論我國反壟斷法寬恕制度中申請者保密規(guī)則的完善

張珺

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 110088）

論我國反壟斷法寬恕制度中申請者保密規(guī)則的完善

張珺

（中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 110088）

卡特爾 （cartel）是由一系列生產(chǎn)類似產(chǎn)品的企業(yè)所構(gòu)成的組織，其目的在于提高該類產(chǎn)品價(jià)格和控制其產(chǎn)量。由于卡特爾對競爭具有高度危害性和隱蔽性，促使各國在反壟斷中引入寬恕制度，鼓勵(lì)卡特爾成員與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作，執(zhí)法機(jī)構(gòu)則為申請者保密。但在實(shí)際中，卡特爾受害者的民事訴訟常常要借助反壟斷公力執(zhí)行已取得的成果，因此，寬恕制度與反壟斷民事訴訟有沖突。從目前情況看，我國寬恕制度中申請者保密規(guī)定不足，致使對壟斷協(xié)議懲處力度不足。因此，應(yīng)完善我國反壟斷法寬恕制度申請者保密規(guī)則，恢復(fù)市場秩序。

寬恕制度；保密規(guī)則；行政處罰；民事責(zé)任

一、反壟斷法寬恕制度中申請者保密規(guī)則設(shè)置的動(dòng)因——卡特爾的危害性和隱蔽性

卡特爾危害了相關(guān)市場競爭，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展并損害消費(fèi)者福利，是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)嚴(yán)厲打擊的對象。但為了巨額壟斷利潤，依然有不少經(jīng)營者策劃或參與卡特爾。卡特爾逐漸由公開轉(zhuǎn)入地下，措施也越來越靈活隱蔽。一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法中以違法卡特爾為執(zhí)法重點(diǎn)；另一方面，由于卡特爾具有的隱蔽性等特點(diǎn)，其被發(fā)現(xiàn)的概率很低，導(dǎo)致大量卡特爾成功逃避法律的制裁，擾亂了市場秩序。

寬恕制度是反壟斷法的重要內(nèi)容，其目的是鼓勵(lì)卡特爾成員向相關(guān)執(zhí)法主體告發(fā)卡特爾，并以為其保密作為條件，旨在通過利益博弈促使卡特爾成員 “背叛”壟斷的一種規(guī)定。可以說，卡特爾的高度隱蔽性是設(shè)置寬恕制度及為申請者保密的動(dòng)因。依照該項(xiàng)法律制度的規(guī)定，只要參與卡特爾聯(lián)盟的公司或者有關(guān)個(gè)人主動(dòng)地向執(zhí)法機(jī)關(guān)坦白其違法行為，并且積極地配合執(zhí)法人員查處卡特爾聯(lián)盟，那么執(zhí)法機(jī)關(guān)將對這些經(jīng)營者給予減輕或者免除處罰的待遇。

鑒于寬恕制度對于查處壟斷行為的巨大價(jià)值，為了更好地維持這一規(guī)定，美國司法部1999年提出了保密原則。反壟斷法寬恕制度中的申請者保密，是指寬恕申請人的身份及違法信息，未經(jīng)提供信息者同意，不得向包括與美國簽有合作協(xié)議的外國競爭執(zhí)法當(dāng)局在內(nèi)的他國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)披露的制度。此后，這一制度逐漸為各國所接受。

反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)因?qū)捤∩暾埐樘幍目ㄌ貭柊讣?，其取得的所有證據(jù)及的結(jié)論是否可以為公眾知曉，并作為其提起民事訴訟的證據(jù)使用，這是一個(gè)兩難的選擇。從申請者的角度來看，自然是希望能夠執(zhí)法機(jī)關(guān)最大程度地為其保密；對于執(zhí)法機(jī)關(guān)來講，其主要職責(zé)是發(fā)現(xiàn)和查處壟斷行為，當(dāng)然也希望能夠最大程度上鼓勵(lì)申請者揭露違法行為。但在立法時(shí)，不僅要考慮寬恕制度的實(shí)施效果，達(dá)到降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率的問題，也要考慮卡特爾受害者能否得到補(bǔ)償?shù)膯栴}。因此立法在進(jìn)行相關(guān)制度設(shè)計(jì)時(shí)要兼顧各方，在社會公共利益、寬恕申請者及壟斷行為受害者之間進(jìn)行合理的安排。

