土地利用總體規(guī)劃中期調(diào)整完善思路

朱 村（福建省尤溪縣國土資源局）

土地利用總體規(guī)劃中期調(diào)整完善思路

朱 村（福建省尤溪縣國土資源局）

本文就尤溪縣土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）新常態(tài)下存在的問題進(jìn)行分析，探討中期規(guī)劃調(diào)整完善的方向與對策，旨在完善縣鄉(xiāng)兩級土地利用總體規(guī)劃編制，加強(qiáng)規(guī)劃宏觀管制土地的功能，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，引導(dǎo)土地供給側(cè)改革，落實(shí)“十三五”期間土地利用新要求、新定位，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的國土資源保障。

土地利用；總體規(guī)劃；調(diào)整完善；思路

“十三五”時(shí)期是我國全面建設(shè)成小康社會(huì)的決勝階段，也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)文明建設(shè)的一個(gè)“五年時(shí)期”。新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新理念、新趨勢，對國土資源工作提出新的挑戰(zhàn)，對如何發(fā)揮土地宏觀調(diào)控的作用，實(shí)現(xiàn)土地供給側(cè)改革，增強(qiáng)有效供給能力提出了新要求。

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下規(guī)劃存在的問題

（1）從耕地保護(hù)目標(biāo)上看，規(guī)劃對耕地質(zhì)量保護(hù)與提升重視不夠：①優(yōu)質(zhì)耕地沒有應(yīng)保盡保。本輪規(guī)劃為滿足城市發(fā)展建設(shè)用地需求，減少建設(shè)與耕地保護(hù)的矛盾，在城市周邊、交通沿線預(yù)留了相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)耕地未劃入基本農(nóng)田予以保護(hù)。尤溪縣城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田面積僅占城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地面積的6.22%，仍有相當(dāng)耕地具備劃入基本農(nóng)田的條件。②沒有土壤防治的措施。當(dāng)前耕地土壤因化肥不合理使用、生活廢水、工業(yè)廢水引起的污染日益嚴(yán)重、不斷惡化，影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和品質(zhì)，以及國際競爭能力。規(guī)劃沒有針對當(dāng)前土壤污染的突出問題提出修復(fù)治理、改善土壤環(huán)境、提高耕地綜合生產(chǎn)能力的措施。因此，本輪規(guī)劃對城市周邊、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地未予全力保護(hù)，沒有對耕地的質(zhì)的改善與提高提出相應(yīng)的防治措施，規(guī)劃不能起到引領(lǐng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的作用。

（2）從戰(zhàn)略目標(biāo)上看，規(guī)劃對自然生態(tài)保護(hù)體現(xiàn)不夠。尤溪縣地貌屬丘陵山地，自然資源豐富，但本輪規(guī)劃僅將少數(shù)的自然保護(hù)核心區(qū)納入禁止建設(shè)區(qū)，沒有將自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、江河湖泊生態(tài)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水保護(hù)地以及自然文化遺產(chǎn)地等劃入禁止建設(shè)區(qū)，全縣生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)面積僅占國土面積的0.5%，基本忽略了生態(tài)保護(hù)對土地利用的影響。規(guī)劃缺乏構(gòu)建生態(tài)空間開發(fā)利用保護(hù)的格局，沒有解決土地利用與生態(tài)保護(hù)的矛盾，引導(dǎo)促進(jìn)人與自然和諧共生。[1]

（3）從土地供應(yīng)上看，土地利用結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。從“十二五”期間尤溪縣土地供應(yīng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，全縣土地供應(yīng)量中間年份稍大、兩頭小，其中2013年土地供應(yīng)量占“十二五”期間的29.26%，2015年回落到8.69%?？梢婋S著我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，建設(shè)用地整體需求量也在下降，用地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系。從用地結(jié)構(gòu)上看，工業(yè)用地供應(yīng)占全縣用地供應(yīng)總量的40.56%，其中2012年為工業(yè)用地高峰期，占工業(yè)用地供應(yīng)總量的36.89%，其后逐年下降，2015年回落到8.99%。住宅和公共管理與公共服務(wù)用地，穩(wěn)定在13.13～17.84%之間。可見隨著經(jīng)濟(jì)增速換擋與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，用地結(jié)構(gòu)也相應(yīng)發(fā)生變化，工業(yè)用地下降幅度較大，住宅和公共管理與公共服務(wù)等用地需求量比較平穩(wěn)。而本輪規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)側(cè)重安排用于工業(yè)用地，全縣工業(yè)園區(qū)、集中區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)占全縣新增指標(biāo)的2/3以上，工業(yè)用地的比例偏高，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀不相符。規(guī)劃需要進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)，以適應(yīng)“十三五”期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢和結(jié)構(gòu)變化的特點(diǎn)。

