林權(quán)抵押法律制度問題研究

王 鐵， 張曉萍， 耿凱麗

(東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

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林權(quán)抵押法律制度問題研究

王 鐵， 張曉萍*， 耿凱麗

(東北林業(yè)大學文法學院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要基于我國林權(quán)抵押法律制度研究現(xiàn)狀，針對我國林區(qū)改革實踐中存在的抵押人的處分存在瑕疵、抵押登記程序不完善、抵押評估制度存在缺陷等問題，提出通過逐步放寬抵押人對林木處分自主權(quán)、健全抵押登記制度、完善資產(chǎn)評估制度等方式確保林權(quán)抵押制度的健全發(fā)展，以及保證林權(quán)制度改革的順利進行。

關(guān)鍵詞林權(quán)抵押；法律制度；問題；完善

健全、高水平的林業(yè)產(chǎn)業(yè)符合我國全面建成小康社會和實現(xiàn)全社會共同富裕的目標，而發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)，就需要對林業(yè)進行資金方面的支持，但在現(xiàn)實生活當中，我國林區(qū)工作人員以及林農(nóng)的收入遠低于全國人均收入水平，這對于我國林區(qū)的發(fā)展是十分不利的，也不利于我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進以及改善林區(qū)居民的生活水平。在資金相對匱乏的前提下，通過抵押貸款的方式無疑是及時和大量融資的有效途徑，對于廣大林農(nóng)來說，手中林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)剛好可以作為其貸款所需要的擔保，而將林地和林木抵押換取貸款，也正是充分發(fā)揮其自身流通價值的體現(xiàn)，可以緩解資金緊張的局面。因此，為了促進林區(qū)產(chǎn)業(yè)化的蓬勃發(fā)展，在充分保障林農(nóng)合法權(quán)益的前提下，改善林農(nóng)的生活水平，有必要對現(xiàn)有林權(quán)抵押制度進行整合并予以完善。而當前我國在林權(quán)抵押方面的相關(guān)法律法規(guī)還不是十分健全，并且在執(zhí)行過程中問題突顯，而這都是會影響林權(quán)抵押在現(xiàn)實當中的執(zhí)行和發(fā)展。因此，亟需對林權(quán)抵押制度進行深入研究，從制度上進行設(shè)計，找出其存在的問題，以此促進林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

1林權(quán)抵押法律制度研究現(xiàn)狀

林權(quán)并不是一個法律意義上的概念，它是經(jīng)常出現(xiàn)在一些政策性文件、規(guī)范性文件當中的術(shù)語，法學界對林權(quán)一直以來都沒有一個較為一致的觀點。但是，對學界學者的觀點進行梳理后可以發(fā)現(xiàn)，學界中對關(guān)于林權(quán)的概念還是存在一定共識的，歸納而言，林權(quán)具體是指林業(yè)承包經(jīng)營權(quán)人對其森林、林地、林木所依法享有的占有、使用、收益等權(quán)利[1]。而參照2010年國家林業(yè)局頒布的《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》中對林權(quán)的規(guī)定，林權(quán)包括林地的使用權(quán)和森林、林木的所有權(quán)，它屬于一種具有混合性質(zhì)的物權(quán)，兼具所有權(quán)與用益物權(quán)職能。林權(quán)抵押作為林權(quán)制度改革中的一項具有深刻意義的部分，而相應的，林權(quán)抵押是指抵押人對于其自身合法享有林地的使用權(quán)以及森林、林木的所有權(quán)，在不變更占有的前提下，將其作為向抵押權(quán)人提供的擔保，當發(fā)生債務(wù)人不履行或者違反約定的情形時，抵押權(quán)人可以享有對林地的使用權(quán)以及森林、林木的所有權(quán)的拍賣、變賣并優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。需要注意的是，在我國的具體實踐中，作為林權(quán)抵押法律關(guān)系的雙方當事人，往往是銀行等金融機構(gòu)以及林區(qū)的農(nóng)民，因此，對我國林權(quán)抵押的研究也重點體現(xiàn)在二者當中。

