《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中比例原則的體系釋讀與適用

姜田龍

（中共大連市委黨校 法學(xué)教研部，遼寧 大連 116013）

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中比例原則的體系釋讀與適用

姜田龍

（中共大連市委黨校 法學(xué)教研部，遼寧 大連 116013）

比例原則是 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》確立的一個(gè)重要法律原則?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條第一款的內(nèi)在結(jié)構(gòu)隱含粗選和精選過(guò)程的先后適用順序；第11條兩款法律規(guī)定之間具有一一對(duì)應(yīng)的內(nèi)在聯(lián)系，并同時(shí)賦予相關(guān)義務(wù)主體特定的法律抗辯權(quán)；第11條與第12條之間的法律關(guān)系相對(duì)松散；違反比例原則所導(dǎo)致的法律責(zé)任應(yīng)進(jìn)一步周延和擴(kuò)展。適用第11條應(yīng)遵循 “三段式”程序。

比例原則；突發(fā)事件應(yīng)對(duì)；體系解釋?zhuān)环韶?zé)任

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》自公布之日起，專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)為該法第11條規(guī)定和確立了比例原則［1］。研究人員通常從應(yīng)急法制的基本理論角度，探討突發(fā)事件中的比例原則，這些研究的焦點(diǎn)集中在比例原則的意義、比例原則與行政緊急權(quán)的平衡、比例原則與法律保留原則的關(guān)系、最大保護(hù)原則與最小侵害原則的區(qū)分等［2］。如有的學(xué)者認(rèn)為比例原則在法律上和實(shí)踐中具有雙重功能，一是 “通過(guò)控制權(quán)力實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利保護(hù)”，二是 “實(shí)現(xiàn)總利益與總成本的最優(yōu)比率”［3］24，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件措施的依據(jù)和后果的規(guī)范性評(píng)價(jià)。但對(duì)該法律規(guī)范本身的內(nèi)容和層次、與其他法條之間的關(guān)系、實(shí)踐要求等問(wèn)題等很少涉及，對(duì)該比例原則的解讀存在體系解釋不足的問(wèn)題。

一、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中比例原則意涵的款內(nèi)契洽

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條第一款規(guī)定:“有關(guān)人民政府部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施”。

按照比例原則傳統(tǒng)意義上的 “三分論”的構(gòu)成理論，比例原則包括適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)分支原則［4］40。因此，體系化解讀該款規(guī)定，首先就有必要對(duì)其進(jìn)行深層次的文本分析，以確定該款規(guī)定是否全部包含上述三個(gè)分支原則。本款條文以 “分號(hào)”為界分為兩部分，為行文方便，下文分別將其稱(chēng)為一款前段和一款后段。

一款前段的文字直接指出，有關(guān)政府和部門(mén)采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與該事件可能造成的 “社會(huì)危害性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)”。社會(huì)危害的 “性質(zhì)”直接指向適當(dāng)性原則，“程度和范圍”則強(qiáng)調(diào)均衡性原則。

適當(dāng)性，是指行政機(jī)關(guān)在從事行政行為過(guò)程中必須有利于實(shí)現(xiàn)所要達(dá)致的目標(biāo)。應(yīng)急決策的必要性、目標(biāo)取向、約束條件、程序和效果與常規(guī)決策往往存在巨大差異，因而可能發(fā)生越權(quán)決策、集權(quán)決策甚至違法決策等不當(dāng)決策的情形［5］，判斷該決策是否屬于不當(dāng)決策，其中一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是所發(fā)生的突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)，而突發(fā)事件之所以產(chǎn)生社會(huì)危害一般與其所具有的 “突發(fā)性、公共性、威脅性、不確定性、緊迫性”［6］的特點(diǎn)密切相關(guān)。一款前段所強(qiáng)調(diào)的突發(fā)事件的社會(huì)危害性質(zhì)是對(duì)上述特點(diǎn)的集中概括和重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，這就要求與之對(duì)應(yīng)的措施應(yīng)該有助于降低突發(fā)性導(dǎo)致的震蕩、縮小公共性帶來(lái)的影響范圍，也要求應(yīng)對(duì)措施有利于削弱威脅性、控制不確定性或減緩緊迫性。

