大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的困境及路徑選擇
——基于大學(xué)生自治管理權(quán)利救濟(jì)的思考

鄭莉,施彥軍

(華僑大學(xué) 校長(zhǎng)辦公室，福建 泉州 362021)

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大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的困境及路徑選擇
——基于大學(xué)生自治管理權(quán)利救濟(jì)的思考

鄭莉,施彥軍

(華僑大學(xué) 校長(zhǎng)辦公室，福建 泉州 362021)

摘要：國(guó)家教育部要求各高校建立大學(xué)生內(nèi)部申訴制度，其用意在于有效維護(hù)大學(xué)生的合法權(quán)益、監(jiān)督與規(guī)范高校對(duì)大學(xué)生的各項(xiàng)教育管理權(quán)。在新時(shí)期的高等教育實(shí)踐中，大學(xué)生內(nèi)部申訴制度究竟有沒有發(fā)揮它應(yīng)有的作用？如有，那么它發(fā)揮的程度又如何呢？這些問題值得我們深思。正是基于維護(hù)大學(xué)生自治管理權(quán)的思考，進(jìn)一步審視現(xiàn)行高校大學(xué)生內(nèi)部申訴制度侵害學(xué)生行使自治管理權(quán)救濟(jì)的種種表現(xiàn)，以此來(lái)建議完善大學(xué)生內(nèi)部申訴制度，確實(shí)保障大學(xué)生自治管理權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；大學(xué)生內(nèi)部申訴制度；自治管理權(quán)；反思；重構(gòu)

大學(xué)生申訴權(quán)是《憲法》關(guān)于公民申訴權(quán)在具體部門法上的具體體現(xiàn)，是《教育法》《高等教育法》以及《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等賦予大學(xué)生的一項(xiàng)法定權(quán)利，任何部門、組織與個(gè)人不得隨意將其剝奪。大學(xué)生內(nèi)部申訴權(quán)是指大學(xué)生在接受高校教育管理過程中，對(duì)高校給予的處分或處理決定不服，或者認(rèn)為高校、專業(yè)教師、黨政管理人員以及其他人員侵犯其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，依法或者依照相關(guān)規(guī)定向大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)申訴理由，要求重新做出處理決定的權(quán)利。大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的建立與存在，不僅僅是作為大學(xué)生自治管理的一項(xiàng)救濟(jì)權(quán)利制度而存在，同時(shí)也是作為一項(xiàng)對(duì)高校各項(xiàng)教育管理學(xué)生權(quán)力抑制和監(jiān)督制度而存在，它的存在有利于防止高校管理學(xué)生權(quán)力的濫用，抵制高校管理學(xué)生權(quán)力對(duì)大學(xué)生自治管理權(quán)利造成不必要的侵害[1]。新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴制度能否發(fā)揮它的應(yīng)有作用，能否促進(jìn)依法治校的進(jìn)程，其中最為關(guān)鍵的兩個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)就是申訴制度本身是否合乎法理以及實(shí)施申訴制度時(shí)是否符合程序正義的要求。

1新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴制度遵循的基本原則

新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的基本原則就是處于新時(shí)期的高校在處理大學(xué)生內(nèi)部申訴案件過程中所應(yīng)當(dāng)遵循的最普遍、最基本的指導(dǎo)思想和評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。基于合乎法理的角度，根據(jù)《憲法》《教育法》《高等教育法》以及《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中有關(guān)條文的具體規(guī)定和司法實(shí)踐當(dāng)中有關(guān)申訴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)為新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴制度確立幾個(gè)基本原則:以大學(xué)生合法權(quán)益為本的原則；合法性原則；大學(xué)生內(nèi)部申訴不加重處理的原則；合乎程序正義的原則。

1.1以大學(xué)生合法權(quán)益為本的原則

以人為本作為科學(xué)發(fā)展觀的核心理念，是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，是堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的黨的根本宗旨的體現(xiàn)，是我黨制定重要決策和做好各項(xiàng)工作的重要指導(dǎo)思想[2]。“以人為本”具體到大學(xué)生內(nèi)部申訴制度中，就是要求管理者堅(jiān)持“以大學(xué)生合法權(quán)益為本”的理念，在大學(xué)生內(nèi)部申訴規(guī)則的制訂和大學(xué)生內(nèi)部申訴案件的受理、復(fù)查、裁決、執(zhí)行過程中，都要考慮學(xué)生的實(shí)際利益，充分保障學(xué)生應(yīng)該享有的權(quán)利。