以林地、林木等作為林權(quán)抵押法律關(guān)系擔保物的擔保方式，相較于其他擔保方式，有以下必要之處[2]：①對林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)，是以其財產(chǎn)價值作為擔保，相較于其他常見的人保來講，擔保的效果也更加明顯、更加實惠；②而在林權(quán)抵押法律關(guān)系當中，抵押權(quán)人所使用和支配的是林權(quán)的財產(chǎn)性利益，并不需要直接轉(zhuǎn)移所有權(quán)，從而最大程度地發(fā)揮林業(yè)資源的利用效率；③隨著我國對林權(quán)制度改革認識的不斷加強，林業(yè)發(fā)展逐步向著產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，并且取得了一定的成就。

2林權(quán)抵押法律制度發(fā)展存在的問題

2.1抵押人的處分權(quán)存在瑕疵我國歷來對林業(yè)資源都予以高度的重視，這源于林業(yè)資源其自身具有高度的產(chǎn)業(yè)價值和環(huán)境價值。當前，我國林業(yè)資源遭到的破壞日益嚴重，國家相繼采取了一系列措施，在法律上也進行了規(guī)范和制裁。通過嚴格規(guī)范許可制度來約束對林木的采伐，要求在進行林木采伐之前必須取得林木采伐許可。該要求固然可以起到減少亂砍濫伐的作用，但卻不利于私權(quán)的保護，一定程序上阻礙了林農(nóng)對自己林業(yè)資源所有權(quán)的行使，對于林權(quán)抵押制度的發(fā)展是大為不利的。

眾所周知，抵押法律關(guān)系的形成要求抵押人對其抵押物享有充分完整的權(quán)利，這也是為了防止當發(fā)生約定的情形或是抵押人無法清償債務(wù)時，抵押權(quán)人可以有所保障，可以依法取得對該抵押標的所享有的權(quán)利。在具體的林權(quán)抵押法律關(guān)系中，作為抵押標的——林木的所有權(quán)以及林地的使用權(quán)，如果抵押人對上述權(quán)利存在瑕疵時，也勢必會影響到抵押權(quán)人的權(quán)利。即，由于抵押人在對林木缺少充分的處分權(quán)，而導致抵押權(quán)人所繼受的權(quán)利同樣并不充分，導致當?shù)盅簷?quán)人想行使自己的權(quán)利時，同樣需要相關(guān)林業(yè)行政主管部門出具采伐許可證的行政許可手續(xù)，而如果相關(guān)部門沒有許可或者只同意批準授予部分許可時，抵押權(quán)人也就無法充分的行使自己的權(quán)利，就會形成一些死帳、壞賬、爛賬等。長此以往，在進行抵押貸款時，抵押權(quán)人就往往不會選擇以林權(quán)作為抵押標的，因為抵押權(quán)人明白當獲取林木的處分權(quán)后，也不會得到充分的行使。這樣就會形成惡性循環(huán)，導致林權(quán)的發(fā)展受到禁錮，既不利于我國林權(quán)抵押制度的發(fā)展，也不利于我國林業(yè)資源的充分利用。

2.2抵押登記程序不完善依據(jù)我國《物權(quán)法》第九條、第一百八十條、第一百八十七條之規(guī)定可以得知，不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓，依法應該進行登記，只有進行登記后，才會發(fā)生物權(quán)變動的效力，這是以登記作為物權(quán)的生效要件。當前，林權(quán)抵押登記依據(jù)的主要是國家林業(yè)局2004年制定的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》，以登記之日作為生效時間。但是，該辦法條款大多為原則性規(guī)定，對于一些具體的、程序上的細節(jié)問題卻未加詳述。在現(xiàn)實當中，如發(fā)生多人共有的情況，該如何進行登記，以及所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離時，在實踐當中如何具體操作等問題都是需要迫切解決的。而介于該背景下的林權(quán)抵押登記，在實踐當中顯得尤為不規(guī)范和混亂，往往會發(fā)生一些抵押人在進行抵押登記后，又再次對其林地、林木進行出售、租賃等處分行為，從而使得抵押權(quán)人得到的抵押標的不完整，其在實現(xiàn)其自身合法權(quán)益的同時，往往會發(fā)生爭議，抵押權(quán)人的合法權(quán)益得不到保障。

