權(quán)力清單制度研究

呂霖

摘 要：權(quán)力清單制度作為推行簡(jiǎn)政放權(quán)最直接有效的制度之一，具有控制和監(jiān)督行政權(quán)力的作用。教育部通過(guò)清權(quán)厘權(quán)制定權(quán)力清單，使權(quán)力邊界更為清晰，但清單的設(shè)定主體、依據(jù)、范圍存有問(wèn)題，監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮作用。完善立法、健全監(jiān)督和責(zé)任體制可有效解決以上問(wèn)題，使教育部權(quán)力清單制度更好地發(fā)揮其效力。

關(guān)鍵詞：教育部；權(quán)力清單；問(wèn)題；完善設(shè)想

1 權(quán)力清單制度的提出與發(fā)展

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”，這是在黨的文件中上第一次提出權(quán)力清單制度。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》再次強(qiáng)調(diào) “推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間”。在這一背景下，權(quán)力清單制度的推行是實(shí)現(xiàn)全面履行政府職能的重要措施，也是加快建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容。

從2005 年國(guó)內(nèi)首份權(quán)力清單出臺(tái)——河北邯鄲市市長(zhǎng)權(quán)力清單，[1]到后來(lái)鄭州市、洛陽(yáng)市、石家莊市、成都市等均曬出清單，據(jù)統(tǒng)計(jì)，至今為止曬出權(quán)力清單的不僅有地市級(jí)政府，更有多個(gè)省級(jí)政府先后曬出權(quán)力清單。

以國(guó)務(wù)院為例，目前其25個(gè)組成部門已有16個(gè)曬出權(quán)力清單，各清單所含項(xiàng)目數(shù)量。

2 權(quán)力清單制度的不同理解

由于權(quán)力清單制度的誕生時(shí)間不長(zhǎng)，尚未形成統(tǒng)一完善的體系，目前學(xué)者們對(duì)于該制度的具體含義有著各自不同的看法：

有的學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單制度是指政府及其職能部門把所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，對(duì)每項(xiàng)權(quán)能進(jìn)行細(xì)化后制成“清單”，并詳細(xì)說(shuō)明每項(xiàng)行政權(quán)的職能定位、管理權(quán)限、操作流程等。

有的學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單就是對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是政府權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是政府權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍。

有的學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力清單即按照一定分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府及其部門行使的行政職權(quán)名稱，依據(jù)，實(shí)施主體，流程等重要信息進(jìn)行梳理，逐項(xiàng)列舉形成的清單[2]。

從以上定義可看出，目前學(xué)界普遍認(rèn)可，權(quán)力清單制度是以清單的形式來(lái)顯示各級(jí)政府及其各個(gè)部門所享有的權(quán)力，并具體規(guī)定權(quán)力的數(shù)量，種類，運(yùn)行程序等，但這些定義幾乎都未提及該制度的產(chǎn)生原因及其應(yīng)配套產(chǎn)生的責(zé)任制度和監(jiān)督制度。

筆者認(rèn)為，權(quán)力清單制度應(yīng)是依法產(chǎn)生，由法定主體以清單形式規(guī)定各級(jí)政府及其各個(gè)部門的權(quán)力，并具體釋明權(quán)力的類別、設(shè)定依據(jù)、行使對(duì)象、行使程序等，對(duì)政府施權(quán)行為予以監(jiān)督，并對(duì)越權(quán)行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)的制度。

3 教育部權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）實(shí)施現(xiàn)狀

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》，教育部于2014年2月17日首次公開(kāi)權(quán)力清單。該份清單共24項(xiàng)，前11項(xiàng)為行政許可，后13項(xiàng)為非行政許可審批。每一項(xiàng)目對(duì)應(yīng)其編碼、名稱、設(shè)定依據(jù)、審批部門、所屬的審批類別、對(duì)應(yīng)的審批對(duì)象，必要時(shí)還有子項(xiàng)、備注、共同審批部門。

