推進(jìn)監(jiān)獄法制建設(shè)構(gòu)想

董敏

[摘要]經(jīng)過六十多年的發(fā)展，我國的監(jiān)獄法律體系已經(jīng)建立，但監(jiān)獄法制建設(shè)尚存在一些問題。文章從我國監(jiān)獄法制建設(shè)的歷程出發(fā)，揭示出監(jiān)獄法制建設(shè)存在的問題和原因，繼而提出了監(jiān)獄法制建設(shè)的構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞]監(jiān)獄；法制建設(shè)；原因分析；構(gòu)想

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。監(jiān)獄是國家機(jī)器的重要組成部分，是依法治國的重要標(biāo)志，對我國法治的衡量起到舉足輕重的作用。在建設(shè)社會主義法治國家的新時期，監(jiān)獄法制建設(shè)的好與壞，直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)社會公平與正義。我國的監(jiān)獄法制建設(shè)走過了60多年的歷程，仍處于個不斷完善的階段，本文針對監(jiān)獄法制建設(shè)中存在的司題，探討問題的來源以及解決的路徑，以推進(jìn)監(jiān)獄法制建設(shè)。

一、我國監(jiān)獄法制建設(shè)的問題

自《監(jiān)獄法》頒布以來的21年里，中國在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及人們的思想觀念上都發(fā)生了前所未有的巨變。在此新形勢下，我國監(jiān)獄法制建設(shè)突顯出自身的不足。

（一）刑罰執(zhí)行法律不夠完善

目前，我國已形成了《刑法》《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》三位體的刑事立法格局，這三者相互銜接，共同構(gòu)筑我國刑事法律的基本框架。然而，《刑法》《刑事訴訟法》都是由全國人大制定，屬于基本法；而《監(jiān)獄法》則是由全國人大常委會制定，屬于一般法，《監(jiān)獄法》的立法規(guī)格低于《刑法》《刑事訴訟法》，而且，《監(jiān)獄法》法律條款較為原則、籠統(tǒng)、粗放，可操作性差。對此，需要與其相配套的細(xì)則、條例或規(guī)章做保障，可是至今，監(jiān)獄法的實(shí)施細(xì)則直未能出臺，部門規(guī)章也出現(xiàn)了“缺項(xiàng)”，在刑罰執(zhí)行中出現(xiàn)了“表面上有法可依，實(shí)際上無章可循”的狀態(tài)，部分條文缺乏與之相配套的可操作性規(guī)定。比如《監(jiān)獄法》第35條規(guī)定，“罪犯服刑期滿，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)按期釋放并發(fā)給釋放證明書?！钡牵瑢τ凇鞍雌卺尫拧?，并沒有明確的規(guī)定。在實(shí)踐中，有的監(jiān)獄是在刑滿當(dāng)天的上午，有的是在下午，有的是在第二天。對比《冰島刑罰執(zhí)行法典》第27條規(guī)定，“被執(zhí)行不附條件監(jiān)禁判決的囚犯，應(yīng)當(dāng)在其監(jiān)禁期間結(jié)束之日的上午8點(diǎn)被釋放”，時間規(guī)定得很明確，只有這樣，才能避免執(zhí)法的不統(tǒng)一?？v觀《監(jiān)獄法》78個條文，在“期間”規(guī)定上用“及時”“立即”“即時”等含糊表述的就有14處之多。

（二）《監(jiān)獄法》與《刑法》《刑事訴訟法》存在矛盾與沖突

《監(jiān)獄法》的一些規(guī)定與《刑法》《刑事訴訟法》存在矛盾與沖突，影響了我國法律的統(tǒng)一和監(jiān)獄法制建設(shè)進(jìn)程。比如《監(jiān)獄法》第60條規(guī)定“對罪犯在監(jiān)獄內(nèi)犯罪的案件，由監(jiān)獄進(jìn)行偵查。偵查終結(jié)后，寫出起訴意見書或者免予起訴意見書，連同案卷材料、證據(jù)一并移送人民檢察院?！?996年修改后的《刑事訴訟法》不再有“免予起訴”的提法。在特赦制度的規(guī)定上，《監(jiān)獄法》與《刑法》并不協(xié)調(diào)，《刑法》規(guī)定，對于特赦罪犯應(yīng)依法釋放，而《監(jiān)獄法》對釋放的規(guī)定僅限于罪犯服刑期滿，對于特赦犯的釋放并沒有涉及。