均衡性原則又稱(chēng) (狹義)比例性原則或法益相稱(chēng)性原則，是指行政主體實(shí)施的行政行為所實(shí)現(xiàn)的目的與其所引發(fā)的對(duì)公民權(quán)利的影響和限制，應(yīng)該保持一種比例關(guān)系。其直接后果就是，“行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將行政權(quán)對(duì)公民造成的可能損害與實(shí)現(xiàn)法定目的可能獲得的利益之間進(jìn)行權(quán)衡，只有在損害小于利益時(shí)才可采??；否則，就不能采取?！保?］一款前段要求行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)措施應(yīng)與突發(fā)事件所造成的程度與范圍相適應(yīng)，這實(shí)際上是對(duì)將要采取的應(yīng)對(duì)措施后果與突發(fā)事件本身的損害之間進(jìn)行利益衡量，如果前者導(dǎo)致的后果更加嚴(yán)重，依據(jù) “兩害相比取其輕”原則，很難說(shuō)后者具有正當(dāng)性。

（二）一款后段設(shè)定必要性原則

必要性原則，是指行政機(jī)關(guān)在追求行政行為的目的過(guò)程中必須選擇和適用對(duì)行為對(duì)象侵害最小的方式和手段。一般認(rèn)為，其包括三個(gè)要素，一是存在選擇可能性，即存在多個(gè)可達(dá)致行政目標(biāo)的手段；二是具有相同的有效性，即被選擇的手段不會(huì)對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有不良影響；三是最小侵害性，即被適用的手段必須對(duì)行為對(duì)象利益的負(fù)面影響效果最?。?］41?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》沒(méi)有以最小侵害原則來(lái)表達(dá)和界定必要性原則，而是提出最大保護(hù)原則這一理念。這是因?yàn)?“在最小侵害原則無(wú)法完全回應(yīng)實(shí)踐需求的情況下，不僅著眼于對(duì)措施的規(guī)范和限制，而更是從積極行政的角度出發(fā)，以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)目的為導(dǎo)向，對(duì)措施妥當(dāng)性提出的更高標(biāo)準(zhǔn)”［1］。需要指出的是，均衡性原則和必要性原則均涉及到不同利益間的比較和選擇問(wèn)題，但二者比較和選擇所指向的具體內(nèi)容卻截然不同。前者需要權(quán)衡應(yīng)對(duì)措施所造成的后果與突發(fā)事件本身的損害，后者需要評(píng)估所有可能采取的措施所導(dǎo)致的后果；前者的權(quán)衡基準(zhǔn)相對(duì)確定，主要是突發(fā)事件本身造成的不良后果，后者的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)開(kāi)放，其重心在所有可行的應(yīng)對(duì)措施的實(shí)際效果上。

（三）一款前段與一款后段之間的關(guān)系

第11條第一款所確立的比例原則約束政府處置突發(fā)事件的決策過(guò)程，這種約束是通過(guò)適用比例原則的三個(gè)分支原則 (比例原則 “三階論”的階層秩序)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)?“法官在運(yùn)用比例原則進(jìn)行司法判斷時(shí)，三個(gè)分支原則具有流轉(zhuǎn)往返、反復(fù)適用的思維特征”［3］46-49。

