中央政府對特殊區(qū)域的扶持機制研究
——基于財政轉(zhuǎn)移支付制度的視角

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(河南大學 哲學與公共管理學院,河南 開封 475001)

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中央政府對特殊區(qū)域的扶持機制研究
——基于財政轉(zhuǎn)移支付制度的視角

海鷗

(河南大學 哲學與公共管理學院,河南 開封 475001)

[摘要]分稅制實施以來,特殊區(qū)域作為中央政府財政轉(zhuǎn)移支付的首要對象而受扶持,20多年的實踐中,既有經(jīng)驗也有教訓。中央政府對特殊區(qū)域的扶持機制的建立，需要規(guī)范中央財政的轉(zhuǎn)移支付制度，首先要設定基本公共服務均等化合理的判斷標準，進而確立服務于特殊政策目標的中央財政轉(zhuǎn)移支付區(qū)域的選擇標準，以及加強中央財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管。

[關(guān)鍵詞]特殊區(qū)域；扶持機制；財政轉(zhuǎn)移支付；中央政府

財政轉(zhuǎn)移支付制度是我國現(xiàn)行分稅制條件下實現(xiàn)公共服務均等化、縮小區(qū)域社會經(jīng)濟差距的重要手段[1]。中央政府對特殊區(qū)域的扶持機制集中體現(xiàn)在通過中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付，實施對地方經(jīng)濟、社會等方面發(fā)展的幫扶，進而實現(xiàn)既定政策目標。就目前來看，在現(xiàn)有的財政轉(zhuǎn)移支付框架下所實施的中央對地方的扶持，既取得了豐富的經(jīng)驗同樣也存在一些問題，特別是中央財政轉(zhuǎn)移支付制度和區(qū)域間稅收制度本身也存在一些尚需解決的問題，這對于完善中國特色區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的扶持機制具有重要意義。

一、扶持特殊區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗及問題

(一)扶持特殊區(qū)域發(fā)展的經(jīng)驗

中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付制度對特殊區(qū)域的發(fā)展進行扶持，主要表現(xiàn)為對西部地區(qū)、東北老工業(yè)基地和中部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付政策[2]。中央政府通過對這些特殊區(qū)域的扶持，取得了較顯著的成效，集中表現(xiàn)在緩解了特殊區(qū)域公共財政的支出壓力，促進了特殊區(qū)域的經(jīng)濟增長，提高了特殊區(qū)域的收入水平等方面。

第一，緩解了特殊區(qū)域公共財政支出壓力。2014年，全國人均地方財政收入為5547元，人均地方財政支出為9447元，財政收入與支出比為1：1.7。從地區(qū)分布來看，地方財政收入和支出均呈現(xiàn)出非均衡狀態(tài)，差別較大。

從人均地方財政收入看，2014年人均地方財政收入排名前10位的分別為上海、北京、天津、江蘇、廣東、浙江、內(nèi)蒙古、遼寧、重慶和福建，大部分均位于東部沿海地區(qū)，其中，人均地方財政收入最多的為上海，達到18713元，10個省市的平均值為10472元，高出全國平均水平4300元；而排名后10位的分別為貴州、四川、安徽、云南、黑龍江、湖南、河北、廣西、河南和甘肅，大多位于中西部地區(qū)，其中，人均地方財政收入最少的為甘肅，僅有2596元，10個省市的平均值為3346元，低于全國平均水平2826元。從整體上來看，人均地方財政收入最高的上海是人均地方財政收入最低的甘肅的7倍，差距懸殊。

從人均地方財政支出看，2014年人均地方財政支出排名前10位的分別為西藏、青海、北京、上海、天津、內(nèi)蒙古、寧夏、新疆、海南和遼寧，人均地方財政收入較低的西部欠發(fā)達地區(qū)占有一定比重，其中，人均地方財政支出最多的為西藏，達到37280元，10個省市的平均值為18951元，高出全國平均水平6903元。而排名后10位的分別為廣東、湖北、山西、四川、安徽、湖南、山東、廣西、河南和河北，在全國三大地區(qū)均有分布，而非集中在中西部地區(qū)，其中，人均地方財政支出最少的為河北，有6334元，10個省市的平均值為7631元，低于全國平均水平4417元。值得一提的是，人均地方財政收入最少的地區(qū)并不是人均地方財政支出最少的地區(qū)，其中的差額由中央財政轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。