（三）監(jiān)獄制度理念相對落后，部分民警法制觀念淡薄

“新中國成立后法制建設(shè)長期不受重視，廣大人民群眾的法治觀念比較淡薄”。長久以來，受獄制專制、人治和“權(quán)力至上”觀念的殘余影響，監(jiān)獄的管理者和執(zhí)法者過多地強(qiáng)調(diào)了監(jiān)獄的懲罰功能；有的干警法律意識還比較薄弱，不能嚴(yán)格依照法定職權(quán)和法定程序履行職責(zé)；對法律法規(guī)掌握不熟練，執(zhí)法隨意性大，個別干警意志力不堅(jiān)定，受社會不良思潮的侵蝕，沒有形成崇尚法律、敬畏法律的觀念。

（四）刑罰執(zhí)行的監(jiān)督體系不夠完善

法國著名啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都必然濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！蹦壳埃覈O(jiān)獄的執(zhí)法監(jiān)督體系是全方位的監(jiān)督，內(nèi)有紀(jì)檢、監(jiān)察部門，外有人民檢察院、人民群眾等社會監(jiān)督。盡管存在著多元化的監(jiān)督模式，但監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督體系的整體功能得不到充分發(fā)揮卻是不爭的事實(shí)。由于監(jiān)獄工作的特殊性和封閉性，實(shí)踐中，監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督注重自上而下的監(jiān)督和專門機(jī)關(guān)的例行監(jiān)督，而自下而上的監(jiān)督和大眾媒體、人民群眾的監(jiān)督少；事后監(jiān)督的多，事中與事前的監(jiān)督少。我國監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督中存在的另一大問題就是監(jiān)獄人民警察對罪犯的處遇、獎勵、處罰等的自由裁量權(quán)問題。如果對獄警的自由裁量權(quán)監(jiān)督不到位，就很容易出現(xiàn)諸如隨意性執(zhí)法、濫用自由裁量權(quán)而隨意的加減罪犯的考核分?jǐn)?shù)以及關(guān)系網(wǎng)執(zhí)法導(dǎo)致少數(shù)干警礙于親朋好友的情面，收受罪犯家屬的賄賂，對在押的罪犯予以特殊照顧等問題。加上受舊的刑罰理念影響，監(jiān)獄還不能完全做到獄務(wù)公開，因此，目前監(jiān)獄執(zhí)法的監(jiān)督體系還需要完善。

二、推進(jìn)我國監(jiān)獄法制建設(shè)的構(gòu)想

法國法學(xué)家義佐氏曾言“欲知其國文明之程度，觀其獄制之良否，可決也。”清代法學(xué)家沈家本認(rèn)為，監(jiān)獄是“測其國度之文野”的標(biāo)尺，由此可見，推進(jìn)我國監(jiān)獄法制建設(shè)對建設(shè)法治中國的重要性。

（一）樹立法律至上的法治理念

法律至上主要包含三層含義：一是，要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威；二是，法律要平等地約束所有人，任何人都不享有超越于法律的特權(quán)；三是，任何公權(quán)力不得超越憲法與法律。公權(quán)力依據(jù)憲法和法律產(chǎn)生，并受法律的制約。任何人都不能以言代法，以權(quán)壓法、徇私枉法。由此可見，法律是監(jiān)獄在執(zhí)法過程中一切行為的根本準(zhǔn)則和行動指南。這就要求監(jiān)獄及其工作人員，要依法決策，依法履責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格依照法律確定的職權(quán)職責(zé)和法定程序辦事，自覺運(yùn)用法治思維和法律手段解決刑罰執(zhí)行中遇到的各種問題。