一方面，該款規(guī)定指導(dǎo)政府對(duì)可能采取的措施進(jìn)行篩選，通過(guò)這一篩選過(guò)程，使最適宜、最恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)措施從眾多的選擇中顯現(xiàn)出來(lái)，為決策活動(dòng)提供更為穩(wěn)固的法律依據(jù)，從而提升決策行為的合法性，這更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)決策過(guò)程的規(guī)制；另一方面，該款是對(duì)政府決策后果進(jìn)行責(zé)任追究的一個(gè)依據(jù)，因?yàn)榉缮洗_立的比例原則，也是事后評(píng)估和評(píng)價(jià)政府決策合法妥當(dāng)與否的一個(gè)核心標(biāo)準(zhǔn)和要素，如果行政主體所采取的應(yīng)對(duì)措施違反了比例原則的要求并造成后果，就可以追究處置不當(dāng)決策者的法律責(zé)任，這可以理解為對(duì)決策者的事后責(zé)任約束。篩選機(jī)制不僅在時(shí)間上要先于事后責(zé)任約束機(jī)制，而且其重要性也要高于后者，因?yàn)槿绻Y選活動(dòng)存在不當(dāng)行為，則必然增加事后被追究決策不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)；反之，如果決策者謹(jǐn)慎、合理、妥當(dāng)?shù)匕凑盏?1條第一款的要求應(yīng)對(duì)突發(fā)事件并采取相關(guān)措施，則幾乎不會(huì)產(chǎn)生決策不當(dāng)?shù)呢?zé)任。

當(dāng)傳感器測(cè)到鐵絲導(dǎo)線時(shí)，由于導(dǎo)線的表面積較小，所產(chǎn)生的渦流很小，并且由單片機(jī)讀取的LDC1000收集到的數(shù)據(jù)很小，當(dāng)檢測(cè)到硬幣時(shí)，由于硬幣的大表面積，產(chǎn)生的渦流很大，并且由單片機(jī)讀取的LDC1000收集到的數(shù)據(jù)將比以前大得多。因此，我們可通過(guò)設(shè)定閾值來(lái)區(qū)分鐵絲與硬幣。

具體到行政主體的決策實(shí)踐而言，本款前段是篩選功能的粗選過(guò)程，后段則是對(duì)篩選后的粗選結(jié)果進(jìn)行再次選擇的一個(gè)備用程序。也就是說(shuō)，本款前段規(guī)定了對(duì)所有可供采取的應(yīng)對(duì)措施所進(jìn)行的一個(gè)過(guò)濾規(guī)則，確立了一個(gè)明確的過(guò)濾標(biāo)準(zhǔn)，那就是比例原則中的適當(dāng)性和均衡性原則，通過(guò)這兩個(gè)原則的過(guò)濾，就將大量的不當(dāng)行政措施排除在外，這在增加所采取措施合法性和妥當(dāng)性同時(shí)，也為適用本款后段的必要性原則提高了效率。本款后段是對(duì)本款前段的補(bǔ)充，因?yàn)榻?jīng)過(guò)前段兩個(gè)原則的篩選后，在實(shí)踐上可能存在三種情形:一是沒(méi)有任何一種措施符合適當(dāng)性和均衡性原則的要求；二是只有一種措施符合上述兩個(gè)原則的要求；三是存在兩種以上可以采取的措施。此時(shí)，只有在第三種情形下才發(fā)生必要性原則的介入，因?yàn)閷?duì)于第一和第二種情形而言，政府或者按兵不動(dòng)，或者只能采取唯一的一種措施，而只要不涉及多種措施的比較，自然不需要啟動(dòng)必要性審查。因此，從這個(gè)意義上講，必要性原則是對(duì)符合適當(dāng)性、均衡性要求的兩種以上應(yīng)對(duì)措施加以選擇的備用程序。

二、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》比例原則的款際衡平

分析和理解第11條第一款的規(guī)定，不能忽略第一款與第二款之間的關(guān)系。第11條第二款的完整表述為 “公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”，該款強(qiáng)調(diào)各個(gè)主體具有參與突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的義務(wù)。在此，有兩個(gè)問(wèn)題值得探討，一是第二款的規(guī)定是否應(yīng)及于本法所涉及的全部范圍和內(nèi)容，而不是僅僅限于第一款所述及的參與應(yīng)對(duì)措施的義務(wù)；二是如果第二款的參與配合義務(wù)僅限于第一款所規(guī)定的應(yīng)對(duì)措施，應(yīng)如何理解和適用。