2.3抵押評估制度存在缺陷我國在《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》第十二條、十三條中規(guī)定了對林權(quán)抵押的標的物應當進行評估，但不可忽視的是，當前我國林權(quán)抵押制度中在評估機制方面還存在一定的不足，具體表現(xiàn)為專業(yè)評估機構(gòu)較少以及對評估機構(gòu)的資產(chǎn)評估人員素質(zhì)以及專業(yè)能力要求不嚴格。

首先，《暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，對于評估機構(gòu)的要求，簡而言之，就是應當具有一定的資質(zhì)，并且經(jīng)過相關(guān)部門認證，在評估的過程中，保證至少有兩名或兩名以上的專業(yè)評估人員參與評估工作。從中可以發(fā)現(xiàn)，我國對于專業(yè)的林業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)的要求并不是十分嚴格，但是，即便如此，現(xiàn)實當中評估機構(gòu)的數(shù)量還是十分有限的，符合要求、經(jīng)過認證的評估機構(gòu)數(shù)量更是屈指可數(shù)。

其次，對于評估人員的要求，林業(yè)資產(chǎn)的資產(chǎn)評估人員不但要具備評估資質(zhì)，還要求具有豐富的林業(yè)專業(yè)知識，熟悉林業(yè)行業(yè)的法律法規(guī)和相關(guān)技術(shù)規(guī)范。由此可見，工作人員的素質(zhì)是決定評估工作能否順利完成的一個重要因素，它關(guān)系到工作人員能否以其專業(yè)素養(yǎng)對于待評估資產(chǎn)進行充分把握，能否順利迎合市場保需求，緊跟市場形勢，給出合理的判斷，客觀、公正、充分地維護各方利益。

3完善林權(quán)抵押法律制度的建議

3.1逐步放寬抵押人對林木處分自主權(quán)當前抵押人對其自有林木所具有的權(quán)利有限，在行使過程中得不到充分的行使，抵押人對權(quán)利存在瑕疵時，也勢必會影響到抵押權(quán)人的權(quán)利。因此，有必要逐步放寬抵押人對林木處分自主權(quán)，給予抵押人更為充分的自主性權(quán)利。主要可采取以下措施：第一，在權(quán)利的來源上，有必要通過修改法律的方式來賦予抵押人更多的自主性權(quán)利，并且保證這些權(quán)利有充足的法律依據(jù)，受法律保護，其他單位和個人無法干預。第二，在得到法律有利保障的前提下，還應該設(shè)計相關(guān)制度、政策來予以輔助，增加現(xiàn)實當中的靈活性[3]。例如，可以采取指標積累的方式，將前一年未完成的指標轉(zhuǎn)移到下一年；適度增加限額度，在保持合理限度的范圍內(nèi)，采取適當、寬松的采伐審查審核標準。當然，這里要予以明確的是，放寬采伐審查審核標準要在合理的范圍內(nèi)，在放寬的同時還應該加大監(jiān)管的力度，如若放松監(jiān)管，可能會造成大量的亂砍濫伐，進一步導致對林業(yè)生態(tài)環(huán)境的破壞。監(jiān)管應當要求落實到具體的責任人，即該片林木由誰采伐，誰就有義務(wù)和責任在整個過程中及時地補植相關(guān)數(shù)量的林木。如果發(fā)現(xiàn)采伐人員只伐不種，則應該對其進行嚴厲的處罰，以防止大規(guī)模破壞林業(yè)生態(tài)環(huán)境的情形。

