同質(zhì)與建構(gòu)：作為反思法官員額制的切入點(diǎn)
——基于J市基層人民法院案件結(jié)構(gòu)與法官工作量的實(shí)證研究

張 建 姜金良

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088； 揚(yáng)州市中級人民法院，江蘇 揚(yáng)州 225609)

同質(zhì)與建構(gòu)：作為反思法官員額制的切入點(diǎn)
——基于J市基層人民法院案件結(jié)構(gòu)與法官工作量的實(shí)證研究

張 建 姜金良

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088； 揚(yáng)州市中級人民法院，江蘇 揚(yáng)州 225609)

法官員額制改革是當(dāng)前重要的司法改革舉措之一，目的在于推動公正司法的實(shí)現(xiàn)。改革假定，當(dāng)前法官被非審判業(yè)務(wù)占據(jù)很多精力、重新分工能帶來公正和效率提升及存在法官行政化問題。對J市基層人民法院的調(diào)查表明，法官行政事務(wù)花費(fèi)時(shí)間并不多、案件結(jié)構(gòu)常規(guī)而簡單、法官工作量十分飽和及改革后的法官助理與法官職能高度重疊。由于對不同層級法院進(jìn)行了同質(zhì)假設(shè)及建構(gòu)方法的支配，使得不符合基層人民法院實(shí)際需求的改革被推進(jìn)，導(dǎo)致法官流失、人心不穩(wěn)、改革流于形式等后果。有必要對上述問題及背后的假設(shè)、方法等進(jìn)行分析與反思。

法官員額制；基層人民法院；同質(zhì)假設(shè)；建構(gòu)方法

一、問題的緣起

所謂法官員額制，指的是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)遴選與確定法官的員額,并由被遴選的法官來集中行使國家審判權(quán)的制度。2002年，最高人民法院在《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》中就已提出，“實(shí)行法官定額制度，在綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各種因素的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)在編制內(nèi)，合理確定各級人民法院法官員額”。*最高人民法院：《關(guān)于加強(qiáng)法官隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》，《最高人民法院公報(bào)》2002年第8期。2004年，最高人民法院在《最高人民法院政治部關(guān)于在部分地區(qū)人民法院開展法官助理試點(diǎn)工作的意見》中又對法官“員額改革”的內(nèi)容進(jìn)行了說明，“試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)以保證本法院依法高效地完成審判工作為前提，以案件和案件數(shù)的發(fā)展變化為基本因素，并綜合考慮本法院法官的素質(zhì)，法院轄區(qū)的人口、面積等情況確定審判法官所需的員額”。《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》(以下簡稱“四五綱要”)規(guī)定：“建立中國特色社會主義審判權(quán)力運(yùn)行體系，必須堅(jiān)持以審判為中心、以法官為重心，全面推進(jìn)法院人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)。到2017年底，初步建立分類科學(xué)、分工明確、結(jié)構(gòu)合理和符合職業(yè)特點(diǎn)的法院人員管理制度?！?最高人民法院：《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》 ，《中華人民共和國最高人民法院公報(bào)(2015年卷)》，人民法院出版社2015年版，第181頁。法官員額制就是其中一個非常重要的改革方向。

對于法官員額制改革取得的實(shí)際效果形成了兩種不同的意見：一種意見認(rèn)為，法官員額制改革是一種歷史發(fā)展趨勢，當(dāng)前的改革所預(yù)先期待的效果已基本達(dá)到，雖然在改革過程中有一些小的毛病，但總體上是可控的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，法官員額制改革給法官尤其是青年法官主觀上帶來了較為悲觀的預(yù)期、客觀上也造成了法官流失。王袁焰法官的一項(xiàng)關(guān)于D縣法院的調(diào)查顯示：“相比那些有行政職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)和較長工作時(shí)間的資深法官，年青法官被擠出員額的概率無疑更大，因此青年法官對員額制產(chǎn)生了種種憂慮。87.5%的青年法官表示最擔(dān)心的是法官遴選機(jī)制不公平?！?王袁焰：《堅(jiān)守還是離開：基于法官員額制背景下D縣法院的調(diào)查分析》，《第八屆中部崛起法治論壇論文集》2015年。由此而產(chǎn)生了堅(jiān)守還是離開的困惑。

法官員額制并非是針對某一級法院而開展的一項(xiàng)改革工作，而是針對所有層級的法院。以同一種方案來要求情況各異的法院開展改革，這是否符合實(shí)際呢？又能取得何種效果呢？為此，本文主要是從員額制改革在基層人民法院的實(shí)踐切入，通過對J市基層人民法院的案件結(jié)構(gòu)、法官工作量的實(shí)際及改革的舉措等的實(shí)證，來分析與檢驗(yàn)當(dāng)前的改革思路。本文主要通過對以下問題的討論來回應(yīng)上述問題：一是當(dāng)前法官員額制改革的目標(biāo)為何？假設(shè)又為何呢？二是作為調(diào)查對象的J市基層人民法院的案件結(jié)構(gòu)、法官工作量及改革措施表現(xiàn)如何呢？三是法官員額制改革應(yīng)如何面對基層人民法院的實(shí)際情況呢？是何種原因?qū)е聠T額制改革窘境的出現(xiàn)呢？

二、法官員額制改革的目標(biāo)與假設(shè)