2 原因分析

（1）規(guī)劃偏重于耕地?cái)?shù)量保護(hù)和量的占補(bǔ)平衡。為推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程，滿足城市建設(shè)需求，規(guī)劃編制時(shí)將城市周邊、交通沿線的相當(dāng)?shù)母刈鳛槌鞘羞h(yuǎn)期發(fā)展用地而不劃入基本農(nóng)田，同時(shí)為滿足基本農(nóng)田劃保指標(biāo)要求，將部分偏遠(yuǎn)山垅田劃入基本農(nóng)田，影響基本農(nóng)田保護(hù)質(zhì)量。在占補(bǔ)平衡方面，對占用耕地僅要求補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量相等，沒有強(qiáng)制要求補(bǔ)充耕地質(zhì)量相當(dāng)。因此土地利用主要調(diào)控指標(biāo)僅建立數(shù)量保護(hù)指標(biāo)體系，設(shè)置耕地保有量、基本農(nóng)田面積、整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地義務(wù)量等數(shù)量方面的約束性指標(biāo)，沒有質(zhì)量方面的指標(biāo)。

（2）規(guī)劃的自然生態(tài)安全理念不足。規(guī)劃雖然將“生態(tài)保育，維護(hù)良好的生態(tài)本底，促進(jìn)人地協(xié)調(diào)”寫進(jìn)土地利用戰(zhàn)略重點(diǎn)，但規(guī)劃主導(dǎo)思想仍是保發(fā)展用地，因此沒有很好與林業(yè)、水利等部門規(guī)劃銜接到位，象征性劃定少量生態(tài)保護(hù)區(qū)。規(guī)劃沒有樹立綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的理念，與中央提出的加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的理念不相適應(yīng)。[2]

（3）建設(shè)用地指標(biāo)配置過于集中。規(guī)劃編制時(shí)，國家實(shí)行擴(kuò)大內(nèi)需，以基礎(chǔ)設(shè)施拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，以房地產(chǎn)建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化工業(yè)化進(jìn)程。因此新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，主要滿足工業(yè)、商住用地需求，重點(diǎn)布局到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，尤其安排布局到工業(yè)園區(qū)內(nèi)?；A(chǔ)設(shè)施指標(biāo)優(yōu)先滿足交通、能源、水利等重點(diǎn)工程。新村建設(shè)等其他用地指標(biāo)偏少，造成生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)失衡。[3]

3 對策建議

（1）增加耕地質(zhì)量保護(hù)目標(biāo)：①要?jiǎng)澏ǔ鞘兄苓叺幕巨r(nóng)田。在充分合理預(yù)留“十三五”期間城市新增建設(shè)用地空間的基礎(chǔ)上，將城市周邊、交通沿線的優(yōu)質(zhì)耕地、已建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田，提升基本農(nóng)田中優(yōu)質(zhì)耕地的比例，切實(shí)保障糧食安全。擬劃入的基本農(nóng)田面積必須達(dá)到城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)一般耕地20%以上，質(zhì)量要有所提高，形態(tài)優(yōu)化。②豐富土地整治的內(nèi)涵。土地整治要增加提高耕地質(zhì)量的措施。要突出污染土壤修復(fù)與治理，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，切實(shí)改善土壤環(huán)境；加強(qiáng)廢棄土地生態(tài)和礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)治理，以及重點(diǎn)流域水土綜合整治，改善自然生態(tài)環(huán)境；加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境整治，結(jié)合增減掛鉤村莊整治，開展農(nóng)村垃圾、污水等治理，防止土壤污染，改善農(nóng)村人居環(huán)境。對建設(shè)占用耕地的耕作層進(jìn)行剝離，用于中低產(chǎn)田和新開墾耕地培肥地力，提高耕地生產(chǎn)能力。對新增耕地要進(jìn)行耕地質(zhì)量等別評價(jià)。通過這些整治修復(fù)與耕地層再利用，以及質(zhì)量等別評價(jià)，真正實(shí)現(xiàn)耕地的質(zhì)的改善，提高耕地綜合生產(chǎn)能力，保障農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

（2）將生態(tài)保護(hù)納入規(guī)劃。規(guī)劃要與林業(yè)、水利、環(huán)保等部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行充分銜接，在現(xiàn)有規(guī)劃的禁止建設(shè)區(qū)基礎(chǔ)上，將自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、風(fēng)景名勝核心區(qū)、水源地一級保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、列入省級以上保護(hù)名錄的野生動(dòng)物植物自然棲息地等劃入生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)，劃定自然生態(tài)保護(hù)紅線。加強(qiáng)江河湖泊濕地的保護(hù)，劃定河岸生態(tài)保護(hù)藍(lán)線。自然生態(tài)保護(hù)紅線、河岸生態(tài)保護(hù)藍(lán)線與耕地保護(hù)紅線共同構(gòu)成國土資源保護(hù)經(jīng)脈與網(wǎng)絡(luò)，管控農(nóng)用地，保護(hù)山巒、水域、濕地等自然生態(tài)用地，構(gòu)建新型國土空間規(guī)劃體系。