3.2健全抵押登記制度首先，應當通過制度建設(shè)，以及頒布政策性文件等方式，對林權(quán)抵押登記的條件、內(nèi)容、效力等相關(guān)要求予以明確和細化，同時，有必要進行實地調(diào)研，針對當前登記制度存在的問題，在制定方針政策的同時，要考慮到合理性和實用性。其次，嚴格規(guī)范抵押登記，逐步完善抵押登記工作，逐步做到將相關(guān)信息材料在有關(guān)部門間流通，在提交申請過程中就要嚴格把控，加大政府的宏觀干預，做到便于審查，資源能夠被共享[4]，將抵押人登記的情況、抵押物的有關(guān)狀況、權(quán)利人的具體情況實行資源共享，以便追蹤抵押人貸款后的具體還款能力的變化，從而降低林權(quán)抵押的風險。再次，在抵押期間，將林權(quán)登記證交由抵押權(quán)人保管[5]。設(shè)立抵押登記的初衷就是為了把控風險，防止抵押人對抵押物進行的惡意處分，從而使抵押物的價值縮水。但是，登記機關(guān)只在林權(quán)證上進行標注，只能防止抵押人進行采伐，卻無法防止部分抵押人通過一些隱蔽、非常規(guī)的方式來破壞抵押物，例如通過買賣、出租等對抵押權(quán)人權(quán)利的侵害行為，繼而造成抵押物的價值減損。

3.3完善資產(chǎn)評估制度當前我國的林業(yè)資源評估制度還不是十分健全，林業(yè)資源的評估是對于林權(quán)抵押發(fā)展的重要保障。而現(xiàn)階段，首先，應當重視的是在評估機構(gòu)的選擇方面，應當盡可能地選擇一些具有相應資質(zhì)的專業(yè)林業(yè)評估機構(gòu)進行操作，這些機構(gòu)由于長時間從事評估事業(yè)，能充分了解并把握市場動態(tài)和市場行情，能夠給出符合各方需求的客

觀、公平的結(jié)果。因為在評估過程中，需要機構(gòu)對市場環(huán)境的判斷和把握，特別是所涉及的相關(guān)林業(yè)資源對于市場化的需求有著較為特殊的要求，如果不能充分進行評估，那么會給當事人都造成不可估量的損失。

其次，在人員選任上，應當把精力更多地放在專業(yè)人才的培養(yǎng)上。這一點需要各級林業(yè)主管部門會同有關(guān)行業(yè)協(xié)會一起，可以通過定期培訓的方式來培養(yǎng)出專業(yè)的評估工作人員。各級政府也應當積極參與進來，有條件的應當設(shè)立一些專門的評估機構(gòu)，與此同時，還要加強監(jiān)管和進行必要的指導和管理，建立評估機構(gòu)和評估人員共同負責的責任機制，形成責任共同體。

參考文獻

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基金項目國家林業(yè)局林業(yè)軟科學研究項目(2015-R27)。

作者簡介王鐵(1991- )，男，黑龍江大慶人，碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。*通訊作者，副教授，碩士生導師，從事法學理論研究。

收稿日期2016-04-22

中圖分類號S-9

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)16-016-02

Problems in Legal System of Forestry Right Mortgage

WANG Tie, ZHANG Xiao-ping*, GENG Kai-li

(School of Humanity and Law, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractBased on the current status of legal system of forestry right mortgage, problems in reform practice of forest area were pointed out, such as flaws in mortgagor punishment, imperfect procedure of mortgage registration, shortages in mortgage assessment system. Suggestions were put forward, such as gradually raising the mortgagor autonomy forest punishment, perfecting mortgage registration system, and improving asset appraisal system, so as to ensure the sound development of forest right mortgage system and the smooth reform of forestry property right system.

Key wordsForest right mortgage; Legal system; Problem; Perfection