1.2合法性原則

大學(xué)生內(nèi)部申訴制度是依照法律法規(guī)建立的大學(xué)生自治管理權(quán)利救濟(jì)制度，因而合法性原則是大學(xué)生內(nèi)部申訴處理的基本要求和題中之義。大學(xué)生內(nèi)部申訴處理機(jī)構(gòu)，即大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)的設(shè)立，首先應(yīng)該符合有關(guān)法律法規(guī)及其部門規(guī)章的規(guī)定；在大學(xué)生內(nèi)部申訴案件的受理、調(diào)查、裁決和執(zhí)行等環(huán)節(jié)上，必須嚴(yán)格按照有關(guān)法律、規(guī)章、申請(qǐng)制度等規(guī)范性文件所規(guī)定的職責(zé)權(quán)限，力求做到以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

1.3大學(xué)生內(nèi)部申訴不加重處理的原則

關(guān)于大學(xué)生內(nèi)部申訴不加重處理的原則，盡管國(guó)家教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》中沒有明確的規(guī)定，但從合乎法理、公平正義與社會(huì)申訴實(shí)踐來(lái)看，確立該原則不僅有必要，而且也是保障弱勢(shì)大學(xué)生群體行使申訴權(quán)的重要舉措。大學(xué)生內(nèi)部申訴不加重處理原則源于刑事訴訟中的上訴不加刑的原則理念，《刑事訴訟法》(2013版)第226條規(guī)定：“第二審人民法院審理被告人或者他的法定代理人、辯護(hù)人、近親屬上訴的案件，不得加重被告人的刑罰。第二審人民法院發(fā)回原審人民法院重新審判的案件，除有新的犯罪事實(shí)，人民檢察院補(bǔ)充起訴的以外，原審人民法院也不得加重被告人的刑罰。”這一規(guī)定即確立了上訴不加刑的原則。

我們認(rèn)為，《刑事訴訟法》中的上訴不加刑的原則對(duì)大學(xué)生內(nèi)部申訴案件的處理有著重要的借鑒意義。在大學(xué)生內(nèi)部申訴制度中應(yīng)明確規(guī)定，大學(xué)生向校內(nèi)申訴處理委員會(huì)提出申訴，申訴處理委員會(huì)不得作出比原處分更重的處分的學(xué)生申訴原則——大學(xué)生內(nèi)部申訴不加重處理的原則。此項(xiàng)規(guī)定既能消除受了處分又對(duì)所受處分不服的大學(xué)生提起申訴的顧慮，又能保障大學(xué)生申訴權(quán)利的行使。

1.4合乎程序正義的原則

實(shí)體公正固然重要，然而程序正義更重要，沒有程序的正義，很難保證實(shí)體的公正，因而程序正義是保證實(shí)體公正的前提。合乎程序正義原則的基本含義主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：第一，任何人在受到懲罰或其他不利處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)為其提供公正的聽證其他意見的機(jī)會(huì)；第二，任何人不應(yīng)成為自己案件的法官，即自己不能給自己當(dāng)法官。合乎程序正義首先要求在法律規(guī)范層面對(duì)大學(xué)生內(nèi)部申訴制度作出合理科學(xué)的程序設(shè)計(jì)，同時(shí)又要求大學(xué)生申訴處理委員會(huì)嚴(yán)格按照制度規(guī)定的程序做到中立、公正，并在充分聽取當(dāng)事人陳述和申辯的前提下進(jìn)行處理，以程序的正義保證處理結(jié)果的實(shí)質(zhì)正義。

2現(xiàn)行大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的現(xiàn)實(shí)困境

新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的建立與存在，彰顯了“以學(xué)生為本，權(quán)利本位”的教育管理理念，一定程度上糾正了學(xué)校教育管理部門的失誤，然而糾正的力度與程度畢竟很有限，我們仔細(xì)審視現(xiàn)行大學(xué)生內(nèi)部申訴制度，不難發(fā)現(xiàn)，存在許多損害大學(xué)生自治管理權(quán)利救濟(jì)的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

2.1大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)的成員組成不合理，制度層面損害大學(xué)生自治管理權(quán)利的救濟(jì)

根據(jù)教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第60條規(guī)定：學(xué)生申訴處理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。從實(shí)踐來(lái)看，新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)成員組成主要存在以下幾個(gè)問題：