綜合比較2014年地方人均財政收入和財政支出的差距可以發(fā)現(xiàn)，通過中央財政轉(zhuǎn)移支付手段，地區(qū)間財政支出得到有效均衡，緩解了部分欠發(fā)達地區(qū)公共財政支出壓力，較好地發(fā)揮了中央財政轉(zhuǎn)移支付在均衡特殊區(qū)域地方財力方面的作用。

第二，促進了特殊區(qū)域經(jīng)濟增長。財政轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟差異的一項重要手段，對于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。通過實施中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付，可以實現(xiàn)促進特殊區(qū)域經(jīng)濟增長的目標。劉玉等對1995-2000年全國各省區(qū)市的人均財政轉(zhuǎn)移支付額與人均GDP的相關(guān)關(guān)系進行研究，發(fā)現(xiàn)多數(shù)地區(qū)兩者表現(xiàn)出較強的相關(guān)性，說明財政轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)經(jīng)濟增長具有明顯的促進作用；進而作者又通過計算影響強度系數(shù)，考察各地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付對GDP的影響強度，卻發(fā)現(xiàn)單位轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)GDP的影響程度存在明顯的地域差別，表現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付對東部較發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的促進作用強于中西部欠發(fā)達地區(qū)，作者把出現(xiàn)這種格局的原因歸結(jié)為稅收返還的影響，因為發(fā)達地區(qū)稅收基數(shù)大，所以返還額也相對較高，而部分欠發(fā)達地區(qū)雖然人均轉(zhuǎn)移支付額很高，但是人口稀少，轉(zhuǎn)移支付資金的總量不大，因此發(fā)揮作用有限[3]。另外，由于發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)對于轉(zhuǎn)移支付資金投入領域不同，對國民產(chǎn)出影響也就不同，東部發(fā)達地區(qū)主要用于發(fā)展經(jīng)濟再生產(chǎn)，而中西部欠發(fā)達地區(qū)卻投入在急需解決的基礎設施和環(huán)境治理與保護方面，這也是轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生地域差別的原因之一。但是，不可否認，財政轉(zhuǎn)移支付確實具有促進區(qū)域經(jīng)濟增長的作用。

第三，提高了特殊區(qū)域基本公共服務水平。從價值規(guī)范的角度來看，財政均等是財政轉(zhuǎn)移支付的一個重要準則。財政均等意味著財政資源應該在地區(qū)之間公平分配。所以，中央政府應該從富裕地區(qū)汲取財力并轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)以減少區(qū)域間的不平等并幫助資源貧乏的地區(qū)解決他們的財政開支和公共服務問題[4]。成艾華對我國民族地區(qū)的研究表明，經(jīng)過中央財政轉(zhuǎn)移支付，地區(qū)間財政均衡效應得到較大程度的提高，特別是提高了民族地區(qū)的財力水平，而且民族地區(qū)與全國及非民族地區(qū)基本公共服務支出差距已經(jīng)較小，到2006年，民族地區(qū)人均基本公共服務支出為全國平均水平的97.69%[5]。

(二)扶持特殊區(qū)域發(fā)展的問題

中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付制度對特殊區(qū)域的發(fā)展進行扶持取得了豐富經(jīng)驗的同時，也存在一些顯著的問題，集中表現(xiàn)在兩個方面：由于中央財政轉(zhuǎn)移支付制度本身而引發(fā)的問題和由于某些特殊區(qū)域自身而導致的問題。

1.轉(zhuǎn)移支付制度本身引發(fā)的問題

在1994年分稅制改革的基礎上建立起來的財政轉(zhuǎn)移支付制度運行已有20多年，由于制度本身的原因?qū)е铝藢μ厥鈪^(qū)域發(fā)展的扶持出現(xiàn)一些顯著問題。