推進(jìn)中國監(jiān)獄法制建設(shè)，為什么要堅(jiān)持法律至上呢？這首先是由我國社會主義法律的本質(zhì)決定的。我國法律是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由匯集廣大人民意志的立法機(jī)關(guān)制定，能夠體現(xiàn)廣大人民的意志、能夠維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民的根本利益。因此，法律至上也就是最大限度地尊重人民意志和維護(hù)人民的根本利益。其次是，法治是治國理政的基本方式，堅(jiān)持法律至上是推進(jìn)依法治國方略的基本要求。作為國家刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，監(jiān)獄機(jī)關(guān)執(zhí)法的宗旨是為了人民的利益。那么，怎樣才能夠保證使監(jiān)獄在任何情況下都以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和歸屬地呢？這就需要法治來進(jìn)行規(guī)制。再次，堅(jiān)持法律至上是深化司法體制改革，確保司法公正的基本要求。司法是公平正義的最后道防線，如果司法機(jī)關(guān)不能做到法律至上，則社會公平正義就得不到保障，直接打擊人民對司法的信心，影響法制的尊嚴(yán)和權(quán)威。因此，監(jiān)獄執(zhí)法者要牢固樹立“法律至上”的理念，保持對法律的敬畏和尊崇，克服“言大于法”“權(quán)大于法”“領(lǐng)導(dǎo)大于法”的現(xiàn)象；要牢固樹立“用法律規(guī)范監(jiān)獄全部工作”的理念，嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，克服隨意執(zhí)法、濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象；要牢固樹立正確的職權(quán)理念，嚴(yán)格依法履行職責(zé)，杜絕徇私枉法現(xiàn)象發(fā)生；要牢固樹立正確的獄政理念和人權(quán)理念，尊重并維護(hù)服刑人員的合法權(quán)益，讓所有服刑人員依法平等地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。唯有這樣，才能使監(jiān)獄的法制建設(shè)有著堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)，才能夯實(shí)不斷向前發(fā)展的根基。

（二）完善監(jiān)獄相關(guān)立法

1.由全國人大制定《刑事執(zhí)行法》

如前所述，由于立法層次和立法目的不同，《監(jiān)獄法》與《刑法》《刑事訴訟法》出現(xiàn)了一些沖突和矛盾，《監(jiān)獄法》的立法層次低于《刑法》《刑事訴訟法》的這種法律地位，造成了刑事法律體系兩強(qiáng)一弱的不均等、不平衡狀態(tài)，直接影響著我國刑事法律體系一體化的建成，因此，由全國人大制定一部《刑事執(zhí)行法》，以便與《刑法》和《刑事訴訟法》相銜接相配合，顯得尤為重要。

那么，制定《刑事執(zhí)行法》的必要性或者價值是什么？首先是實(shí)現(xiàn)我國刑事法律體系的統(tǒng)一和平衡。完備的刑事法律體系是由《刑法》《刑事訴訟法》和《刑事執(zhí)行法》三部法律構(gòu)架而成，在不同領(lǐng)域發(fā)揮不同的作用，只有將《刑事執(zhí)行法》的法律地位等同于《刑法》、《刑事訴訟法》，才能使這三部法律相輔相成、才能實(shí)現(xiàn)刑事法律的整體平衡，確保刑事執(zhí)行的權(quán)威性；其次是使多元化的刑事執(zhí)行主體得到規(guī)范。我國現(xiàn)行的刑事法律規(guī)定被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行；拘役由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行；對被判處有期徒刑的罪犯，在被交付執(zhí)行刑罰前，剩余刑期在三個月以下的，由看守所代為執(zhí)行；有期徒刑、無期徒刑、死刑緩期兩年執(zhí)行，由監(jiān)獄機(jī)關(guān)執(zhí)行，死刑立即執(zhí)行、罰金刑、沒收財(cái)產(chǎn)刑，由人民法院負(fù)責(zé)執(zhí)行。這種多元化、職能交叉的刑事執(zhí)行體制導(dǎo)致管理上的無序與不統(tǒng)一，影響到刑事執(zhí)行的效果。因此，《刑事執(zhí)行法》可以以法的形式對刑事執(zhí)行主體予以規(guī)范；再次是使分散的刑事執(zhí)行法律得到統(tǒng)一。當(dāng)前，我國刑事執(zhí)行法律的內(nèi)容散見于《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》《看守所條例》《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》以及有關(guān)部門制定的規(guī)章中。這種分散的刑事執(zhí)行法律給刑事執(zhí)行活動帶來 定的難度。制定《刑事執(zhí)行法》可以將分散的刑事執(zhí)行法律予以集中、完善，從而最大限度地提高刑事執(zhí)行的效率，確保刑事執(zhí)行的效果。

2.修改和完善《監(jiān)獄法》

制定《刑事執(zhí)行法》不可能一蹴而就，當(dāng)前，刑事執(zhí)行中凸顯的問題需要解決，因此，在《刑事執(zhí)行法》制定出臺之前，健全和完善《監(jiān)獄法》，解決《監(jiān)獄法》的滯后性、不周延性和模糊性，增強(qiáng)《監(jiān)獄法》的嚴(yán)密性、準(zhǔn)確性和可操作性，盡快解決監(jiān)獄機(jī)關(guān)許多工作無法可依、隨意執(zhí)法的問題，這既是規(guī)范執(zhí)法的前提條件，也是公正執(zhí)法的必要保障。