一是申訴處理委員會(huì)的成員與違紀(jì)處理委員會(huì)的成員有部分一致的情形，有違自己不能給自己當(dāng)法官的規(guī)定。目前，學(xué)校對(duì)大學(xué)生做出處分決定的機(jī)構(gòu)通常為大學(xué)生違紀(jì)處理委員會(huì)，倘若被處分人對(duì)違紀(jì)處理委員會(huì)作出的決定不服，可向申訴處理委員會(huì)提出申訴，而申訴處理委員會(huì)組成人員里面又有違紀(jì)處理委員會(huì)的組成人員，如果申訴處理委員會(huì)采取投票決定的方式，那么委員們?cè)谕丁熬S持原處理決定”票時(shí)就會(huì)固定占用一定數(shù)量票數(shù)，某種程度上，影響了申訴案件的程序公正與實(shí)體公正。

二是學(xué)生代表數(shù)量較少且選取方式不合理。實(shí)踐中，大多數(shù)高校的做法是選取2到3名學(xué)生代表，代表往往是從學(xué)生會(huì)主席、副主席，研究生會(huì)主席、副主席中產(chǎn)生。學(xué)生代表太少會(huì)使得雙方地位產(chǎn)生嚴(yán)重的不平等，且選取出來(lái)的學(xué)生代表往往又站在學(xué)校的立場(chǎng)考慮問題，很少會(huì)主動(dòng)站在被處分學(xué)生的立場(chǎng)上綜合分析問題。

三是缺少家長(zhǎng)和相關(guān)法律專業(yè)人士的參與。從某種意義上說，家長(zhǎng)最能維護(hù)學(xué)生權(quán)利，但整個(gè)學(xué)生申訴過程中，沒有家長(zhǎng)代表能站出來(lái)為學(xué)生說話，在具體的實(shí)施過程中也沒有家長(zhǎng)組成的監(jiān)督組織來(lái)監(jiān)督大學(xué)生內(nèi)部申訴處理，不能真正保證這些處理的實(shí)施都建立在公平、公正的基礎(chǔ)上。此外，大學(xué)生內(nèi)部申訴案件的調(diào)查、聽證、辯論、裁決和執(zhí)行過程中，越來(lái)越多的問題涉及法律，讓大學(xué)生內(nèi)部申訴委員會(huì)所有委員都具有很高的法律素養(yǎng)也是不現(xiàn)實(shí)的，但盡可能多吸收專業(yè)法律專家、律師或?qū)W校法律顧問進(jìn)入委員會(huì)中，對(duì)學(xué)生申訴案件的程序公正和實(shí)體公正都是當(dāng)務(wù)之急。

2.2申訴人很難啟動(dòng)內(nèi)部申訴程序，有剝奪申訴權(quán)的嫌疑

大部分高校所設(shè)定的大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)設(shè)秘書處，秘書處一般設(shè)在校長(zhǎng)辦公室，主要負(fù)責(zé)大學(xué)生內(nèi)部申訴制度建設(shè)、受理大學(xué)生申訴、文秘、檔案管理及相關(guān)協(xié)調(diào)等工作。大學(xué)生內(nèi)部申訴程序的啟動(dòng)，一般由對(duì)學(xué)校處分決定不服的大學(xué)生向秘書處提出申訴，申訴申請(qǐng)受理后即刻啟動(dòng)內(nèi)部申訴程序。然而，在實(shí)際操作中，申訴人向秘書處提出申請(qǐng)后，秘書處的工作人員不僅審查申訴人的形式要件(包括申訴主體是否適格、是否符合申訴受理范圍，是否超過申訴期限等)，還要審查實(shí)質(zhì)要件且經(jīng)常對(duì)申訴人提供各種佐證材料、引經(jīng)據(jù)典來(lái)說明學(xué)校處分決定的合法性與合理性，甚至有些工作人員將高校信訪事件與大學(xué)生內(nèi)部申訴案件相混淆，經(jīng)常把大學(xué)生內(nèi)部申訴案件當(dāng)作高校信訪事件來(lái)處理，其處理結(jié)果有駁回申訴與當(dāng)作普通信訪件處理兩種[3]。因此，真正能夠啟動(dòng)內(nèi)部申訴程序的申訴案件為數(shù)不多。

2.3未允許申訴人參與申訴案件處理的全過程，剝奪了申訴人的陳述申辯權(quán)