1.第二款的規(guī)定只是針對(duì)第一款所論及的應(yīng)對(duì)措施，不應(yīng)將其擴(kuò)展到本法的其他條款。首先，從立法文本的邏輯性來(lái)看，雖然本款的表述是 “突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作”，但由于其處于本條第二款，鑒于同一法條的各款之間往往存在解釋、說(shuō)明或承繼關(guān)系，由此可見(jiàn)，第二款重在說(shuō)明各個(gè)主體應(yīng)服從配合行政機(jī)關(guān)依照第一款所采取的應(yīng)對(duì)措施。其次，從本法其他條文的結(jié)構(gòu)來(lái)看，如果一個(gè)條文具有多款的，往往針對(duì)的是同一事項(xiàng)，如第七、八、十七、二十條均具有上述特點(diǎn)。再次，從反義解釋的角度來(lái)看，如果立法機(jī)關(guān)認(rèn)為該款的義務(wù)應(yīng)及于全法，那么完全可以將其單獨(dú)作為一條加以規(guī)定，而不必將其作為本條第二款并將其置于與第一款并列的位置。最后，法條中的 “參與”一詞一定程度上限制了各個(gè)主體的義務(wù)范圍，如第二條提及的 “監(jiān)測(cè)與預(yù)警”工作的義務(wù)主體就很難將上述的 “公民、法人和其他組織”全部包括進(jìn)來(lái)。因此，無(wú)論從文本邏輯、立法原理，還是從法律解釋原則來(lái)看，第二款的規(guī)定是對(duì)第一款的特別保障，而不是從總體上為相關(guān)主體設(shè)立的一個(gè)寬泛的法律義務(wù)。堅(jiān)持這一理解，既符合法治精神要求的限制政府權(quán)力原則，也是對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的積極保護(hù)，還能在實(shí)踐上提升政府進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的審慎性和妥當(dāng)性。

2.第二款所述及的參與配合義務(wù)雖然要求個(gè)人、法人和組織應(yīng)參與、配合突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施，但也賦予相關(guān)義務(wù)主體特定情形下的法律抗辯權(quán)。

一方面，這種理解并不否認(rèn)行政機(jī)關(guān)作為應(yīng)對(duì)措施決策者的身份，因?yàn)?《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第7條至第12條明確賦予了行政機(jī)關(guān)決策者的身份，如果說(shuō)第二款所涉的各個(gè)主體可以以行政機(jī)關(guān)的措施不符合比例原則的要求而當(dāng)場(chǎng)拒絕配合，這就相當(dāng)于公民、法人或其他組織可以對(duì)抗行政機(jī)關(guān)的決策，而這無(wú)疑侵蝕了行政機(jī)關(guān)對(duì)突發(fā)事件處置的決策權(quán)，也會(huì)影響到各項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施的效率和效果。另一方面，具有參與配合義務(wù)的公民、法人或其他組織雖然不具有即時(shí)審查應(yīng)對(duì)措施性質(zhì)的權(quán)利，但是不能否認(rèn)其事后享有其他法律救濟(jì)的權(quán)利。這項(xiàng)權(quán)利是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)決定是否可以按照本法第66條、第67條追究沒(méi)有履行該項(xiàng)義務(wù)的相關(guān)義務(wù)主體法律責(zé)任時(shí)，該條件必須加以考慮。也就是說(shuō)，相關(guān)主體本應(yīng)遵從的應(yīng)對(duì)措施如果不符合比例原則，那么，這可以成為各主體免于承擔(dān)本法所規(guī)定法律責(zé)任的抗辯理由。這也從另外一個(gè)方面證明了第11條兩款條文之間具有聯(lián)系和承繼關(guān)系。例如，若行政機(jī)關(guān)按照第66條規(guī)定的 “單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門(mén)發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰”的規(guī)定對(duì)相關(guān)主體進(jìn)行處罰，則該主體應(yīng)享有事后以此為依據(jù)向法院提起行政訴訟的權(quán)利。

