淺談建設占用耕地表土剝離存在的問題和對策

王幫勝（寧化縣國土資源局）

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淺談建設占用耕地表土剝離存在的問題和對策

王幫勝（寧化縣國土資源局）

本文詳細分析了當前建設占用耕地表土剝離存在的問題，并針對問題癥結所在，從加強耕地保護意識、完善相關政策法規(guī)、科學合理規(guī)劃、規(guī)范技術標準以及資金保障五個方面提出了解決對策，以去除建設占用耕地表土剝離亂象，達成實現(xiàn)資源合理高效利用、降低土地復墾成本的目標。

建設占用耕地；表土剝離；問題；對策

切實保護耕地，確保糧食安全，一直是我國的基本國策。面對日益嚴峻的耕地保護形勢，若在建設占用耕地時，未采取有效的措施保護珍貴的耕作層資源，是對耕作層資源的極大浪費，是一種不可持續(xù)的發(fā)展行為。黨的十八大、十八屆三中全會、2014年中央經(jīng)濟工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議、農(nóng)村工作會議和2015年中央一號文件，以及習近平總書記和李克強總理的多次講話中，都強調(diào)耕地保護的重要性，要求加強耕地保護，堅守耕地紅線，保障糧食安全，將中國人的飯碗牢牢端在自己的手上。本文從資源保護意識、法律制定、規(guī)劃指導、技術規(guī)范等多個方面，歸納總結表土剝離再利用工作全面推進過程中可能遇到的問題，并提出相應的對策，力求為全面推廣建設占用耕地表土剝離再利用提供參考與借鑒。

1　內(nèi)涵

表土剝離（Topsoil stripping）是指將建設用地或露天開采用地（包括臨時性或永久性用地）所涉及到的適合耕種的表層土壤剝離出來，用于原地或異地土地復墾、土壤改良、造地及其它用途的剝離、存放、搬運、耕層構造與檢測等一系列相關技術。這種技術具有以下優(yōu)點：①有效保護地表熟土資源不流失、不浪費；②減少復墾造地時外調(diào)土產(chǎn)生的額外資金投入；③剝離的表土進行造地復墾，土壤肥力充足，作物產(chǎn)量高；④減少造地外調(diào)土的熟化費用和時間，增效顯著；⑤保證了建設使用土地面積。一般形成1cm表土腐殖質(zhì)層需要200～400年的時間，因此優(yōu)質(zhì)耕地表土層是難以再生的寶貴資源。如果能將建設所占優(yōu)質(zhì)耕地的表土有計劃的剝離，用于土地復墾、土壤改良、造地及景觀用土等用途，無疑是保護耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量，實現(xiàn)耕地占補平衡目標的有效途徑之一。

從復墾對象上劃分，表土剝離的類型包括：①對水災、地質(zhì)災害及其它自然災害引起的災后土地復墾；②對礦山開采引起的礦地復墾；③對各種污染引起的污染土地復墾；④對交通水利等已廢棄的建設用地復墾。

從占地性質(zhì)劃分，表土剝離的類型包括：①永久用地表土剝離，例如公路建設，運河建設，露天采礦用地等，即耕地將被永久占用；②臨時用地表土剝離，例如建設工程用土取土場、石油鉆井泥漿處理場等，施工完成后，表土可回填于原址。

2　存在的問題

2.1資源保護意識欠缺

目前，政府在測算占用耕地補償標準時，一般考慮的是耕地的生產(chǎn)價值與區(qū)位，其他價值并沒有考慮，低估了耕地的真正價值，進而影響耕作層在群眾心中的保護價值。政府與企業(yè)占用耕地時，也往往只考慮土地的開發(fā)價值，而沒有重視耕作層的保護價值，保護意識欠缺。

2.2法律法規(guī)修訂滯后

我國目前實施的《土地管理法》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良?！贝隧楆P于開展表土剝離再利用的規(guī)定僅是推薦性的，缺乏硬性要求，強制開展表土剝離再利用無法可依。