二、寬恕制度中申請者保密規(guī)則設(shè)立的意義

（一）協(xié)調(diào)寬恕制度與民事賠償制度的沖突

在借鑒其他國家和地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，我國 《反壟斷法》引進(jìn)了寬恕制度，在該法第46條第2款作出了原則性規(guī)定:“經(jīng)營者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰”。也就是說，申請者可獲得行政處罰寬免，而民事責(zé)任不能減免，卡特爾受害者對于取得寬恕的違法者仍可提起民事訴訟以獲取賠償。

隨著反壟斷法私人執(zhí)行制度的不斷發(fā)展，有關(guān)違法行為人被提起民事訴訟的可能性在不斷增大，且受害者勝訴的案件也處于上升趨勢。由此造成的民事賠償責(zé)任增加了卡特爾成員申請寬恕的預(yù)期成本，這種狀況成為影響寬恕制度實(shí)施的重要因素。因此解決寬恕制度下申請者與民事賠償間的沖突，在兩者之間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制顯得異常的重要。

通常，私人發(fā)現(xiàn)并舉證卡特爾的壟斷行為，需要依賴反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的公共執(zhí)行制度，而公共執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)和打擊卡特爾最有效的制度是寬恕制度。假設(shè)受害者因?yàn)閷捤≈贫劝l(fā)現(xiàn)了卡特爾并獲得證據(jù)，可能導(dǎo)致寬恕申請者承擔(dān)數(shù)額巨大的民事賠償責(zé)任。因此，受害者的民事訴訟賠償請求會成為卡特爾成員申請寬恕時(shí)的預(yù)期成本。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上理性人的趨利避害的特征，寬恕申請者會衡量可能暴露自己并承擔(dān)民事賠償責(zé)任與繼續(xù)保密維持卡特爾以獲得商業(yè)利益之間孰輕孰重，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)就很難發(fā)現(xiàn)和查處卡特爾，影響寬恕制度的實(shí)施效果。

（二）減輕申請者的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和域外行政處罰

保密是申請者除獲得寬恕之外最大的要求。申請者的告密行為 “背叛”了卡特爾，一旦其告密身份遭到泄露，可能導(dǎo)致申請者商業(yè)伙伴之間商業(yè)合作關(guān)系的破裂，遭到同行業(yè)企業(yè)或上下游經(jīng)營者的報(bào)復(fù)，使自身的經(jīng)營狀況受到影響。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)為申請人身份保密，會影響申請寬恕的積極性。特別是在全球化過程中，國際合作日益密切，申請者的告密行為還有可能被其他國家或地區(qū)的反壟斷機(jī)構(gòu)指控，給自己造成實(shí)現(xiàn)難以預(yù)料的的法律風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)使本想申請寬恕的卡特爾成員望而卻步。

三、我國反壟斷法寬恕制度中申請者保密規(guī)則現(xiàn)有規(guī)定和不足

（一）我國反壟斷法對寬恕制度申請者保密的現(xiàn)有規(guī)定

我國在2007年頒布了 《反壟斷法》，并順應(yīng)國際趨勢，在該部立法中確立了寬恕制度?！斗磯艛喾ā返?8條第2款規(guī)定，對涉嫌壟斷行為，任何單位和個(gè)人有權(quán)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)，發(fā)壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人保密。根據(jù)筆者的理解，寬恕申請者同時(shí)具有舉報(bào)人身份，因而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保密。同時(shí)，第44條規(guī)定，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對涉嫌壟斷行為調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，并可以向社會公布?！边@項(xiàng)規(guī)定中所說的處理決定包括對申請者作出的寬恕決定。在執(zhí)行寬恕決定后，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)按規(guī)定的程序和期限，在指定的媒體上公告這一決定。但是如何協(xié)調(diào)保密和公告的關(guān)系，目前觀點(diǎn)尚不統(tǒng)一，有觀點(diǎn)指出，公告的范圍和內(nèi)容應(yīng)包括:減免經(jīng)營者責(zé)任的理由、減免處罰的額度、申請者在卡特爾中的地位和作用、申請者對于調(diào)查卡特爾提供的協(xié)助等。

