要耕耘又要育田開荒。

（作者單位：江蘇省社科院經(jīng)濟(jì)研究所）