3.盡快出臺《監(jiān)獄法》實(shí)施細(xì)則

《監(jiān)獄法》于1994年施行生效，至今21年過去了，《監(jiān)獄法》實(shí)施細(xì)則遲遲未能出臺，這導(dǎo)致刑罰執(zhí)行中出現(xiàn)的一些問題因無法可依而無法解決。由于缺乏明確的規(guī)定和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各監(jiān)獄機(jī)關(guān)便根據(jù)自己的理解去詮釋法律，并相應(yīng)制定林林總總的規(guī)章制度，這勢必導(dǎo)致執(zhí)法的不統(tǒng)一、影響到法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。因此，應(yīng)盡快出臺《監(jiān)獄法》實(shí)施細(xì)則，明確和細(xì)化罪犯分級處遇、罪犯心理矯治、罪犯死亡處理等問題，使監(jiān)獄執(zhí)法有法可依、有章可循。

4.做好監(jiān)獄機(jī)關(guān)規(guī)范性文件和規(guī)章制度的立、改、廢工作。

由于《監(jiān)獄法》的滯后性、模糊性，《監(jiān)獄法實(shí)施細(xì)則》又未能出臺，一些監(jiān)獄機(jī)關(guān)為解決執(zhí)法中無法可依的問題便“自立章處”，從而導(dǎo)致有些規(guī)章制度與上位法相沖突，有些與法律精神相違背。因此，監(jiān)獄機(jī)關(guān)要遵守《立法法》的立法權(quán)限和程序，依法建章立制，不越權(quán)制發(fā)行政規(guī)范性文件，及時清理與法律法規(guī)不相符的規(guī)章制度。

（三）構(gòu)建監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督長效機(jī)制

沒有監(jiān)督的權(quán)力，必然會導(dǎo)致腐敗。近年來，由于對罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰執(zhí)行工作缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)一些違法事件發(fā)生，嚴(yán)重影響監(jiān)獄的形象和司法公正，因此，應(yīng)構(gòu)建監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督長效機(jī)制。

1.要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督。我國監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督是多元化的監(jiān)督模式，內(nèi)有紀(jì)檢、監(jiān)察，外有人民檢察院、人民群眾等社會監(jiān)督，但最有效的還是要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法定監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是我國的法定監(jiān)督機(jī)關(guān)，監(jiān)督權(quán)法定與專門化是有效監(jiān)督的前提。再者，由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法主體和監(jiān)督主體相分離，這也是有效監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)督實(shí)效的前提和保障。

2.完善監(jiān)獄的內(nèi)部監(jiān)督體系，形成監(jiān)獄紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門和罪犯參與的監(jiān)獄內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督體系。為了使監(jiān)獄內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，應(yīng)明確規(guī)定紀(jì)檢、監(jiān)察部門對監(jiān)獄重要執(zhí)法活動的參與權(quán)、建議權(quán)和批評權(quán)，保證他們對監(jiān)獄執(zhí)法活動的經(jīng)常性監(jiān)督，同時建立實(shí)施自上而下和自下而上雙向監(jiān)督的制約機(jī)制。

3.完善外部監(jiān)督體系。形成立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、群眾組織、新聞媒體與罪犯家屬及其他人民群眾構(gòu)成的外部監(jiān)督體系，明確權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審計(jì)等部門，針對監(jiān)獄執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，有要求監(jiān)獄做出調(diào)查和說明的權(quán)利。

4.完善獄務(wù)公開機(jī)制。通過獄務(wù)公開的方式與渠道，向社會公開監(jiān)獄的執(zhí)法活動，對于涉及罪犯切身利益的減刑、假釋、保外就醫(yī)、計(jì)分考核、分級處遇等問題，要堅(jiān)持條件、程序、權(quán)限、結(jié)果“四公開”，全方位、多層次接受社會公眾的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法監(jiān)督的常態(tài)化，提升公正執(zhí)法的公信力。

我國的監(jiān)獄法制建設(shè)經(jīng)過60多年的發(fā)展，已經(jīng)彰顯出科學(xué)和完善，相信在建設(shè)法治中國的進(jìn)程中，在依法治國理念指導(dǎo)下，通過完善監(jiān)獄立法、建立監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督的長效機(jī)制，我國監(jiān)獄法制建設(shè)的明天會取得更長遠(yuǎn)的進(jìn)步和輝煌。