中國的司法改革始終在精英化、職業(yè)化司法與大眾化司法之間進(jìn)行徘徊，上個世紀(jì)90年代法院系統(tǒng)的改革主要是以精英化、職業(yè)化為價(jià)值取向，進(jìn)入到21世紀(jì)之后則逐漸過渡至大眾化司法(這點(diǎn)可從對司法調(diào)解的過分主張和要求中加以驗(yàn)證)，為了克服大眾化司法帶來的法治權(quán)威弱化的問題，新一輪的司法改革則又重新回到職業(yè)化、專業(yè)化的路子中來。無論是哪種思路下的改革，所針對的問題大致都是相同的，即：法院過度行政化問題、法院案多人少問題、法官能否獨(dú)立判案問題等。法官員額制改革也大致圍繞這些問題而展開，具體而言，最高人民法院對員額制有如下的一些假設(shè)與目標(biāo)：

第一，法官被非審判性工作占據(jù)了大量的時(shí)間和精力，有必要將法官從非審判性事務(wù)中解放出來。審判輔助性和行政性兩項(xiàng)非審判性工作，造成了“審”與“判”的重點(diǎn)不突出，使審判效率降低。審判性輔助性工作包括立案排期、流程管理、訴訟保全等程序性工作，司法行政工作包括法官承擔(dān)記錄、送達(dá)、歸檔等工作。提出推行法官助理制度，讓法官助理在審判活動中承擔(dān)草擬判決書、協(xié)助進(jìn)行調(diào)解等大量輔助工作，把法官從繁瑣的程序性、事務(wù)性工作中解脫出來，使法官能夠集中精力和時(shí)間專司審判，從根本上解決基層法官人數(shù)不足的問題。*方輝：《中國法官員額配置的優(yōu)化選擇——運(yùn)用量化分析方法整合相關(guān)因素》 ，《第一資源》2010第2期。

第二，在法官隊(duì)伍中進(jìn)行分工和崗位重新配置，有助于推進(jìn)司法公正的實(shí)現(xiàn)，有助于解決案多人少的矛盾。通過將中國法官數(shù)量、每萬人法官數(shù)、人均辦案量等方面與國外如美國等進(jìn)行比較后，研究者們認(rèn)為我國法官數(shù)額太過于龐大，業(yè)務(wù)能力也是參差不齊，有必要將理論素養(yǎng)高、實(shí)踐能力強(qiáng)的法官選撥出來，讓不合格的法官退出去。比如，何帆就認(rèn)為：“機(jī)制創(chuàng)新和‘添油’式的擴(kuò)編，解決不了根本問題，也無法化解外界對部分‘不辦案’的法官的質(zhì)疑，只有根據(jù)轄區(qū)和審級實(shí)際，建立法官員額制，才有望從體制上破解難題?！?何帆：《法官多少才夠用》，《人民法院報(bào)》2013年6月7日。對于改革后的結(jié)果，趙昕則樂觀地預(yù)測到：“人是生產(chǎn)力的第一要素，審判人員配置合理并充分發(fā)揮其積極性，借助信息化平臺，一定能極大提高‘審判生產(chǎn)力’?！?趙昕：《法官員額制是化解人案矛盾的根本出路》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2015年12月9日。

第三，直接從事審判的一線法官偏少，法官的行政化傾向比較嚴(yán)重。我國法院人員的配置中，大量具有法官資格的人并沒有直接從事案件審理工作，而是分布在非審判業(yè)務(wù)部門，如綜合部門、立案庭、執(zhí)行局等，很多法院中直接從事審判業(yè)務(wù)的比例可能在50%左右，甚至更低，這種現(xiàn)象已成為當(dāng)前法院運(yùn)作的常規(guī)性狀態(tài)。所以，如豐霏所言：“法官員額制所應(yīng)當(dāng)破除的是法官職業(yè)行政化的制度情境，實(shí)現(xiàn)法官身份的‘去行政化’。”*豐霏：《法官員額制的改革目標(biāo)與策略》，《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。

三、J市法院的案件結(jié)構(gòu)與法官工作量

為了不至于空泛地對員額制改革進(jìn)行評判，我們主要對J市基層人民法院刑庭法官的工作時(shí)間安排、案件的特征及法官助理職能與法官職能關(guān)系等情況進(jìn)行了調(diào)查。J市基層人民法院是江蘇省蘇中地區(qū)的一個法院，之所以選擇該院，原因在于該院的轄區(qū)既不像蘇南地區(qū)現(xiàn)代化程度非常高，又不像蘇北地區(qū)發(fā)展較為落后，具有一定的代表性。