三、比例原則條款與其他條款的連接

（一）第11條與第12條不存在制約關(guān)系

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條賦予行政主體征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。第11條是否與第12條存在制約關(guān)系是指當(dāng)行政主體依照后者的規(guī)定來(lái)征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)時(shí)，是否應(yīng)該首先符合前者設(shè)定的比例原則要求。按照體系解釋的原則來(lái)考察，二者之間不存在制約關(guān)系，第一，本條的法律目的重在賦予行政主體在處置突發(fā)事件的緊急征用權(quán)力，鑒于突發(fā)事件的緊迫性和公共性，不可對(duì)這項(xiàng)權(quán)力施加過(guò)多限制；第二，本條僅涉及對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用，鑒于財(cái)產(chǎn)所具有的可回復(fù)性和易于進(jìn)行事后救濟(jì)的特點(diǎn)，無(wú)需對(duì)該項(xiàng)權(quán)力施加不必要的干涉；第三，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，要求 “發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，建立聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，有效地動(dòng)員發(fā)揮企業(yè)和社會(huì)蘊(yùn)藏的人力、物力與財(cái)力，形成應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的合力”［7］，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，不宜限制行政主體調(diào)配資源的權(quán)力；最后，第12條本身就已對(duì)行政主體的歸還和補(bǔ)償義務(wù)作出規(guī)定，為受損害的財(cái)產(chǎn)所有人進(jìn)行法律救濟(jì)，這種救濟(jì)進(jìn)一步強(qiáng)化了行政主體掌握和行使該項(xiàng)權(quán)力的合法性。也就是說(shuō)，從 “征用”一詞的本質(zhì)含義而言，其只是涉及財(cái)產(chǎn)本身，而不包括被征用單位或個(gè)人所享有的其他 “權(quán)益”，此時(shí)，比例原則的適用空間被大大壓縮，以使政府能夠更加及時(shí)有效的集中所有的必要物質(zhì)資源開(kāi)展應(yīng)對(duì)活動(dòng)。

這一排除比例原則適用的立場(chǎng)并不免除行政機(jī)關(guān)的其他賠償責(zé)任，也就是說(shuō)，如果征用財(cái)產(chǎn)的活動(dòng)對(duì)相對(duì)人的其他合法權(quán)益造成侵害，相對(duì)人及其親屬有權(quán)尋求司法救濟(jì)。例如，某私家車(chē)主駕車(chē)經(jīng)過(guò)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)，現(xiàn)場(chǎng)處置人員恰好需要一輛車(chē)參與救援，可以按照第12條規(guī)定征用該車(chē)，但與此同時(shí)，必須采取措施將無(wú)車(chē)可用的私家車(chē)主護(hù)送至安全地帶，如果政府未能履行這一義務(wù)而導(dǎo)致該車(chē)主受傷或死亡，此時(shí)可視為政府沒(méi)有盡到必要的保護(hù)義務(wù)，具有過(guò)錯(cuò)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)損害賠償責(zé)任。

（二）第11條與第六章的關(guān)系仍有待深化

創(chuàng)設(shè)比例原則的目的是通過(guò)對(duì)行政主體的決策活動(dòng)施加一項(xiàng)法定義務(wù)，提高其決策行為的審慎性和合法性，以減少可能出現(xiàn)的不當(dāng)應(yīng)對(duì)措施，從而最大限度地防止對(duì)權(quán)利主體合法權(quán)益形成不法侵害。而要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，在決策前、決策中對(duì)行政主體進(jìn)行限制極為重要，同時(shí)，對(duì)因?yàn)椴划?dāng)決策而遭受損害的權(quán)利主體提供救濟(jì)也必不可少，因?yàn)椤皺?quán)利的生命在于救濟(jì)，正如法律的生命在于實(shí)施一樣”，［8］如果只有事前、事中約束而沒(méi)有事后補(bǔ)償，那么這種約束和限制很可能會(huì)流于形式，對(duì)權(quán)利主體合法權(quán)益的保護(hù)也難說(shuō)周全。因此，行政主體因違反比例原則的應(yīng)對(duì)措施對(duì)相關(guān)主體造成損害的，需承擔(dān)法律責(zé)任，但現(xiàn)行 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)此問(wèn)題的規(guī)定仍顯粗糙。