2.3規(guī)劃指導缺乏

表土剝離再利用涉及剝離區(qū)劃定、覆土區(qū)選擇、存儲點布局、土地整治項目實施銜接等內(nèi)容，工程量大，資金投入多，需要進行統(tǒng)籌安排與科學規(guī)劃，以降低資金成本，提高資源利用效率與效益。

2.4相關技術規(guī)范缺失

①表土剝離再利用投入資金成本高，而開展工作所需的資金來源與投入標準尚不明確。②技術標準與規(guī)范缺失。表土剝離與再利用工作，涉及調(diào)查、評價、規(guī)劃設計、剝離、運輸、存儲和覆土等技術環(huán)節(jié)以及立項、監(jiān)理、招投標和驗收等項目管理環(huán)節(jié)，不同環(huán)節(jié)工作要求不同，需要制定相應的標準與規(guī)范進行引導。

3　對策措施

3.1提高耕地保護意識

①加強宣傳，強化監(jiān)督，提高耕作層資源保護意識。通過電視臺、移動網(wǎng)絡等媒體，公益宣傳耕地耕作層的重要性。同時提供舉報電話，鼓勵廣大群眾舉報破壞耕作層行為；②加快永久基本農(nóng)田劃定工作。除法律規(guī)定的能源、交通、水利、軍事設施等國家重點建設項目選址確實無法避讓的外，其他任何建設禁止占用永久基本農(nóng)田；③用地政策方面，應要求線性工程選址時盡量避開耕地，城鎮(zhèn)建設項目禁止占用優(yōu)質(zhì)耕地，鼓勵將耕地作為城市開放空間進行保護；④劃定城市邊界，控制城市發(fā)展規(guī)模。在劃定城市周邊永久基本農(nóng)田的基礎上，盡快修訂城市土地利用規(guī)劃和城市建設規(guī)劃，盡快把城市發(fā)展邊界確定下來，以控制城市無序擴張的現(xiàn)象。

3.2加強法律頂層設計和地方政策配套

國家應及時修改法律，強制要求開展建設占用耕地表土剝離再利用活動，從頂層進行設計，規(guī)定資金來源、用地單位和各級政府的職責。地方人大要出臺配套的實施辦法，進一步細化并明確剝離范圍、利用方向、工作程序、各主體職責、工作內(nèi)容、資金來源和獎懲措施等內(nèi)容。其中需要著重明確以下三點：①明確責任主體與資金來源。表土剝離再利用要按照“誰占用、誰剝離、誰出資”的原則，明確剝離責任主體與資金來源。占用優(yōu)質(zhì)耕地的，尤其是基本農(nóng)田，用地單位需要投入或繳納更多的資金成本用于建造與占用耕地質(zhì)量相當?shù)母?，其中包含表土剝離再利用費用。②明確剝離范圍。不論何種類型的項目，包括國家重點項目和一般建設項目，占用耕地的耕作層符合剝離要求的，都要進行剝離，并將費用納入項目建設成本。適宜剝離的表土不單單局限于耕地，還可以包括符合條件的其他農(nóng)用地。③明確法律責任。對于未按規(guī)定進行表土剝離或剝離的數(shù)量、位置不符合要求的用地單位，需要責令其整改并停止辦理用地審批手續(xù)，破壞耕作層的要進行嚴厲的經(jīng)濟處罰，破壞超過一定面積的甚至可追究用地單位相關人員的刑事責任；對于未起到監(jiān)督管理職責的各級政府，可采用暫停當?shù)剞r(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)等行政措施進行處罰。