J市法院刑庭共有31名法官，我們主要對其中的四位*四位法官的基本情況如下：陳某，44周歲，大學(xué)本科，工作26年，審書(書記員)配置為一審一書，審結(jié)案件158件。史某，50周歲，大學(xué)本科，從事刑事審判工作21年，審書配置為三審一書，審結(jié)案件88件。袁某(女)，41周歲，法律碩士，從事刑事審判工作22年，審書配置為二審一書，審結(jié)案件142件。張某，48周歲，法律本科學(xué)歷，從事刑事審判工作25年，審書配置為一審一書，審結(jié)案件100件。進(jìn)行了深度訪談和調(diào)查，并對他們2014年的案件審理及工作量進(jìn)行了測算。之所以選擇對刑事法官的工作量進(jìn)行測算，一是，刑事案件的結(jié)案方式以判決為主，撤訴、裁定、決定作為結(jié)案方式的比例很小，全年只有9件，占案件總數(shù)的1.9%，有助于統(tǒng)計(jì)誤差的減少；二是，以判決為主的結(jié)案方式?jīng)Q定了訴訟流程基本一致，均以開庭為原則，工作事項(xiàng)基本相同，有助于工作的量化計(jì)算，相比而言，民事案件由于采用調(diào)解、撤訴、判決、裁定等多種方式結(jié)案，導(dǎo)致工作事項(xiàng)不一致，程序節(jié)點(diǎn)不一致，難以對案件審理工作進(jìn)行量化計(jì)算。測算主要是通過數(shù)據(jù)分析法(對訪談人員2014年審結(jié)案件共計(jì)485件案件的罪名、合議、調(diào)解、卷宗頁碼等數(shù)據(jù)進(jìn)行編碼與解碼)、深度訪談法(與調(diào)研法官訪談，了解調(diào)解、送達(dá)、文書制作等流程節(jié)點(diǎn)耗時(shí))、典型事例法(對不同審理方式案件進(jìn)行抽樣，分析不同訴訟程序下案件流程和耗費(fèi)時(shí)間的共性和差異；對難以書面反映的工作量情況進(jìn)行了解)等方式來進(jìn)行的。

1.法官行政事務(wù)花費(fèi)時(shí)間少

有效工作時(shí)間，即全年總工作時(shí)間減去會議、培訓(xùn)、休假等非審判性工作事務(wù)活動占用的工作時(shí)間。有效工作時(shí)間能夠反映被調(diào)研法官專門從事審判或者與審判相關(guān)工作的時(shí)間。全年總工作時(shí)間測算，按照全年251工作日，每天有效工作時(shí)間約為6小時(shí)(即每天均以滿負(fù)荷理想狀態(tài)工作計(jì)算，實(shí)際工作時(shí)間為8小時(shí)，扣除日常活動時(shí)間損耗)，全年工作總時(shí)間約為1506小時(shí)。

通過對四位法官的深度訪談及輔之以查閱會議通知會議記錄等方式，統(tǒng)計(jì)出了休假、外出培訓(xùn)、參加各類會議及其他行政類會議等次數(shù)、時(shí)間。通過訪談，根據(jù)個人工作習(xí)慣對其他活動的工作時(shí)間進(jìn)行計(jì)算，進(jìn)而反映出調(diào)研法官的工作時(shí)間分布，統(tǒng)計(jì)出有效工作時(shí)間，發(fā)現(xiàn)法官行政事務(wù)花費(fèi)的時(shí)間并不多。2014年，4名法官外出培訓(xùn)平均天數(shù)為8.75天，參加各類會議平均為20次共計(jì)67小時(shí)，各類事由休假平均為1.25天，全年有效工作時(shí)間平均為1264.25小時(shí)，有效工作時(shí)間比為83.95%。

2.專業(yè)化程度不高

核心審判工作范圍一般包括證據(jù)判斷、認(rèn)定事實(shí)、法律適用及作出法律裁決。在案件審理程序上方面，通過對485件案件適用的程序進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)適用簡易程序的案件為404件，占83.8%；適用普通程序的案件為81件，占16.7%；以判決結(jié)案的案件為474件，其他方式結(jié)案的案件為11件。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，簡易程序案件以事實(shí)清楚、被告人自動認(rèn)罪為前提，從卷宗厚度上也可以顯示案情比較簡單，卷宗少于100頁的案件占所有案件的1/2，判決書直接確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)起訴指控事實(shí)，簡單羅列證據(jù)目錄，不需要展示認(rèn)定事實(shí)的證據(jù)規(guī)則和裁判思維。

在法律適用方面，由于罪名集中，案情模式化，法律適用類型化，因此也并沒有太多需要說理和論述的要求。通過SPSS對罪名進(jìn)行描述頻度分析，顯示出485件案件中共涉及相關(guān)罪名507個，罪名分布具有集中性，以盜竊、危險(xiǎn)駕駛、故意傷害、交通肇事、詐騙罪為主，出現(xiàn)的頻次分別為129次、99次、48次、44次及50次，上述五類案件占所有案件的73%，輕微刑事案件占大多數(shù)。對案件審理程序、結(jié)案方式及案件所涉罪名、案件的性質(zhì)分析說明了，基層人民法院所面對的案件并不復(fù)雜，并不需要很高的法律專業(yè)化水平。