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》“法律責(zé)任”一章 (第六章)集中規(guī)定應(yīng)對(duì)突發(fā)事件過(guò)程中可能產(chǎn)生的法律責(zé)任，包括兩方面內(nèi)容:一是行政機(jī)關(guān)及責(zé)任人員不履行或不恰當(dāng)履行法定職責(zé)時(shí)的法律責(zé)任，這些規(guī)定只論及應(yīng)根據(jù)情節(jié)對(duì)主管人員和直接責(zé)任人員給予處分，而對(duì)于所造成的后果，尤其是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)以外其他權(quán)利損害的法律責(zé)任沒(méi)有提及。二是除上述主體之外的有關(guān)單位和個(gè)人在預(yù)防和處置突發(fā)事件過(guò)程中不當(dāng)行為的法律責(zé)任。第67條強(qiáng)調(diào):“單位或個(gè)人違反本法規(guī)定，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生或危害擴(kuò)大，給他人人身、財(cái)產(chǎn)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”，該條款只要求單位或個(gè)人應(yīng)當(dāng)為其違法活動(dòng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任，卻未論及行政機(jī)關(guān)因其不當(dāng)決策所應(yīng)承擔(dān)的民事賠償責(zé)任，這不能不說(shuō)是法律責(zé)任方面的一個(gè)疏漏。

有人認(rèn)為 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第61條第四款“縣級(jí)以上人民政府對(duì)在應(yīng)急救援工作中傷亡的人員依法給予撫恤”相當(dāng)于對(duì)行政主體的法律責(zé)任作出規(guī)定，筆者認(rèn)為這種解釋是不全面的。首先，第61條所規(guī)定的是突發(fā)事件應(yīng)急處置的善后工作，而非指相關(guān)主體的法律責(zé)任。其次，撫恤的主體范圍狹窄，主要針對(duì)的是負(fù)有應(yīng)對(duì)職責(zé)的工作人員。再次，撫恤的金額標(biāo)準(zhǔn)由行政文件明文規(guī)定，相對(duì)單一固定，未必適應(yīng)不同社會(huì)群體的實(shí)際要求。又次，法律責(zé)任形式不限于經(jīng)濟(jì)責(zé)任，還包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。最后，撫恤的性質(zhì)直接影響應(yīng)對(duì)措施的法律評(píng)價(jià)和后果。撫恤不涉及應(yīng)對(duì)措施是否符合比例原則的法律認(rèn)定，恰恰相反，撫恤往往意味著導(dǎo)致人員傷亡的應(yīng)對(duì)措施是法律可以接受的正常法律后果，自然談不上行政主體違反比例原則的問(wèn)題。另外，即使涉事家屬不滿意撫恤金的數(shù)額，也很難獲得法律的完全保障，因?yàn)?，撫恤金案件只能作為行政訴訟案件進(jìn)行處理，不能按照侵權(quán)案件進(jìn)行起訴，即使家屬在訴訟中勝訴，其所獲得的補(bǔ)償也會(huì)遠(yuǎn)低于侵權(quán)訴訟案件的賠償額。

從第11條比例原則的實(shí)體價(jià)值和程序功能來(lái)看，追究行政主體因違反該原則而導(dǎo)致的法律責(zé)任，無(wú)疑會(huì)更有利于政府謹(jǐn)慎決策和合法決策，從而實(shí)現(xiàn)該原則的規(guī)制效用。另外，規(guī)定政府承擔(dān)包括民事、行政和刑事責(zé)任在內(nèi)的各項(xiàng)救濟(jì)措施，賦予相關(guān)單位和個(gè)人向相關(guān)行政主體進(jìn)行求償?shù)臋?quán)利，也會(huì)提高單位和個(gè)人在突發(fā)事件中配合政府應(yīng)對(duì)活動(dòng)的主動(dòng)性與積極性。

