提高立法質(zhì)量 推動生態(tài)文明建設

姜青新

大氣環(huán)境保護事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，事關(guān)全面建成小康社會，事關(guān)實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢。當前，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，能源資源消耗持續(xù)增加，大氣污染防治壓力繼續(xù)加大。我國大氣污染形勢嚴峻，以可吸入顆粒物（PM10）、細顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，損害人民群眾身體健康，影響社會和諧穩(wěn)定。

為了防治大氣污染，保護和改善環(huán)境空氣質(zhì)量，保障公眾健康，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，近日環(huán)境保護部起草了《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案送審稿）》，報請國務院審議。國務院法制辦公室經(jīng)征求有關(guān)方面的意見，修改形成了《中華人民共和國大氣污染防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）。為進一步增強立法的公開性和透明度，提高立法質(zhì)量，現(xiàn)向社會公開征求意見。

征求意見稿的相關(guān)要求

征求意見稿提出，我國將建立重污染天氣監(jiān)測預警體系，實施排污許可制度，同時突出燃煤、機動車、揚塵等重點領域以及重點區(qū)域的大氣污染防治。根據(jù)征求意見稿，我國將建立重污染天氣監(jiān)測預警體系?？赡馨l(fā)生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府須適時發(fā)出預警，縣級以上地方人民政府將依據(jù)重污染天氣預警啟動應急響應，采取責令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機動車行駛等應對措施。

征求意見稿還要求實行排污許可管理制度，對重點大氣污染物排放實行總量控制。省級人民政府應按照國務院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點大氣污染物排放總量，超過排放總量控制指標的地區(qū)，將暫停新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件的審批。

在重點領域大氣污染防治方面，征求意見稿提出，國家將進行煤炭消費總量控制，優(yōu)化煤炭使用方式，減少煤炭生產(chǎn)、使用、轉(zhuǎn)化過程中的大氣污染物排放；在機動車船污染防治方面，國家鼓勵發(fā)展公共交通，合理控制機動車保有量，推廣應用節(jié)能環(huán)保型機動車和新能源機動車。

征求意見稿還特別指出，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機動車排放污染狀況，劃定高污染車輛禁行區(qū)。

征求意見稿還強化了對有關(guān)政府和部門及其工作人員的追責機制及違法排污行為的處罰力度，對有關(guān)違法行為規(guī)定了沒收違法所得、處以罰款、吊銷許可證、責令停產(chǎn)整治以及責令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰。

征求意見稿的總體思路和原則

征求意見稿立足于我國當前大氣污染防治的實際情況和經(jīng)濟技術(shù)條件，以新修訂的環(huán)境保護法為依據(jù)，全面落實《大氣污染防治行動計劃》提出的各項制度措施，主要遵循4條原則：

源頭治理，協(xié)同管控。堅持規(guī)劃先行、明確標準，強化對建設項目的環(huán)保要求和對排污單位的排放管理，加強大氣污染的源頭管控；從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從大氣污染治理的屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變。

綜合施策，突出重點。綜合采用經(jīng)濟、法律、技術(shù)和必要的行政手段防治大氣污染，并結(jié)合當前實際，突出燃煤、機動車、揚塵等重點領域以及重點區(qū)域的大氣污染防治。

強化責任，從嚴管理。強化政府和企業(yè)的環(huán)保責任，明確公民的環(huán)保義務。同時，嚴格法律責任，加大對污染違法行為的處罰力度，提高違法成本，使排污者不敢違法。

立足當前，著眼長遠。積極回應社會關(guān)切，針對當前霧霾等重污染天氣頻發(fā)的形勢，建立重污染天氣預警和應對機制。同時，通過法治方式引導能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高產(chǎn)品質(zhì)量，淘汰落后工藝、設備，建立健全大氣污染防治的長效機制。

征求意見稿的主要內(nèi)容

征求意見稿一共八章，分別為總則、大氣污染防治的標準和規(guī)劃、大氣污染防治的監(jiān)督管理、大氣污染防治措施、重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、重污染天氣應對、法律責任和附則，共計102條。主要相關(guān)內(nèi)容如下：