3.法官工作量普遍飽和

法官的工作量，主要是通過對工作意義上案件進(jìn)行計(jì)件計(jì)算方式而獲得的。之所以采用計(jì)件方式計(jì)算工作量而非是法官有效上班時(shí)間，原因就在于計(jì)件能減少了許多“主觀統(tǒng)治”與“籠統(tǒng)管理”成分，能達(dá)到“以技術(shù)吸納個人好惡”的目的。*朱桐輝：《“數(shù)目字管理”下的刑事訴訟》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2010年4月6日。在計(jì)算單位選取上，采用工作意義上的案件數(shù)量(絕對的案件數(shù)量)，將同一類案件由于法院內(nèi)部職權(quán)分工而形成于不同訴訟階段或由不同審判組織審理的司法活動分別統(tǒng)計(jì)，作為一個案件。*與此對應(yīng)的是實(shí)質(zhì)意義的上案件數(shù)量，擬將進(jìn)入人民法院最初審查階段、作出終局的處理結(jié)果、直至執(zhí)行完畢等過程中的某一社會矛盾及人民法院因其所開展的所有司法活動作為一個實(shí)質(zhì)案件。實(shí)質(zhì)的案件數(shù)量，反映法院處理社會矛盾數(shù)量；絕對的案件數(shù)量反映法院的工作量。張軍：《人民法院司法統(tǒng)計(jì)理論與實(shí)踐》，人民法院出版社2012年版，第6頁。在具體的工作量計(jì)算方式上，采取的計(jì)算公式為：工作總量=個案工作時(shí)間(工作事項(xiàng)×單項(xiàng)工作事項(xiàng)時(shí)間)×案件數(shù)量。

《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事審判流程包括：閱卷、調(diào)查審問(送達(dá)起訴書、征求是否適用簡易程序?qū)徖?、開庭審理、合議庭評議(普通程序和可能判處有期徒刑三年以上簡易程序案件)以及其他工作(其他或然性出現(xiàn)的工作，主持調(diào)解、刑事和解、向?qū)徫瘯蛏霞壏ㄔ旱葏R報(bào)案件、與檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)案件等)。通過對案件所適用的程序進(jìn)行分類調(diào)查，發(fā)現(xiàn)：簡易程序的閱卷平均時(shí)間為3.6小時(shí)、送達(dá)時(shí)間為1.6小時(shí)*說明：關(guān)于送達(dá)及調(diào)查審問，對被告人看守所訴訟材料送達(dá)(按照一次送達(dá)計(jì)算，起訴書及開庭傳票一并送達(dá))及開庭前對被告人提訊一次合并按照1.6小時(shí)計(jì)算。、庭審時(shí)間為1.1小時(shí)、合議時(shí)間為0.6小時(shí)、撰寫文書時(shí)間為3.5小時(shí)、網(wǎng)上報(bào)結(jié)時(shí)間為1.3小時(shí)，其他事項(xiàng)為2小時(shí)，合計(jì)為13.7小時(shí)；普通程序的閱卷平均時(shí)間為19小時(shí)、送達(dá)時(shí)間為1.6小時(shí)、庭審時(shí)間為4.1小時(shí)、合議時(shí)間為1.4小時(shí)、撰寫文書時(shí)間為7.1小時(shí)、網(wǎng)上報(bào)結(jié)時(shí)間為1.3小時(shí)，其他事項(xiàng)為2小時(shí)，合計(jì)為36.5小時(shí)。

J市基層法院2014年共審結(jié)案件3444件，人均結(jié)案111.1件，似乎人均辦案量并不高。但是，要是將有效工作時(shí)間與個案工作時(shí)間的比值作為是否飽和的計(jì)算方式的話，按目前調(diào)研的485件案件來算的話，404件簡易程序案件則花費(fèi)法官13.7×404=5534.8小時(shí)，81件普通程序案件則花費(fèi)法官36.5×81=2956.5小時(shí)，如此算來，4名法官的總工作時(shí)間應(yīng)為5534.8+2956.5=8491.3小時(shí)，每位法官的平均工作時(shí)間為2122.8小時(shí)，這與全年有效工作時(shí)間1264.2小時(shí)顯然有很大的差距。由此可認(rèn)為，J市基層人民法院刑庭一線法官的工作量明顯飽和。

4.法官與法官助理職能重合度高

關(guān)于法官助理的配置上，各地法院也進(jìn)行了一些探索，如江蘇省常州市鐘樓區(qū)人民法院試行的“二二一模式”，確定由二名法官、一名法官助理和一名書記員組成一個相對固定的審判組合；北京豐臺區(qū)人民法院實(shí)行“一二一一模式”，即每名審判長配備二名法官助理、一名書記員和一名速錄員。無論人員如何搭配，基本模式都是以法官+法官助理+書記員方式為基礎(chǔ)，包含的基本假設(shè)就是分工能帶來效率的提升。但由于最高人民法院對法官助理的工作職責(zé)并沒有進(jìn)行清晰而準(zhǔn)確的描述，這使得法官與法官助理在職能上出現(xiàn)了高度的重合。

根據(jù)2015年最高人民法院出臺的《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》及J市基層人民法院對法官、法官助理及書記員職責(zé)的理解，對三者的職能進(jìn)行了規(guī)定，案件承辦法官的職責(zé)包括庭前程序準(zhǔn)備中的組織調(diào)解、證據(jù)交換及送達(dá)等事務(wù)，庭審中的擬定庭審提綱、閱卷、組織庭審活動，開庭后的制定審理報(bào)告、擬定裁判文書及向?qū)徫瘯?bào)告，及案件審理結(jié)束后的后續(xù)工作如處理信訪、報(bào)結(jié)案等；法官助理的職責(zé)為庭前準(zhǔn)備程序中的組織調(diào)解、證據(jù)交換、接待律師、協(xié)助辦理保全措施及辦理委托鑒定評估等，庭審中的審查訴訟材料、歸納摘錄證據(jù)、調(diào)查收集核對證據(jù)，開庭后的草擬法律文書、查找參考資料等及案件審理結(jié)束后的案件管理及其他輔助性工作；書記員的基本職責(zé)為庭前程序中的事務(wù)性準(zhǔn)備工作，庭審中的檢查開庭時(shí)訴訟參與人出庭情況、宣布法庭紀(jì)律、擔(dān)任記錄等，及案件審理結(jié)束后的整理裝訂歸檔案卷材料及其他事務(wù)性事項(xiàng)。