四、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中比例原則的實(shí)踐適用

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第11條對(duì)行政機(jī)關(guān)及時(shí)、合法、有效、恰當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)突發(fā)事件提出更高的要求，能否嚴(yán)格按照比例原則來(lái)加以處置直接決定該行政行為的法律性質(zhì)。具體而言，在適用該條款時(shí)，可以采用 “三步走”的程式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

一是全面評(píng)估突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害性質(zhì)、程度和范圍。首先，準(zhǔn)確判斷突發(fā)事件性質(zhì)。按照法律規(guī)定，不同的性質(zhì)突發(fā)事件應(yīng)采取不同應(yīng)對(duì)措施，如 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條列舉的應(yīng)對(duì)措施主要針對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、或者公共衛(wèi)生事件，而具有社會(huì)安全事件性質(zhì)的突發(fā)事件，應(yīng)依據(jù)第50條的規(guī)定進(jìn)行處置。其次，全面評(píng)價(jià)突發(fā)事件的范圍和程度。應(yīng)針對(duì)事件涉及的人員數(shù)量；波及的地域范圍；后果的發(fā)展趨勢(shì)和持續(xù)時(shí)間；政治、人身、經(jīng)濟(jì)、文化等連帶影響進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)估。最后，確定突發(fā)事件的級(jí)別，按照相關(guān)規(guī)定確定有權(quán)采取應(yīng)對(duì)措施的行政主體。

二是確定符合妥當(dāng)性和均衡性原則的應(yīng)對(duì)措施集合。負(fù)有處置義務(wù)的行政主體依照 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，確定可供選擇的符合妥當(dāng)性和均衡性要求的應(yīng)對(duì)措施范圍。在這一過(guò)程中，要做到: 1.職權(quán)合法，即在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)行使權(quán)力，不存在超越職權(quán)與濫用職權(quán)行為；2.后果合法，應(yīng)對(duì)措施的影響性質(zhì)和范圍符合公共利益的要求；3.程序合法，按照法定程序加以處理，不存在遺漏程序或程序瑕疵問(wèn)題。

三是按照最大保護(hù)原則從集合中選擇適用應(yīng)對(duì)措施。帕累托效率和法益衡量規(guī)則可為此提供參考。帕累托效率又稱(chēng)帕累托最優(yōu)，要求行政主體所采取的措施沒(méi)有使任何一個(gè)人或團(tuán)體的利益受到損害的同時(shí)，使突發(fā)事件的后果和影響減少到最小，從而實(shí)現(xiàn)最大保護(hù)的效果。帕累托效率所適用的情境更多地存在于同一種資源、權(quán)利或自由的比較判斷中，如果涉及不同的權(quán)利或自由的比較時(shí)，還需要引入法益衡量規(guī)則來(lái)指引應(yīng)對(duì)措施的選擇適用活動(dòng)。按照法益衡量規(guī)則，通常認(rèn)為，精神自由高于經(jīng)濟(jì)自由、生命權(quán)和健康權(quán)是核心權(quán)利、基本人權(quán)具有根本性等等。因此，在選擇應(yīng)對(duì)措施時(shí)，只有對(duì)上述權(quán)利影響最小或保護(hù)最多的手段，才可能有助于實(shí)現(xiàn)比例原則所確定的法律目標(biāo)。

嚴(yán)格依照第十一條確立的比例原則來(lái)處置突發(fā)事件，是行政機(jī)關(guān)當(dāng)然的法定義務(wù)，因?yàn)楸緱l規(guī)定 “體現(xiàn)了對(duì)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)與公民、法人和其他組織履行法定義務(wù)的統(tǒng)一”［9］，只有以體系解釋為理由，嚴(yán)格按照該原則的法律要求來(lái)處置突發(fā)事件，才能實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利與義務(wù)的有效統(tǒng)一。

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［8］陳瑞華.法律人的思維方式［M］.北京：法律出版社，2007：227.

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［責(zé)任編輯：左眉］

D922

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1671-6183(2016)11-0047-05

2016-10-20

姜田龍 （1973-），男，遼寧大連人，中共大連市委黨校法學(xué)教研部講師；研究方向：行政法及國(guó)際人權(quán)法。