3.3做好規(guī)劃與計劃方案編制工作

各級政府要積極組織相關部門，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地年度利用計劃、土地整治規(guī)劃和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃等相關規(guī)劃與計劃，科學編制建設占用耕地表土剝離再利用專項規(guī)劃與計劃方案，統(tǒng)籌安排表土剝離再利用活動。編制方案之前，首先要對建設占用耕地表土進行詳細的土壤肥力與健康環(huán)境調(diào)查評價，科學剔除受污染無法再利用以及貧瘠的耕地，為制定科學合理的剝離方案奠定基礎。編制的方案要達到以下要求：①平均運距要合理，成本要可接受。②剝離計劃安排要與土地開發(fā)、舊村復墾、中低產(chǎn)田改良等造地或土壤改良項目有機結合，做到供需平衡，時序銜接，盡量減少耕作層存儲。

3.4規(guī)范表土剝離程序和標準

我國表土剝離和再利用目前不僅沒有可以遵循的規(guī)范程序，具體的技術標準也有待制定，而國外已有的成功做法給我們提供了相關經(jīng)驗啟示。國內(nèi)有些地方已經(jīng)根據(jù)先前的嘗試初步總結出一套完整做法，但這些試點總結的經(jīng)驗不一定具有普適性。為了使這方面工作更具有針對性和操作性，必須根據(jù)表土剝離和再利用實踐的應用對象和主要目標進行合理規(guī)范。在流程設計上，總體上可劃分為準備、剝離、存貯和回填四個階段，但在每一環(huán)節(jié)上都要針對不同的工作對象確定不同的行為規(guī)范，并在此基礎上進行普適性的技術標準提煉。在繼續(xù)靈活運用行政手段同時，強化經(jīng)濟、法律手段，并加強相關技術研究和成果應用。除了根據(jù)形勢發(fā)展及時發(fā)布相關文件外，要適時建立健全相關制度，如完善建設項目審批制度和采礦許可證申請制度，規(guī)定建設項目用地申請書和采礦許可證申請書中必須包含表土剝離、存儲、回填和土壤生產(chǎn)力重建的方案等。在經(jīng)濟手段上，在公益性事業(yè)上確保國家投資的主導作用，更重要的是建立健全相關制度，如建設占用農(nóng)地表土剝離或者礦山土地復墾保證金制度，將按照標準完成表土剝離或者土地復墾情況作為確定保證金返還比例的依據(jù)；切實按照有關要求，將表土剝離和再利用所需費用列入建設項目投資預算并加強監(jiān)管等。在法律手段運用上，可參照其他國家的普遍做法，在相關法律里增加表土剝離和再利用的描述，并附上嚴格而詳細的懲處措施。在技術手段運用上，除了要盡快建立相關技術標準，還要增加這方面技術研究和應用的投資。

3.5拓寬資金渠道

按照耕地數(shù)質(zhì)量占補平衡的難度，分區(qū)域、有差別性地提高耕地開墾費標準，占用耕地質(zhì)量越高，收繳的開墾費也越高；新增耕地有償使用費實行差異化征收政策，按占用耕地分類差異征收新增建設用地土地有償使用費，占用基本農(nóng)田的新增建設用地有償使用費要比占用一般耕地和其他農(nóng)用地的要高，占用其他地類的可以更低，差異性要足以遏制占用耕地沖動；探索并引入市場化運作機制，拓寬思路，商品化土壤資源，引入有耕作層需求的個人或企事業(yè)單位等市場主體，構建資源交易平臺，增強市場需求，倒逼表土剝離再利用的積極性。

4　結語

我國人多地少的資源國情和處于經(jīng)濟社會發(fā)展關鍵時期的客觀事實，使各方面日益增大的土地需求對我國耕地保護施加越來越大的壓力，土地供需矛盾呈現(xiàn)尖銳化態(tài)勢。今后我們開展表土剝離和再利用，應從提高保護意識、加強頂層設計、做好方案編制、規(guī)范技術標準、拓寬資金渠道等幾個方面著手，既要確保增加耕地數(shù)量，也要不斷提高耕地質(zhì)量，并將不破壞和改善土地生態(tài)功能貫穿始終，努力追求綜合效益的最大化。

2016-3-8

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2095-2066（2016）09-0093-02