要是將案件承辦法官與法官助理的職責(zé)進(jìn)行比對的話，會發(fā)現(xiàn)他們在庭前準(zhǔn)備中的組織調(diào)解、證據(jù)交換及送達(dá)等實(shí)務(wù)，開庭后的法律文書草擬、查找參考資料及案件審理結(jié)束后的案件管理等方面都存在高度的重疊。其實(shí)，不僅是職能上的高度重疊，就是在實(shí)際案件審理過程中，法官與法官助理也并不存在分工問題，他們之間的區(qū)別更像是一種資歷上的區(qū)別，即法官助理是走向法官崗位的一個前奏。

總之，經(jīng)由對J市基層人民法院法官的時(shí)間分配、案件結(jié)構(gòu)及工作量的實(shí)證調(diào)查后發(fā)現(xiàn)：一是，被行政占用的時(shí)間可能并非如想象中的那么嚴(yán)重，法官的主要時(shí)間和精力還是集中在案件審理上，這從法官已飽和的工作量中就可以發(fā)現(xiàn)端倪。二是，在工作呈現(xiàn)超飽和狀態(tài)的情況下，法官還能夠結(jié)案，主要是通過延長工作時(shí)間(加班加點(diǎn)現(xiàn)象呈常態(tài)化，周末全天加班情況較多，甚至有法官認(rèn)為“白加黑”“七加二”都成為常態(tài)了)及加快結(jié)案速度(如對醉酒駕駛案件進(jìn)行集中審理，對多案被告人權(quán)利進(jìn)行一次性告知，節(jié)約庭審時(shí)間)等策略來加以實(shí)現(xiàn)的。三是，J市基層人民法院的案件是以常規(guī)的案件為主，很少甚至幾乎沒有太多疑難復(fù)雜的案件，這意味著審理上述案件并不需要太高深的法學(xué)素養(yǎng)和高超的審判技巧。四是，恰恰因?yàn)榘讣耐|(zhì)性較高，使得法官無法通過案件審理來體現(xiàn)自身的“與眾不同”?？赡芤彩怯捎谏鲜鲈虻拇嬖?，使得法官與法官助理不僅職能上沒有厘清，實(shí)際工作上更是高度一致。

四、同質(zhì)假設(shè)與法官員額制改革

如上所述，法官員額制的一個基本假設(shè)就是，通過將現(xiàn)有法官進(jìn)行重新分工，從而達(dá)到資源配置最優(yōu)的狀態(tài)。這里暗含的前提是：從法官的角度看，就是當(dāng)前法官配置不合理，一些不能夠滿足法官要求的人混進(jìn)了法官隊(duì)伍之中，有必要將這些法官從法官隊(duì)伍中清理出去，從事較為合適他們的工作如法官助理、書記員等。從案件審理的角度看，就是當(dāng)前的案件審理所需要的法學(xué)素養(yǎng)和實(shí)踐能力，并非是所有法官都能夠滿足的，有必要將那些能夠滿足案件審理要求的法官選撥出來，將能力不能滿足要求的法官清除出去。從純邏輯的角度看，法官員額制的假設(shè)是不存在任何問題的，因?yàn)椤坝袡C(jī)體所支配的各種行為總是被天然地分配在各種不同的時(shí)間段里來完成。因此，如果某有機(jī)體在同一時(shí)間從事不同的工作，其結(jié)果要么不可能，要么做不好?！?梁志勇：《社會分工起源：有機(jī)體的自組織性和時(shí)間的專用性》，《求索》2006年第3期。法官作為有機(jī)體的一種類型，同樣要受制于時(shí)間有限性的約束，也就是說，他(她)們并非每個人都一定擅長案件的審理工作，能成為一名合格的法官。

但是，法官員額制為什么在改革過程中，尤其在基層人民法院中“屢屢碰壁”呢？有人在對法官流失的特征進(jìn)行歸納時(shí)，就指出法官流失體現(xiàn)為三個不穩(wěn):“基層不穩(wěn)——基層法院成為法官流失的重災(zāi)區(qū)；一線不穩(wěn)——直接從事一線審判執(zhí)行工作的法官成為流失的主力；青年不穩(wěn)——大量具備一定工作經(jīng)驗(yàn)的年輕法官選擇離職?！?韓振：《基層法院法官為何辭職現(xiàn)象突出》，《新華每日電訊》2014年5月29日。這意味著，對法官員額制的分析不能僅僅停留在純理論層面，還要深入到司法實(shí)踐之中，要重新思考理論與實(shí)踐的相互關(guān)系。