（3）優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)

①城鎮(zhèn)用地：a.要?jiǎng)澏ǔ擎?zhèn)開發(fā)邊界。在與城市總體規(guī)劃充分銜接的基礎(chǔ)上劃定城市開發(fā)邊界，與永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線共同形成國土開發(fā)格局，嚴(yán)控城市新區(qū)無序擴(kuò)張，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)串聯(lián)式、組團(tuán)式、衛(wèi)星城式發(fā)展。b.新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)適當(dāng)向住宅、公共管理與公共服務(wù)用地傾斜。對于三四線城市而言，經(jīng)營性房地產(chǎn)有庫存沒銷量，因此應(yīng)重點(diǎn)支持保障性住房用地，支持社會(huì)民生，以及國家扶持的健康和養(yǎng)老、文化、體育、旅游等產(chǎn)業(yè)用地，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局。

②鄉(xiāng)村用地：a.劃定鄉(xiāng)村居民點(diǎn)管控邊界。規(guī)劃要與最新的鄉(xiāng)村規(guī)劃銜接，合理安排居民點(diǎn)用地，規(guī)范布局，保障鄉(xiāng)村垃圾污水處理、道路供水建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施用地，以及學(xué)校、醫(yī)衛(wèi)等公共服務(wù)設(shè)施用地。尚未完成鄉(xiāng)村規(guī)劃編制的，其鄉(xiāng)村用地布局要充分征詢村民意見，經(jīng)村民代表會(huì)或村民小組討論通過，使用地布局更加合乎民意，以便實(shí)施。b.支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地。發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，要依托鄉(xiāng)村生態(tài)、文脈資源，倡導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)、自然生態(tài)、文化傳承等形式的旅游開發(fā)，保護(hù)原有生態(tài)系統(tǒng)，保留鄉(xiāng)村古風(fēng)文韻。新增建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)安排納入《福建省“十三五”旅游業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》的重點(diǎn)旅游項(xiàng)目用地，主要用于旅游接待服務(wù)及旅游廁所、停車場地、區(qū)間交通等配套設(shè)施建設(shè)。倡導(dǎo)利用空閑地，少占耕地。不破壞自然生態(tài)環(huán)境，保障自然資源可持續(xù)利用。[4]

③工業(yè)用地：實(shí)行“減量化”政策，提倡節(jié)約集約用地。“十三五”期間是經(jīng)濟(jì)增速換擋時(shí)期，要下調(diào)過高的工業(yè)用地比例，調(diào)整工業(yè)內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)，完善指標(biāo)配置。對以鋼鐵紡織化工業(yè)為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)以去產(chǎn)能為主，積極盤活閑置土地，解決低效利用問題，合理處置僵尸企業(yè)，化解過剩產(chǎn)能，促進(jìn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。嚴(yán)禁為產(chǎn)能過剩項(xiàng)目提供用地。重點(diǎn)保障以高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)用地。三四線城市要滿足大眾創(chuàng)業(yè)、萬能創(chuàng)新等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地需求，滿足物流倉儲(chǔ)等“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動(dòng)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的用地。

4 結(jié)束語

綜上所述，本文分析了新常態(tài)狀況之下土地利用之中存在的相關(guān)問題，并針對中期的規(guī)劃方向以及對策進(jìn)行了積極意義的探討，以期促進(jìn)國內(nèi)土地利用在結(jié)構(gòu)與布局上的優(yōu)化。與此同時(shí)，本文由于篇幅有限，各相關(guān)問題研究上存在不足之處，需要進(jìn)行更深入的研究和總結(jié)。

[1]夏春云.土地利用規(guī)劃實(shí)施評價(jià)與實(shí)施保障研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011（07）237：246.

[2]趙曉波.中國全要素土地利用效率計(jì)量分析[D].遼寧大學(xué)，2013（09）377：386.

[3]董祚繼.中國現(xiàn)代土地利用規(guī)劃研究[D].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2007（03）137：156.

[4]史國強(qiáng)，郭艷雙.淺談土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作[J].商，2015（12）27：56.

F301.24

A

2095-2066（2016）22-0211-02

2016-7-10

朱 村（1966-），男，主要從事土地規(guī)劃項(xiàng)目負(fù)責(zé)人工作。