國(guó)務(wù)院為進(jìn)一步深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)該清單進(jìn)行了一系列的調(diào)整：分別于2014年08月12日和2015年05月14日決定取消該份清單中的5項(xiàng)非行政許可審批，即02015項(xiàng)至02018項(xiàng)和02022項(xiàng)。2015年05月14日發(fā)布的《決定》將該清單中的02012項(xiàng)至02014項(xiàng)調(diào)整為政府內(nèi)部審批的事項(xiàng)目錄。2015年10月15日，針對(duì)02001項(xiàng)，國(guó)務(wù)院決定教育部提供的設(shè)立民辦本科學(xué)校資產(chǎn)審計(jì)的中介服務(wù)，不再要求申請(qǐng)人提供資產(chǎn)審計(jì)報(bào)告。

（二）存在的問(wèn)題

1.教育部不能自行制定權(quán)力清單

當(dāng)國(guó)務(wù)院決定向社會(huì)公開(kāi)各部門權(quán)力清單時(shí)，我們要解決的首要問(wèn)題就是這種制定清單的權(quán)力究竟該歸誰(shuí)所有？

權(quán)力清單的制定是一項(xiàng)權(quán)力創(chuàng)制活動(dòng)，根據(jù)依法創(chuàng)制的原則和法律保留原則。權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)依法設(shè)定，這里的法應(yīng)當(dāng)是狹義的法律?？紤]到目前《國(guó)務(wù)院組織法》沒(méi)有具體列舉國(guó)務(wù)院組成部門的具體權(quán)力清單，國(guó)務(wù)院的組成部門也沒(méi)有獨(dú)立的部門組織法。因此，各部門都是自行確定權(quán)力清單。這和我國(guó)組織法的不健全有關(guān)，這一問(wèn)題亟需進(jìn)一步解決。

2.清單上部分權(quán)力的設(shè)定依據(jù)不符合法律規(guī)定

根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，設(shè)定行政許可的依據(jù)只可為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，在必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。將以上法律規(guī)定與該清單相聯(lián)系，可發(fā)現(xiàn)部分權(quán)力的設(shè)定依據(jù)存在的問(wèn)題如下：

3.清單上權(quán)力的范圍不夠明確

在該份清單中只規(guī)定了行政審批權(quán)，但教育部在實(shí)現(xiàn)其作為行政管理機(jī)構(gòu)和國(guó)立院校的經(jīng)營(yíng)者等職能的過(guò)程中，絕不會(huì)也不能僅限于行政審批權(quán)，其他各類行政權(quán)力如行政處罰權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政檢查權(quán)等均為不可缺少的權(quán)力，均需列入其中。杜絕出現(xiàn)該列入的未列入，不該列入的卻列入的現(xiàn)象，才是以權(quán)力清單的形式來(lái)界定權(quán)力邊界，防止權(quán)力濫用。

除未能完全列入應(yīng)有的各類行政權(quán)力外，聯(lián)系《行政許可法》第11條中所規(guī)定的“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性”，第02008項(xiàng)名為高等學(xué)校教授評(píng)審權(quán)審批似乎與該規(guī)定相違背，不符合政府行使行政權(quán)力的基本原則和宗旨。引用一位在北京工作的大學(xué)教授提出的意見(jiàn)“職稱評(píng)定應(yīng)當(dāng)是學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的一部分，教授評(píng)審應(yīng)當(dāng)由高校自主，因?yàn)椴煌膶W(xué)校對(duì)教授的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不同”[3]。

4.現(xiàn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制無(wú)法充分發(fā)揮作用

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)須監(jiān)督，這是任何一個(gè)法律制度應(yīng)有的內(nèi)在邏輯，權(quán)力清單制度也不例外。