其實(shí)，如上文所言，在J市基層人民法院刑庭法官所處理的案件的難度并不是很大，由于他們處理的案件的類型、難易程度大致相當(dāng)，而且他們大致都能滿足案件審理的要求，或如李學(xué)堯所言，“大部分普通法官所面對的，是具有很強(qiáng)重復(fù)性、不需要很多創(chuàng)新性思維的糾紛解決工作。因此，要提倡法官的精英化，也要在遴選中對法官的精英化特別是對基層法官精英化程度的把握，應(yīng)該是有限度的?！?李學(xué)堯、王靜：《厘清法官員額制改革中的認(rèn)識誤區(qū)》，《中國社會科學(xué)報(bào)》2014年10月8日。更為緊迫的是，他們的工作量都已嚴(yán)重飽和，所以以J市基層人民法院為代表的基層人民法院，可能最急需的并非是將法官進(jìn)行分流和重新分工，而應(yīng)是一線法官人手的補(bǔ)充。

雖然《四五綱要》對員額制改革的適用對象有所區(qū)分，要求“根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級法院的法官員額?！钡@僅僅是員額數(shù)量上的差別而已，并非是根本的結(jié)構(gòu)性考慮。員額制作為一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，并沒有能充分顧及到法院尤其是基層人民法院的案件結(jié)構(gòu)，沒有能顧及到基層人民法院、中級人民法院及地方高級人民法院之間存在的區(qū)別。這一區(qū)別主要體現(xiàn)在不同層級的法院在案件受理方面的差別，如根據(jù)《刑事訴訟法》第19、20及21條規(guī)定：基層人民法院管轄第一審普通刑事案件，但是依照本法由上級人民法院管轄的除外。中級人民法院管轄下列第一審刑事案件：(一)危害國家安全、恐怖活動案件；(二)可能判處無期徒刑、死刑的案件。高級人民法院管轄的第一審刑事案件，是全省(自治區(qū)、直轄市)性的重大刑事案件。這意味著，不同層級的法院所面對的案件結(jié)構(gòu)、案件的難易程度是不一樣的，中級人民法院及高級人民法院由于審理的案件更為疑難、更為復(fù)雜，所以必須要有相應(yīng)能力的法官才能很好地完成此項(xiàng)工作，而對于能力符合要求的法官，要是讓他(她)們在案件審理過程中的一些程序性事情花費(fèi)時(shí)間精力的話，肯定是不符合效率最大化的要求。

由于沒有能估計(jì)到不同層級的法院案件結(jié)構(gòu)的不同及絕大多數(shù)案件都是由基層人民法院審結(jié)的現(xiàn)實(shí)，*如江蘇省2015年1-12月份，全省法院新收案件為1406319件，其中基層法院新收案件為1280609件、占比為91.06%；中級法院新收113404件，占比為8.06%；高級法院新收案件為12306件，占比為0.88%.由此可見，案件主要由基層人民人員審理的現(xiàn)實(shí)。參見江蘇省高級人民法院審管辦：《江蘇全省2015年1-12月審判工作基本情況》，《江蘇省高級人民法院公報(bào)》2015年第6期。使得員額制改革在推進(jìn)過程中，對基層人民法院造成法官流失或人心穩(wěn)定的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他層級的法院。忽略不同層級法院之間的案件結(jié)構(gòu)與職能的差異，并非僅僅是在員額制改革中得到體現(xiàn)，在法院績效考評制度中同樣的邏輯也被貫徹著，一如艾佳慧所言：“中國法院系統(tǒng)實(shí)行的是一套以‘?dāng)?shù)字化管理’ 為特征的、包括了指標(biāo)設(shè)定、指標(biāo)考核和指標(biāo)激勵的、基本同構(gòu)化的績效考評制度?！?艾佳慧：《中國法院績效考評制度研究》，《法制與社會發(fā)展》2008年第5期。多年前，在對案件審理職能分工問題加以分析時(shí)，傅郁林就曾指出，“我國現(xiàn)行的四級兩審終審制是一種柱型結(jié)構(gòu)的司法等級。自塔基至塔頂，各級法院的價(jià)值目標(biāo)、職能配置及運(yùn)作方式幾乎沒有分別……這種司法等級制沒有職能分層，已經(jīng)失去程序結(jié)構(gòu)意義上的‘審級’的價(jià)值，多一級法院只是增加了一層行政級別而已”*傅郁林：《民事司法制度的功能與結(jié)構(gòu)》，北京大學(xué)出版社2006年版，第19頁。。其實(shí)，無論“同構(gòu)性”的法院績效考評制度還是法官員額制，它們僅僅都是職能不加分化的柱型司法結(jié)構(gòu)的外化表現(xiàn)而已，而“這一力求客觀真實(shí)、無視審級差異的司法體制已經(jīng)越來越無力回應(yīng)以匿名性、流動性為特點(diǎn)的當(dāng)代工商社會的需要”*艾佳慧：《中國法院績效考評制度研究》，《法制與社會發(fā)展》2008年第5期。。這說明，重視不同層級的法院在功能上的分化應(yīng)是更為根本的社會分工，遺憾的是，由于沒有意識到這點(diǎn)，使得司法改革僅僅停留在表面。當(dāng)然，這種停留并非是基于某種偶然因素所致，而是有著內(nèi)在的必然性。