明確政府的環(huán)保責任

規(guī)定縣級以上人民政府將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加大財政投入，地方各級人民政府對本行政區(qū)域的環(huán)境空氣質(zhì)量負責，實行以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為核心的大氣環(huán)境保護目標責任制。對地方各級人民政府、有關(guān)部門及其負責人完成大氣環(huán)境保護目標的情況進行考核，考核結(jié)果向社會公開 （第三條、第四條） 。

完善排放總量控制和排污許可制度

規(guī)定省級人民政府應當按照國務院的規(guī)定削減和控制本行政區(qū)域的重點大氣污染物排放總量，并將重點大氣污染物排放總量控制指標分解落實到市、縣，再由市、縣人民政府分解落實到排污單位。排污單位要同時執(zhí)行國家和地方污染物排放標準和重點污染物排放總量控制要求。對超過排放總量控制指標的地區(qū)，暫停新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件的審批。同時，明確排污許可證發(fā)放的范圍、要求及發(fā)證機關(guān)。新的排污許可證制度在整合現(xiàn)有排污申報制度的基礎上，將環(huán)境影響評價、“三同時”、總量控制、達標排放等一系列制度銜接起來 （第十四條、第十五條）。

加強重點領域大氣污染防治

針對燃煤、機動車、工業(yè)、揚塵等重點領域進一步強化防治措施，如燃煤大氣污染防治方面，增加了煤炭消費總量控制、綠色電力調(diào)度等內(nèi)容；機動車船污染防治方面，增加了鼓勵發(fā)展公共交通、新生產(chǎn)機動車排放達標評估、油品質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)保召回等制度，并授權(quán)縣級以上地方人民政府劃定高污染車輛禁行區(qū)。同時，增加了工業(yè)大氣污染防治和揚塵污染防治兩節(jié)。

突出重點區(qū)域大氣污染防治

增加重點區(qū)域大氣污染防治一章，經(jīng)國務院批準劃定的大氣污染防治重點區(qū)域，要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準；明確協(xié)同控制目標，提出重點防治任務和措施；進一步提高重點區(qū)域的環(huán)保標準；實行煤炭消費的等量或者減量替代；在規(guī)劃環(huán)評會商、聯(lián)動執(zhí)法、信息共享等方面建立起區(qū)域協(xié)作機制（第五章）。

建立重污染天氣監(jiān)測預警體系

增加重污染天氣應對一章，可能發(fā)生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府應當根據(jù)本級環(huán)境保護主管部門與氣象部門的會商結(jié)果，確定預警等級并適時發(fā)出預警?？h級以上地方人民政府依據(jù)重污染天氣預警，及時啟動應急響應，采取責令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)限產(chǎn)、限制部分機動車行駛等應對措施（第六章）。

完善法律責任，加大處罰力度

為保證防治大氣污染的各項措施得到落實，征求意見稿強化了對有關(guān)政府和部門及其工作人員的追責機制，加大對違法排污行為的處罰力度，對有關(guān)違法行為規(guī)定了沒收違法所得、處以罰款、吊銷許可證、責令停產(chǎn)整治以及責令停業(yè)、關(guān)閉等行政處罰。對受到罰款處罰、拒不改正的違法行為實行按日計罰。同時還規(guī)定了相應的民事責任和刑事責任（第七章）。

研究小結(jié)

征求意見稿對進一步加強重點領域大氣污染防治、突出重點區(qū)域大氣污染防治、建立重污染天氣監(jiān)測預警體系等作出了明確規(guī)定，并要求對地方各級人民政府、有關(guān)部門及其負責人完成大氣環(huán)境保護目標的情況進行考核，考核結(jié)果將向社會公開。此次意見征集將對未來《大氣污染防治法》的制定有著至關(guān)重要的意義，將會大力推進生態(tài)文明建設，進一步推動美麗中國的建設；為此我們各界人士都應予以高度關(guān)注。（作者單位：北京師范大學教育技術(shù)學院）

編輯|劉書梅 shumei.liu@wtoguide.netendprint