首先，稅收返還在財政轉(zhuǎn)移支付中所占的比重仍然較大。特殊區(qū)域由于各種原因，如處于國家邊境、多民族聚集、氣候自然條件惡劣、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展后勁較弱的老工業(yè)基地等，經(jīng)濟發(fā)展基礎差，財政收入少，按照現(xiàn)行的稅收返還計算方法所獲得的稅收返還相對于財政收入較多的地區(qū)是非常少的，所以，從稅收返還角度來講，財政轉(zhuǎn)移支付制度并沒有縮小特殊區(qū)域與發(fā)達區(qū)域之間的財政支出差距，均衡各區(qū)域的公共服務水平。

其次，根據(jù)我國現(xiàn)行的中央對地方轉(zhuǎn)移支付的10種手段[6]，從所發(fā)揮的實現(xiàn)基本公共服務均等化的效果來看，一般性轉(zhuǎn)移支付均等效果最好，專項轉(zhuǎn)移支付次之，稅收返還均等效果最差。一般性轉(zhuǎn)移支付的目標是彌補財政實力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務能力的均等化，是真正屬于均等化轉(zhuǎn)移支付的形式[7]。

第三，專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠規(guī)范。目前來看，我國專項轉(zhuǎn)移支付補助過多，項目過于繁雜，隨意性大，并且撥款沒有按照因素法來計算，其數(shù)額的多少主要取決于各區(qū)域的討價還價的能力，這就必然導致出現(xiàn)一些浪費、使用不當、低效的不良問題。因此，在這一方面要從制度建設上進行規(guī)范，才能真正發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付的真正作用。

2.特殊區(qū)域自身原因?qū)е碌膯栴}

盡管需要扶持的特殊區(qū)域均呈現(xiàn)出區(qū)域產(chǎn)出不足、生產(chǎn)力低下等特征，但是導致出現(xiàn)這些區(qū)域問題的原因各有不同，如果按照統(tǒng)一標準進行扶持，就會出現(xiàn)由于區(qū)域自身的多樣性而導致扶持錯位、扶持失衡的局面。所以，財政轉(zhuǎn)移支付時，就要充分考慮此類地區(qū)的特殊狀況，進行必要傾斜。另外，對于特殊區(qū)域所撥付的專項基金都要求地方進行配套，如果配套不到位，將會影響到后續(xù)資金的撥付、建設的開展和新項目的申請等，但是，由于特殊區(qū)域自身財力有限，而且地區(qū)差異較大，對于配套資金籌措不足或難以籌措，就導致在這一環(huán)節(jié)對特殊區(qū)域的扶持大打折扣。

二、建立規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度

自1994年以來，我國開始實行分稅制改革，同時也建立起來較規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。我國財政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目標是：第一，均衡地區(qū)基本公共服務水平。我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平差異巨大，進而導致各省區(qū)的財政能力也有相當大差距，對于某些特殊地區(qū)，難以依靠自有財力維持地區(qū)基本公共服務水平，所以，中央政府就要通過財政轉(zhuǎn)移支付的手段來彌補這種橫向財力差距，進而保證各地區(qū)能夠提供較均衡的基本公共服務。第二，實施中央對地方的特殊政策目標。為了服務于特定目標，中央政府對某些特殊區(qū)域?qū)嵤﹨^(qū)域政策，這些區(qū)域政策的實施需要大量的財政資金進行配套，也意味著通過中央政府財政轉(zhuǎn)移支付來支持這些區(qū)域政策的有效運行。第三，實現(xiàn)中央對地方的財政制衡。中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付，實施相機抉擇的財政政策，在經(jīng)濟蕭條時期增加財政支出，在經(jīng)濟高漲時期減少財政支出，平復經(jīng)濟波動所帶來的負面影響。所以，要建立規(guī)范的中央財政轉(zhuǎn)移支付制度就要從基本公共服務均等化合理判斷標準的設定、服務于特殊政策目標的中央財政轉(zhuǎn)移支付區(qū)域選擇標準的確立以及中央財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管等方面進行著手。

(一)基本公共服務均等化的判斷標準

確立基本公共服務均等化的判斷標準，首先要明確哪些服務屬于基本公共服務，進而才能明確所考慮的基本公共服務是否達到了均等化，或均等化的實現(xiàn)程度。在關(guān)于基本公共服務所包含的范圍這一問題上，學術(shù)界尚存在一定的爭議。如，馬國賢歸納的范圍是治安、教育、社會保障、公共衛(wèi)生、初級醫(yī)療[8]。

