GPS定位監(jiān)督官員的“技術型懶政”

李靖 劉圣中

[城·事]

2014年6月以來，湖北鄖西縣搭建了“領導干部日?？己斯芾砥脚_”，目的是通過GPS定位干部行蹤，及時掌握全縣正科級黨政領導干部當日當月的工作績效和個人重大事項。

鄖西縣規(guī)定要求領導干部通過手機網(wǎng)絡登錄日常管理平臺，在當天晚上12點以前按要求選擇填寫上報當天工作情況。管理平臺通過收集領導干部每天報送的工作日志和重大事項，自動綜合分析各類信息，及時掌握領導干部的工作狀態(tài)和活動軌跡，做到一天一提示、一月一通報。依據(jù)通報情況，主管部門有針對性地對個別干部適時進行提醒談話和情緒疏導，實現(xiàn)干部監(jiān)督管理的常態(tài)化。

該平臺搭建以來，鄖西縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（場、區(qū)）、89個縣直部門領導班子成員共700余人納入平臺進行日?？己斯芾怼?/p>

無獨有偶，在此之前其他地方也出臺了類似的政策，如2011年重慶市酉陽縣紀委通過帶有GPS定位功能的手機24小時定位監(jiān)督黨政機關干部，且由縣財政統(tǒng)一支付購機費用與通話費用。這樣的舉措在社會上都引起了很多爭議。

[剖析]

監(jiān)督官員

為何要用GPS定位？

我們首先要思考的問題是，地方政府為何要運用GPS定位技術來進行官員監(jiān)督呢？概括來說，既有體制滯后性的原因，也有政府改變行政作風、追求管理方式創(chuàng)新的動機，還有當前政府政績考核手段不合理等原因。

長期以來，由于對公務員監(jiān)管的不完善、法律法規(guī)不健全，使得很多地方干部的行為都處于監(jiān)督真空狀態(tài)，這就為一些官員的貪腐和“不作為”現(xiàn)象的滋生和蔓延提供了便利條件。

高度集中的監(jiān)管體制、從上到下單向的監(jiān)管模式，以及缺乏更加普遍的社會性監(jiān)管力量和手段，使得目前既有的監(jiān)管體制能夠發(fā)揮的效能是相對有限的，其結果也就是一些貪污問題，以及混日子、不作為的無效行為的存在。正是這種現(xiàn)象及其帶來的社會危害，促使一些地方希望大力推動改革來轉(zhuǎn)變這一狀況。這就是政府監(jiān)管模式改革的背景性原因。

從理論上講，政府是公眾利益的代表者和捍衛(wèi)者，政府管理的目的就是維護和保障公民的正當權利和利益。而為了要達到這些目的，政府就必需不斷進行改革、創(chuàng)新。只有通過不懈的改革和創(chuàng)新才能杜絕政府腐敗的發(fā)生，提高政府部門的工作效率和服務質(zhì)量，更好地維護公民的利益。

當前，從中央到地方都在開展反對“四風”運動，而要反對“四風”，則需要新的手段和技術，才能去除陳疾，改變政府的風氣。隨著社會進入網(wǎng)絡時代，最新、最前沿的信息網(wǎng)絡技術越來越影響人們的生活。尤其是所謂“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式的興起，激發(fā)了政府機構學習和利用最新網(wǎng)絡技術來改革政府管理模式的動機。湖北鄖西縣等地的這一做法，正是這一背景下創(chuàng)新政府管理方式的產(chǎn)物。

目前，政府管理模式屬于集權體制下的壓力式管理模式，中央或者上級政府的意志直接決定了地方政府的改革激情，中央或者上級政府通過各種績效考核的方式來考察地方政府的治理效能，同時以此作為提拔政府官員的主要指標。這就形成了一種強大的壓力，激勵著地方政府開展錦標賽一般的互相競爭。其目的就是為了獲取上級政府的青睞，追求最高的政治績效和表現(xiàn)，以獲得更多的職業(yè)晉升機會。

這種政績考核機制，常常成為地方政府改革手段花樣迭出的直接原因。一些政績考核成為衡量地方政府領導干部的重要指標，甚至是所謂一票否決。為了達到管理目的，地方政府領導干部就不惜運用各種可以采用的手段來加強監(jiān)管。而目前流行的網(wǎng)絡技術手段，也自然成為其重要的選項。

這就是GPS定位系統(tǒng)，被運用到政府監(jiān)管工作的原因。從一定程度上看，這也是一種政績工程催生的結果。

[深度]

GPS定位

監(jiān)督官員有何危害？

“GPS定位監(jiān)督官員”，目的是為了推進精細化管理，搭建領導干部日常考核管理平臺，以監(jiān)督、考核官員，促使其轉(zhuǎn)變工作作風。盡管這種技術模式在一定程度上可以防止官員貪污腐敗問題，但是，這種管理模式是典型的技術依賴模式，與行政管理工作的人性化和法治化存在一定的沖突，還會帶來一定的危害性。具體來說至少有兩大方面的危害。

首先，GPS定位監(jiān)督官員存在對公民隱私權的侵犯。隱私權又被稱為生活秘密權，即凡涉及到公民個人秘密而無關公共利益的，公民不愿公開的個人生活、個人資料、個人活動等都屬于公民隱私權的范圍。從國家層面上看，我國憲法明確規(guī)定保護公民的隱私權利，非經(jīng)個人允許不得以任何違法的方式侵犯個人隱私。

鄖西縣政府采取的GPS定位監(jiān)督官員模式，將官員24小時的行蹤都納入到定位監(jiān)管范圍，這是將官員公共角色擴大化，將其8小時之外的私人生活也與公共職責混為一談，存在著嚴重的公私混淆的問題。