大多數(shù)高校在具體處理大學(xué)生申訴案件時(shí)往往排除了申訴人的參與，而是僅僅由申訴處理委員會(huì)成員依據(jù)相關(guān)材料討論后投票決定，這種做法不但剝奪了申訴人的程序性權(quán)利，更重要的是有違程序正義性原則的要求。

3完善新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的可行路徑選擇

建立和完善新時(shí)期大學(xué)生內(nèi)部申訴制度，是高校推進(jìn)依法治校與實(shí)行民主管理的制度化、規(guī)范化、程序化的內(nèi)在要求，是尊重大學(xué)生自治管理權(quán)、充分實(shí)現(xiàn)大學(xué)生自治管理權(quán)利救濟(jì)的重要保障。

3.1建立健全大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)機(jī)構(gòu)及其組成人員

大學(xué)生內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)以什么樣的方式設(shè)立以及機(jī)構(gòu)選取什么樣的成員，都直接關(guān)系著大學(xué)生內(nèi)部申訴制度作用發(fā)揮的程度，關(guān)系著大學(xué)生自治管理權(quán)利救濟(jì)能否有效得以保障。關(guān)于機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式與成員的構(gòu)成，可從以下幾個(gè)方面考慮：

一是成立大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)辦公室，專門負(fù)責(zé)處理學(xué)生申訴問題。從目前來(lái)看，有的高校將內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)的辦公室設(shè)在紀(jì)檢監(jiān)察辦公室或者學(xué)生處，有的高校將內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)的秘書處設(shè)在校長(zhǎng)辦公室等，不論是將辦公室或是秘書處設(shè)在哪個(gè)部門，都與高校相關(guān)職能部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，不具有獨(dú)立性。由于相關(guān)職能部門的工作本身就比較繁雜，甚至有些申訴所涉及的問題就與相關(guān)職能部門有關(guān)，其工作人員難免會(huì)以這樣那樣的理由做出不利于申訴人的決定。因此，要想真正保障大學(xué)生的合法權(quán)益、有效監(jiān)督規(guī)范高校各項(xiàng)教育管理學(xué)生的權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)成立大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)辦公室，其功能職責(zé)獨(dú)立于高校相關(guān)職能部門，配備專職辦公室工作人員，給予獨(dú)立的辦公經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所的支持，使其專門負(fù)責(zé)處理有關(guān)大學(xué)生申訴的一系列問題。

二是建立相關(guān)人員回避制度。為了公正起見，大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)在處理申訴案件時(shí)，利害關(guān)系人應(yīng)自覺回避，例如，涉及學(xué)生學(xué)籍方面處理決定的申訴，應(yīng)由分管學(xué)生工作的校領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議，而分管教學(xué)方面的校領(lǐng)導(dǎo)及教務(wù)部門負(fù)責(zé)人就應(yīng)當(dāng)回避；涉及學(xué)生行為規(guī)范方面處理決定的申訴，由分管教學(xué)工作的校領(lǐng)導(dǎo)主持會(huì)議，而分管學(xué)生工作的校領(lǐng)導(dǎo)及學(xué)生工作部門的負(fù)責(zé)人就應(yīng)當(dāng)回避。以此類推，相關(guān)權(quán)利分立，相互監(jiān)督，相互制約，最終達(dá)到公平、公開處理申訴案件。

三是適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)生代表比例及明確學(xué)生代表產(chǎn)生的條件。借鑒國(guó)內(nèi)外的相關(guān)理論研究及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，最為重要的是應(yīng)該保證大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)中不同身份人員(含家長(zhǎng)和相關(guān)法律專業(yè)人士)所占的比例，尤其是應(yīng)該保證大學(xué)生代表所占的比例不少于委員會(huì)成員數(shù)量的1/4。關(guān)于學(xué)生代表產(chǎn)生的具體條件，可以借鑒公民擔(dān)任人民陪審員所具備的條件，我們將其概括為:1)擁護(hù)學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度；2)年滿十八周歲；3)品性良好、公道正派；4)具有一定的法律基礎(chǔ)知識(shí)；5)未擔(dān)任學(xué)生組織領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；6)大學(xué)二年級(jí)以上的學(xué)生。

3.2降低申訴程序啟動(dòng)門檻，確實(shí)保障大學(xué)生的申訴權(quán)