一般來講，應該根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展水平來確定公共服務均等化的標準。具體可以從以下兩個方面來考慮。第一，明確中央政府可以用于達到均等化目標而調(diào)動的資源總量。從理論上講，公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品有一個最優(yōu)組合，根據(jù)這個最優(yōu)組合可以明確中央政府所掌控的資源總量，然后估算出中央政府用于實現(xiàn)其他目標所需資源數(shù)量，兩者相減即可得到中央政府可以用于達到均等化目標而能夠調(diào)動的資源總量。第二，在上述所確定的資源總量限制的前提條件下確定公共服務均等化的標準。公共服務項目的種類有很多，不同的公共服務項目均等化程度應該有所差異。各項公共服務對人們的影響不同，對那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務應優(yōu)先提供，其次是影響經(jīng)濟發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點公平的公共服務都應達到較高水平，而其他方面的公共服務在經(jīng)濟發(fā)展水平較低時可采用較低水平[9]。

在具體實踐中，當前我國真正意義上以均等化為目標的只有一般性轉(zhuǎn)移支付。公共服務均等化的判斷標準便簡單地定為每個項目全國的平均支出水平。這種做法雖然簡便易行，但是問題也較顯著。如沒有按照我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平來分項目確定標準，而是一刀切地采取算數(shù)平均值作為均等化標準，這在以后的實踐中需要進一步修正。

總之，基本公共服務均等化的判斷標準不是一成不變的，是一個動態(tài)的調(diào)整過程。隨著時間的演進，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不斷提高，一方面，基本公共服務所涵蓋的范圍在不斷擴大，以前不屬于基本公共服務的項目有可能會進入基本公共服務項目列表中；另一方面，基本公共服務均等化的標準也會不斷提高，并且不同的基本公共服務項目所采取的判斷標準亦趨于多樣化。

(二)中央財政轉(zhuǎn)移支付對象區(qū)域的選擇標準

我國地域廣闊，不同地區(qū)所接受到的公共服務水平不同，因此中央財政在安排轉(zhuǎn)移支付時就要考慮到如何實現(xiàn)基本公共服務均等化的問題，然而就目前我國財力而言，不可能實現(xiàn)全覆蓋、高標準的公共服務水平，所以，需要把有限的資源配置到更有需要的地區(qū)。就我國來看，近些年中央財政轉(zhuǎn)移支付向中西部和東北地區(qū)傾斜較多，也體現(xiàn)出中央政府在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面所作的努力。選擇這些區(qū)域作為財政轉(zhuǎn)移支付的重點對象區(qū)域，主要是基于以下幾個方面的標準：

第一，自然條件惡劣而導致的經(jīng)濟發(fā)展滯后的區(qū)域。這些區(qū)域主要集中在西部，由于地理位置的關(guān)系，西部大部分地區(qū)自然條件較為惡劣，干旱嚴重，降水量小，不利于各項產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展水平嚴重滯后于沿海和中部地區(qū)，因此，中央政府在進行財政轉(zhuǎn)移支付對象區(qū)域的選擇中首選這類區(qū)域作為扶植區(qū)域。

第二，基礎實施建設嚴重不足而制約經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域?；A設施建設是當今社會進行經(jīng)濟發(fā)展的基礎環(huán)節(jié)，如果區(qū)域基礎設施水平較低，必將嚴重制約經(jīng)濟發(fā)展的速度，而基礎設施的供給是由政府來承擔的，因此，在財政轉(zhuǎn)移支付對象區(qū)域的選擇中還要把基礎設施水平作為區(qū)域選擇的重要標準。我國西部地區(qū)也是基礎設施建設最薄弱的區(qū)域，西部地區(qū)國土面積占全國總面積的2/3以上，但鐵路里程不足全國的1/4，還有超過一半的鄉(xiāng)村沒有通公路。