行政官員盡管承擔著公共職責，在其職責范圍內(nèi)的確要犧牲個人的隱私權，接受最廣泛的公開監(jiān)督。但是他們同時也是普通的公民，同樣享有憲法保護的基本權利。這種對其個人隱私權的侵犯不僅傷害了他們的個人利益，也影響了憲法的威嚴和法治行政的建設。

實際上現(xiàn)實生活中，不僅僅這一案例，很多方面都顯示出對法律的不尊重，忽略官員的權利與忽略公民的權利同樣是不合法，也是不合理的。法律應該成為行政底線和準則，也是政府各項管理政策的界限。任何政策都不能超越這一紅線。

其次，這種方式會導致“技術型懶政”現(xiàn)象發(fā)生?；ヂ?lián)網(wǎng)和移動通信技術的發(fā)展，為當今的政府管理提供了非常便利和高效的技術與手段。然而，在各種行政行為中，如果不加選擇地過度依賴技術手段，而忽視更重要的行政管理制度和法制建設，只會走向另一個偏頗的極端。

由于技術手段具有強大的嵌入性，所以它可以掩蓋各種軟性手段，特別是制度建設的作用。制度建設需要更加長期的耐性和堅持，更需要智慧與理性，而技術對制度的掩蓋則會導致政府對技術的過度依賴，形成一種“技術型懶政”現(xiàn)象。

人們認為依靠技術可以解決一切難題，但是，卻不知道制度性的建設和軟性的管理模式是無可取代的，而且是更加重要的。鄖西縣希望通過GPS定位來監(jiān)督官員，存在一定的“技術型懶政”的問題。這樣做將會使政府官員誤以為，通過先進技術的引進能夠一勞永逸地解決問題，而不重視或者懈怠于更加需要耐心和時間的制度建設工作。這將會影響問題的長期解決和合理管理模式的建立。

另外，這種管理方式也會有損政府公信力。通過GPS定位監(jiān)督官員的行為，顯示出一種權力的傲慢和不文明，這是一種權力的不當使用，也是對公民權利的明顯不尊重。這種不文明的表現(xiàn)對政府公信力是一種有害的影響。

盡管這種行為可以發(fā)揮考核官員績效、減少腐敗現(xiàn)象、提高政府工作人員服務意識的作用，在一定程度上也能得到公眾的歡迎和支持，但從法理的角度來看，這種行為畢竟是屬于侵犯公民隱私權的涉嫌行為。這與政府本應該具有的保護公民權利的天然職責和義務存在明顯的矛盾。

任何對政府這一行為進行深入思考，且能夠清醒認識其存在問題的人，最終都會認識到政府行為的不當，因而影響對政府的認可度，減少政府的公信力，我們必須認真面對這一后果。

[路徑]

監(jiān)督官員的

邊界與正確方向

鄖縣政府運用GPS定位監(jiān)督官員，看起來似乎是一種管理模式的新技術變革。然而，我們必須認識到一點，任何技術都是有邊界的。對政府來說，對新技術的運用不能取代制度和法治建設。在監(jiān)督管理官員方面，要有更加清醒的認識。

一方面要清晰界定技術的邊界。任何事物的功能和作用都有其邊界。管理中的技術運用同樣也是有邊界的，不能對任何美好的價值性要素產(chǎn)生不良影響，例如網(wǎng)絡技術的運用就不得侵犯公民的隱私權、肖像權等權利。而這恰恰是鄖縣政府存在的問題，他們在運用互聯(lián)網(wǎng)技術進行精細化管理的時候，不小心地侵犯了官員的個人隱私權。

這反過來不僅影響了技術監(jiān)管的效果，甚至影響到其合法性，所以對于行政管理者來說，任何創(chuàng)新都要充分考慮到實施邊界，不能毫無顧慮地盲目加以應用。

另一方面更要注重干部監(jiān)管過程和手段的法治化。公共管理當中，完全依賴技術來管理干部只能是曇花一現(xiàn)，無法長久，因為唯有“制度管人才能管住靈魂”。技術無法解決深層次的道德價值問題和個人主動性和責任性問題，制度也無法將一切制度化，總是存在漏洞和無法規(guī)范的空間。其最終的依靠還是更加人性化的制度。

所以，面對政府管理過程中出現(xiàn)的“磨洋工”、“打太極”、“踢皮球”等現(xiàn)象，除了可以適當運用一些技術，更重要的工作是加強法制建設，明確規(guī)范，將管理過程更加靈活化、針對化、聯(lián)動化，以一種更加靈活有效、整體規(guī)范的模式來應對各種問題。

還有一個重要的方面就是問責制度的建設和健全。倘若政府權力清單不明確、服務流程不清晰透明、問責機制效率低下、考評制度有失偏頗，“混混干部”不作為行為勢必還會繼續(xù)滋生和蔓延。

因此，要認真改革目前的政績考評制度，使其更加客觀、適應性、可操作、且與現(xiàn)實緊密相連，讓其考核標準更加清晰和透明，從而發(fā)揮準確監(jiān)管，靈活有效的重要作用。

同時，我們的行政管理一定要能夠通過法律層面的審查和監(jiān)督。任何技術的運用都要與法治行政建設相一致，必須把政府權力納入法治的軌道上運行，確保政府制定的政策和制度的合法性。

所以，創(chuàng)新政府管理模式，整治官員“不作為”，并不能僅僅依靠GPS定位來實現(xiàn)。因為任何技術都是有邊界的，超出了這個邊界反而可能會走向極端。我國政府積極鼓勵并推動“互聯(lián)網(wǎng)+”管理模式，但也應該清醒的認識到，新技術的引入只是為政府管理起著輔助的作用，制度建設和法治建設才應該是政府工作的根本所在。

（作者單位：南昌大學公共管理學院）