教育部現(xiàn)行監(jiān)督體制包括系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和系統(tǒng)外部的監(jiān)督，前者按監(jiān)督主體劃分主要有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督，其中政府專門機(jī)關(guān)監(jiān)督主要指紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督，后者即指社會(huì)監(jiān)督。雖然監(jiān)督的方式多樣，但仍存在以下問(wèn)題：一是社會(huì)公眾監(jiān)督渠道不暢，公眾的監(jiān)督權(quán)主要由人大代表行使，但由于二者之間缺乏有效的溝通途徑、程序和制度，人大代表難以真正了解公眾的意見(jiàn)與訴求，同時(shí)人大監(jiān)督本身也存在制度障礙和法律障礙，所以目前社會(huì)公眾沒(méi)有良好的渠道來(lái)監(jiān)督教育部權(quán)力清單的實(shí)施情況；二是現(xiàn)行監(jiān)督體制存在滯后性，系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督主要通過(guò)舉報(bào)、檢舉和定期檢查的方式實(shí)現(xiàn)，這往往就會(huì)導(dǎo)致在問(wèn)題發(fā)生之后才啟動(dòng)調(diào)查，處罰相關(guān)人員，這樣就不能達(dá)到監(jiān)督所能起到的預(yù)防作用。

4 健全和完善教育部權(quán)力清單制度的設(shè)想

針對(duì)上文中教育部權(quán)力清單制度所存在的問(wèn)題，提出以下設(shè)想：

一是完善《國(guó)務(wù)院組織法》，制定《國(guó)務(wù)院部門組織法》：現(xiàn)行《國(guó)務(wù)院組織法》共11條，其中涉及國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定僅有一條“國(guó)務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”，這沒(méi)能明確國(guó)務(wù)院的具體職權(quán)。完善《國(guó)務(wù)院組織法》，規(guī)定制定清單的權(quán)力歸屬于國(guó)務(wù)院，可解決教育部權(quán)力清單的制定主體不規(guī)范的問(wèn)題。同時(shí)，在國(guó)務(wù)院各組成部門中，除了對(duì)中國(guó)人民銀行和審計(jì)署的組織和職權(quán)，在《中國(guó)人民銀行法》和《審計(jì)法》中作了規(guī)定外，其他部門的性質(zhì)、職能、權(quán)限均未從立法層面上規(guī)定。通過(guò)制定《國(guó)務(wù)院部門組織法》，規(guī)定教育部的各類權(quán)力，再結(jié)合《行政許可法》，即可從法律層面明確其清單的權(quán)力范圍。

二是嚴(yán)格依照《行政許可法》制定清單，廢除不符合規(guī)定的設(shè)定依據(jù)。列入清單中的行政權(quán)力，并非行政機(jī)關(guān)目前實(shí)際享有的權(quán)力，而是有法律根據(jù)的權(quán)力，因而必須為行政權(quán)力尋找法律上的依據(jù)，即尋找行政權(quán)力的合法性和正當(dāng)性。以《行政許可法》為依據(jù)，對(duì)教育部公布的權(quán)力清單中項(xiàng)目的設(shè)定依據(jù)進(jìn)行全面篩選，將不符合規(guī)定的一律廢除，這樣方能堅(jiān)持“自己不能做自己法官”原則[4]。

三是進(jìn)一步健全教育部的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制。針對(duì)監(jiān)督機(jī)制，可借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，實(shí)施電子政務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)督機(jī)制的公開(kāi)性、自律性和即時(shí)性，這樣可將清單實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，在產(chǎn)生的同時(shí)即通過(guò)計(jì)算機(jī)上傳至網(wǎng)絡(luò)，展現(xiàn)教育部各項(xiàng)政務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程，使社會(huì)公眾通過(guò)該渠道對(duì)清單的實(shí)施狀況進(jìn)行同步監(jiān)督，同時(shí)能有效地解決監(jiān)督的滯后性問(wèn)題。強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)效力，應(yīng)確立專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

5 結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)權(quán)力清單制度進(jìn)行概述，引出教育部權(quán)力清單的現(xiàn)狀，進(jìn)而較全面的揭露其各方面存在的問(wèn)題，并提出了筆者認(rèn)為可行的完善舉措。筆者相信，通過(guò)我們所有人的努力，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，教育部的權(quán)力清單能夠很好地解決“權(quán)為民所授，權(quán)為民所用，如何為民所用，如何讓民滿意”的問(wèn)題，權(quán)力清單制度會(huì)成為一項(xiàng)完美有效的制度，為創(chuàng)建中國(guó)特色社會(huì)主義法治社會(huì)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)

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