五、建構(gòu)方法與法官員額制改革

對于這種必然性，蘇力在對司法知識的生產(chǎn)方式予以分析時(shí)就曾尖銳地指出：“現(xiàn)在的所謂司法知識和技術(shù)絕大部分都是圍繞上訴審發(fā)展起來的知識。由于基層法院與上訴法院的制度空間不同，面臨的問題不同，因而，這些知識很難為基層法院的法官所使用。”*蘇力：《送法下鄉(xiāng)——中國基層司法制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第163頁。蘇力的言語之中隱含著一個方法論的判斷，即我們總是希望通過用一種單一的方式應(yīng)對復(fù)雜的世界。哈耶克就認(rèn)為秩序可以分成自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序兩種，“建構(gòu)秩序是與外部規(guī)則相對應(yīng)且與社會滋生自發(fā)形成的內(nèi)部規(guī)則相區(qū)別的一種社會秩序，是為了某一目的而依據(jù)組織或治理者的意志制定的。”“自發(fā)秩序只提供競賽的一般規(guī)則?！?張進(jìn)銘、高雪萍：《自發(fā)秩序與建構(gòu)秩序的相容性》，《江西社會科學(xué)》2010第8期。在此可以沿著哈耶克和蘇力的觀點(diǎn)，對法官員額制的改革方法及其限度予以一定的討論。

法官員額制的目標(biāo)就是對現(xiàn)有的法官重新進(jìn)行分工，這實(shí)際是在法官內(nèi)部進(jìn)行的一次社會分工，不可否認(rèn)，社會分工有利于社會整合能力的提升，法官內(nèi)部的分工有利于司法公正和效率的提升。在現(xiàn)代社會之中，不同領(lǐng)域的社會分化是社會分工不斷深化的一種表現(xiàn)形式?！吧鐣止さ纳罨粌H僅意味著職業(yè)種類的增加，更為重要的是社會分化為功能明確、界限分明、規(guī)則清晰的不同社會領(lǐng)域?！?宣曉偉：《國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排：從社會分工理論觀瞻》，《改革》2014年第4期。法院系統(tǒng)、法官隊(duì)伍作為社會的一個領(lǐng)域，本身也會遵循著社會分工不斷深化的邏輯，隨著這套邏輯的逐漸深入，不同類型不同層次的法院、法官隊(duì)伍內(nèi)部也會開始逐漸地分化。從邏輯上看，上述所有的論述都是沒有問題的，但當(dāng)前法官內(nèi)部的分工究竟應(yīng)以何種方式來加以實(shí)現(xiàn)，這一關(guān)鍵問題卻被很多人有意無意地忽略了?！皩τ谖覀兊挠^察而言，整體本身從來就不是既定的，它們無一例外是我們心智的建構(gòu)?！?[英]哈耶克：《科學(xué)的反革命：理性濫用之研究》，馮克利譯，譯林出版社2012年版，第53頁。依照哈耶克的看法，由于理性不及信息的高度分化等因素的存在，使得憑借意志的建構(gòu)主義秩序無法實(shí)現(xiàn)，自發(fā)秩序的實(shí)際是社會行動而非人為設(shè)計(jì)之結(jié)果，這一看法投射到法官問題上就是，法官的分化和重新分工也應(yīng)該是法官們在案件審理過程中而自發(fā)形成的結(jié)果，而不應(yīng)是人為強(qiáng)制所致，否則即使依靠意志強(qiáng)制推進(jìn)，也不會取得預(yù)設(shè)的結(jié)果。

僅有理論、原理上的反思是不夠的，還需要與具體實(shí)踐結(jié)合起來。當(dāng)前各地各級法院為了確定哪些法官更適合進(jìn)入到員額之中，都推出了大同小異的措施，如成立法官遴選委員會、進(jìn)行法官入額考試等。如果以J市基層人民法院的刑事案件結(jié)構(gòu)與法官工作量為例的話，會發(fā)現(xiàn)法官們在面對那些常規(guī)性刑事案件時(shí)，大致上都能滿足案件審理的要求，并且他們可能很難碰到疑難復(fù)雜案件。*基層人民法院院長蔣飛指出，“如果將案件難度值分為簡單、較難、很難三個等級的話，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，基層法院這三類案件的比值大致為6∶3∶1，也就是說有60%的案件屬于簡單等級，30%的案件屬于較難等級，只有10%的案件達(dá)到很難等級。”蔣飛：《基層法院法官員額制改革設(shè)想》，《人民法院報(bào)》2015年5月28日。具言之，法官們的素養(yǎng)、能力、水準(zhǔn)及年齡、經(jīng)歷都大致相當(dāng)?shù)那闆r下，僅僅通過法官遴選和入額考試而強(qiáng)制性地將法官們分成兩類不同的人，這種強(qiáng)制性分化本身所具有的正當(dāng)性在何處呢？更進(jìn)一步而言，當(dāng)前所推進(jìn)的以當(dāng)前法官的30%作為員額比例所具有的正當(dāng)性又在何處呢？顯然，由于上述方式正當(dāng)性的缺失，使得法官流失、人心不穩(wěn)等問題頻出。“一定政治的合理性如果從根本上與社會發(fā)展所能接受的合理性完全相悖，這種政治的合理性也就失去了基礎(chǔ)，也就不再有合理性。”*李瑜青、張建：《司法研究方法的反思與批判》，《學(xué)術(shù)界》2014年第7期?！吧鐣止さ漠a(chǎn)生和發(fā)展是以生產(chǎn)力的發(fā)展、人口的增加以及人們?nèi)找嬖鲩L的需要為前提條件的?！?楊芳：《論馬克思社會分工理論的特點(diǎn)》，《湖北社會科學(xué)》2008年第3期。就我們理解來說，法官隊(duì)伍的分化應(yīng)是建立在案件結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的基礎(chǔ)之上，是對日益復(fù)雜的社會需求的一種回應(yīng)，而不是通過強(qiáng)制性手段予以強(qiáng)制分流所達(dá)致的結(jié)果。