大學(xué)生申訴權(quán)是憲法及其相關(guān)法律法規(guī)賦予他們的一項(xiàng)法定權(quán)利，任何組織、單位和個(gè)人不得隨意剝奪。當(dāng)申訴人向申訴處理委員會(huì)下設(shè)辦公室的工作人員提出申訴申請(qǐng)時(shí)，工作人員應(yīng)立即進(jìn)行形式審查，符合條件的，應(yīng)當(dāng)立即受理，即可啟動(dòng)申訴程序；條件欠缺的，應(yīng)當(dāng)告知，讓其在一定的時(shí)間內(nèi)補(bǔ)全材料，材料齊全后應(yīng)當(dāng)立即受理；不符合條件的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，駁回申訴。工作人員審查的范圍應(yīng)該包括：申訴主體是否適格；申訴的案件是否屬于受案范圍；申訴提出時(shí)間是否超過法定時(shí)效；申訴的案件是否屬于重復(fù)申訴案件；申訴的案件是否已經(jīng)提起訴訟等。工作人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照上述五個(gè)方面進(jìn)行審查，除此之外，不得進(jìn)行有關(guān)實(shí)體內(nèi)容的審查，更不得代替申訴處理委員會(huì)做出不利于申訴人的實(shí)體性決定，而是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持降低申訴門檻與保障大學(xué)生申訴權(quán)的原則，做好屬于自己的本職工作。

3.3邀請(qǐng)申訴人參與案件的處理，充分保障申訴人的陳述申辯權(quán)

目前，按照多數(shù)高校的大學(xué)生內(nèi)部申訴制度和辦法，申訴處理委員會(huì)對(duì)案件的審查和決定過程一般是不向?qū)W校師生公開的，這里主要是考慮到保護(hù)申訴人的隱私問題。但是我們認(rèn)為，無(wú)論申訴程序公開與否，都應(yīng)保證申訴人和相關(guān)關(guān)系人的出席，并允許申訴人與作出原處理決定的被申訴人進(jìn)行類似于法庭抗辯式的質(zhì)證與辯論，這也是程序正義原則的具體要求。如果大學(xué)生申訴處理委員會(huì)在處理案件時(shí)保證了程序正義，即使結(jié)果不公正，申訴人也會(huì)認(rèn)為是公正的，否則，與之相反。

3.4明確授予大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)具有變更高校學(xué)生處分的權(quán)利

要明確授予大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)具有變更高校學(xué)生處分的權(quán)利，其原因在于高校教育實(shí)踐中，大學(xué)生內(nèi)部申訴處理委員會(huì)因高校原處理決定違法或者不當(dāng)而撤銷并責(zé)成高校重作處理決定后，可能會(huì)產(chǎn)生高校拒絕重作處理或者重新作出的處理決定仍然與原處理決定的情形相同，這就造成高校與申訴人之間的爭(zhēng)議無(wú)法在實(shí)體上得以解決，從而申訴人的實(shí)體權(quán)利也無(wú)法得到真正的保障。基于此，我們認(rèn)為，教育部應(yīng)當(dāng)修訂《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，明確授予申訴機(jī)構(gòu)“變更權(quán)”。只有這樣，大學(xué)生內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)才能真正糾正錯(cuò)誤，從而做出客觀公正的裁斷。

4結(jié)語(yǔ)

大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的建立健全，勢(shì)必要求大學(xué)生內(nèi)部申訴機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人深刻反省在處理申訴案件過程中存在的不足，也要求高校教育管理者審視自身在管理大學(xué)生過程中存在的問題，只有主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，才能很好地領(lǐng)會(huì)限制高校教育管理權(quán)力濫用和充分保障大學(xué)生自治管理權(quán)利相結(jié)合的原則精神。只有不斷改進(jìn)與完善大學(xué)生內(nèi)部申訴制度層面以及高校運(yùn)行層面存在的缺陷，大學(xué)生內(nèi)部申訴制度的價(jià)值目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而會(huì)促進(jìn)教育目標(biāo)的達(dá)成和實(shí)現(xiàn)，最終服務(wù)于教育的出發(fā)點(diǎn)與歸宿。

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(責(zé)任校對(duì)游星雅)

doi:10.13582/j.cnki.1674-5884.2016.05.033

收稿日期：20151104

基金項(xiàng)目：福建省教育廳科研項(xiàng)目(JA13037S)

作者簡(jiǎn)介：鄭莉(1971-)，女，陜西西安人，助理研究員，碩士,主要從事高校教育管理研究。

中圖分類號(hào)：G640

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-5884(2016)05-0110-04