第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級或轉(zhuǎn)型困難而致使經(jīng)濟發(fā)展停滯的區(qū)域。有一部分區(qū)域由于中國的特殊國情超前發(fā)展了與其經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應的重工業(yè)，在當時獲得了短期的經(jīng)濟優(yōu)勢。但是，隨著改革開放的深入，更多更有優(yōu)勢的區(qū)域發(fā)展起來，那些計劃經(jīng)濟體制下發(fā)展起來的重工業(yè)區(qū)域由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級困難或沒有及時轉(zhuǎn)型，在市場經(jīng)濟的競爭中被淘汰下來，成為經(jīng)濟發(fā)展停滯的區(qū)域。如我國東北地區(qū)就是很好的例子。一方面技術(shù)裝備落后，導致產(chǎn)品檔次低，生產(chǎn)消耗大，成本高，環(huán)境污染嚴重，企業(yè)缺乏競爭力；另一方面包括制造業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)等方面的結(jié)構(gòu)性問題嚴重。因此，這是中央政府解決歷史遺留問題、促進此類區(qū)域?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟進入新一輪增長的重點考慮區(qū)域。

第四，以關(guān)系國計民生的農(nóng)業(yè)為發(fā)展重點而制約其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域。還有一類區(qū)域由于地處平原，土壤肥沃，非常適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)，此類區(qū)域也長期以農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。但是，農(nóng)業(yè)相對于其它產(chǎn)業(yè)來講，產(chǎn)業(yè)附加值低，產(chǎn)量嚴重受制于氣候和自然條件、向上提升的空間有限，農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)新較困難，需求不足。所以，以農(nóng)業(yè)作為主導產(chǎn)業(yè)的區(qū)域大多數(shù)是欠發(fā)達的區(qū)域，而農(nóng)業(yè)又是關(guān)系國計民生最重要的產(chǎn)業(yè)，是不可或缺的產(chǎn)業(yè)，因此，中央政府在考慮財政轉(zhuǎn)移支付的對象區(qū)域時也要把這類區(qū)域作為重要的戰(zhàn)略區(qū)域來對待。這類區(qū)域主要集中在我國中部的廣大地區(qū)。

(三)中央財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管

在我國中央財政轉(zhuǎn)移支付的過程中，對中央財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管要進行多方面的考慮。

第一，加強財政立法監(jiān)管。應制定專門的法律法規(guī)，如《財政轉(zhuǎn)移支付法》，從法律的高度對轉(zhuǎn)移支付的管理機構(gòu)、轉(zhuǎn)移支付的程序和形式、轉(zhuǎn)移支付的職權(quán)分配等進行明確規(guī)定。并且把轉(zhuǎn)移支付納入各級預算，實行預算管理，接受社會監(jiān)督。

第二，成立中央財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管機構(gòu)。由于目前我國財政轉(zhuǎn)移支付是采取多頭管理的方式，權(quán)責不清，所以有必要成立專門機構(gòu)來進行決策和監(jiān)管。具體來講，可以成立一個由相關(guān)專家、財政系統(tǒng)一線工作人員等組成的監(jiān)管委員會，由該委員會負責轉(zhuǎn)移支付項目的設計、咨詢、監(jiān)督實施等工作，并對轉(zhuǎn)移支付后的效果進行跟蹤評價。

第三，建立嚴格的項目準入機制。對于新設立的專項轉(zhuǎn)移支付項目要進行嚴格論證，反復研究，集體決策；對于新遴選的項目支付對象也要嚴格把關(guān)，按照預設的條件甄別對比，力保把資金用到真正需要的地方。

第四，對轉(zhuǎn)移支付項目進行定期審查。對撥付到項目實施單位的專項轉(zhuǎn)移支付，要定期組織審計和檢查，確保做到?？顚Ｓ谩２⑶乙O立項目中止條件，對于那些沒有達到預期效果或者重復立項的項目進行取締。另外，還要及時清理到期的專項轉(zhuǎn)移支付項目，確保各項目能夠有序、高效地執(zhí)行。

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[責任編輯：康邦顯]

[收稿日期]2016-04-28

[基金項目]本文為國家自然科學基金項目“區(qū)域經(jīng)濟增長空間俱樂部趨同檢驗及影響因子研究”的階段性成果之一(項目編號41271144)。

[作者簡介]海鷗(1979-)，男，河南開封人，主要從事公共經(jīng)濟與公共管理研究。

[中圖分類號]F812

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5330(2016)03-0035-05