顯然，法官員額制的改革隱含著很強(qiáng)的建構(gòu)主義風(fēng)格，或如于浩所言，“通過行政手段來推進(jìn)改革進(jìn)程， 以‘大干快上’‘只爭朝夕’ 的躍進(jìn)來打破制度藩籬,攻克制度障礙,盡管改革的決心和勇氣值得肯定,但卻有忽視長期行政化帶來的體制慣性之虞，這難免出現(xiàn)減損改革效果的負(fù)面效應(yīng)。”*于浩：《當(dāng)代中國司法改革的話語、實(shí)踐及其反思》，《山東社會科學(xué)》2015年第10期。如上文在對J市基層人民法院對法官、法官助理職責(zé)梳理比較后所顯示的那樣，他們的工作相互間有著高度的重疊，一些法官之所以還留在法官崗位上，并非是他們比分流出去的法官更適合法官崗位，而是因?yàn)閱T額指標(biāo)的有限所致。推進(jìn)法官員額制改革，可以理解但不應(yīng)作為我們思考推進(jìn)司法公正和提高效率的前提， “法官員額制應(yīng)當(dāng)是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的自然結(jié)果而不是其前提條件。”*傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》，《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。其實(shí)，組織是有著很強(qiáng)的自分化能力的，套用梁志勇的話就是，“人們在長期的干中學(xué)過程中逐漸習(xí)得：在專門的時(shí)間內(nèi)從事專門的作業(yè)比在專門的時(shí)間內(nèi)從事多種作業(yè)，效率高，收獲大?！?梁志勇：《社會分工起源：有機(jī)體的自組織性和時(shí)間的專用性》，《求索》2006年第3期?；谶@點(diǎn)及馬克思有關(guān)社會分工的看法，有理由相信法院尤其是基層人民法院隨著時(shí)間的流矢及客觀環(huán)境的變化，為了滿足環(huán)境的需求，它們會逐漸地發(fā)生分化、重新分工。

當(dāng)前法官員額制改革應(yīng)該是讓不從事審判工作的法官重新回歸審判崗位或者離開法官隊(duì)伍，通過充實(shí)法院尤其是基層人民法院一線法官的隊(duì)伍，以此來推動案件審判質(zhì)量、效果和效率的提升。而不應(yīng)該將過多的時(shí)間和精力用于測算和確定法官員額的比例、數(shù)量等問題，恰如西蒙所言，“人們試圖按照理性去行動，但由于理性本身是有限度的，人們只能在有限理性的范圍內(nèi)行為。”*周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第161頁。法院作為一組織何嘗不是如此，面對一個變動不居的世界，試圖以一勞永逸的方式去解決問題的思路本身是需要審慎對待的。

六、結(jié)語

經(jīng)由上述的討論，可以發(fā)現(xiàn)員額制改革中所設(shè)定的假設(shè)與基層人民法院的實(shí)際是有很大差距的，當(dāng)基層人民法院被強(qiáng)制性地推上改革的征程中時(shí)，必然會導(dǎo)致很多意外的后果?！叭绻f司法是正義的最后一道防線，那法官就可以稱之為實(shí)現(xiàn)司法公正的操盤手，建立何種制度來評價(jià)與激勵操盤手，其中所具有的意義固不待言?！?張建：《指標(biāo)最優(yōu)：法官行動異化的邏輯及反思》，《北方法學(xué)》2015年第5期。由于員額制改革背后牽扯很多因素，如財(cái)政負(fù)擔(dān)的承受能力等，使得改革出現(xiàn)口惠而實(shí)不至的問題。這些問題和現(xiàn)象的存在不應(yīng)該被員額制本身的美好承諾遮住，現(xiàn)實(shí)雖然殘忍，但仍應(yīng)直面。

其實(shí)，法院在自身的能力范圍內(nèi)，可以做更多有效的改革，如不斷地充實(shí)一線法官的人數(shù)，如讓案件審理者真正地成為案件的裁決者等，這些所受制的要素相對較小，既容易實(shí)現(xiàn)，也更符合司法的實(shí)踐規(guī)律。行文至此，更需要交代的是，由于本文主要基于J市基層人民法院實(shí)際與員額制改革要求進(jìn)行的比較，進(jìn)而所得出的結(jié)論就具有很大的限度，如就不能得出法官員額制改革不適合于中級人民法院、高級人民法院改革的結(jié)論。只有知道了理論所具有的限度，這樣才能使得理論更具有解釋力。

(責(zé)任編輯：張婧)

2016-06-10

張 建(1983—)，中國政法大學(xué)法學(xué)院博士后，常州大學(xué)史良法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榉缮鐣W(xué)。 姜金良(1984—)，揚(yáng)州市中級人民法院助理審判員，研究方向?yàn)樵V訟法學(xué)。

本文系最高人民法院重大理論課題“司法公正的社會認(rèn)同研究”(項(xiàng)目編號：2014SPZD013)、中國法學(xué)會課題“陪審員制度試點(diǎn)改革狀況實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號：CLS(2015)Y13)的階段性成果。

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1003-4145[2016]08-0124-07