（二）我國反壟斷法寬恕制度中申請者保密規(guī)定的不足

相比其他國家和地區(qū)，我國有關(guān)寬恕制度的立法依然較為粗糙，對很多重要問題都沒有涉及或失之簡單，整體上缺少層次性和協(xié)調(diào)性。制度的規(guī)定卻過于粗線條，由于缺乏具體的操作規(guī)則，致使其對壟斷協(xié)議的懲處力度不足，實(shí)施效果并不理想。

首先，反壟斷法法律責(zé)任偏輕。寬恕制度的機(jī)理是嚴(yán)格的法律責(zé)任和嚴(yán)厲的執(zhí)法機(jī)制會震懾違法者，促使其 “背叛”，爭取 “寬大處理”，節(jié)約反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。因此，對卡特爾的處罰越重，執(zhí)法強(qiáng)度越大，違法者尋求寬恕的可能性越大；壟斷行為面臨的處罰越重，寬恕制度的價(jià)值越大。嚴(yán)厲的處罰是寬恕制度有效運(yùn)行的重要前提，若無嚴(yán)厲責(zé)任承擔(dān)，則無寬恕，若無嚴(yán)格執(zhí)法威懾，亦無寬恕?？傊?，無重罰，無寬恕。

我國 《反壟斷法》第46條第1款規(guī)定，經(jīng)營者違法達(dá)成并實(shí)施壟斷協(xié)議的，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬元以下的罰款。歐盟國家是以上一年度銷售額的30%為基礎(chǔ)，高的可達(dá)到100%；我國的計(jì)算基數(shù)是上一年度的銷售額，而在日本，計(jì)算基數(shù)為違法行為持續(xù)期間內(nèi)的總銷售額。我國 《反壟斷法》對于卡特爾違法行為的行政罰款數(shù)額太低，責(zé)任太輕［1］。寬恕制度以嚴(yán)厲處罰為前提，而我國目前對卡特爾的處罰力度如此之輕，寬恕制度恐怕很難起到應(yīng)有的作用。

其次，反壟斷法違法成本低，對寬恕制度的執(zhí)行有所削弱?，F(xiàn)有的行政處罰力度很小，代表社會公益的懲處很輕，受害者樸素的公平感得不到滿足，其必然有更強(qiáng)烈的意愿追求高額民事賠償，而根據(jù)我國 《反壟斷法》和寬恕制度本身的機(jī)理，寬恕制度、保密、民事責(zé)任、行政責(zé)任這幾者之間充滿了不協(xié)調(diào)。在現(xiàn)行機(jī)制下，寬恕制度達(dá)不到理想效果，卡特爾依然難以被發(fā)現(xiàn)，受害者難以求償甚至不知自己被損害。即使通過寬恕制度發(fā)現(xiàn)卡特爾，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要為申請者保密，受害者的民事訴訟依然困難重重，此乃我國反壟斷法引入寬恕制度但相關(guān)機(jī)制不協(xié)調(diào)的結(jié)果。

四、完善我國反壟斷法寬恕制度中申請者保密規(guī)則的途徑

（一）完善申請者信息在民事訴訟中的使用規(guī)定

從目前情況看，申請者申請寬恕后，如果身份暴露，會導(dǎo)致其在民事訴訟中處于明顯不利地位，將不利于卡特爾成員申請寬恕。為此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在拒絕或批準(zhǔn)寬恕申請時(shí)應(yīng)盡量避免引用申請者的特定寬恕陳述，引用越多，申請者在民事訴訟中的形勢越不利。

因此，申請者與執(zhí)法機(jī)關(guān)通過寬恕制度形成合作關(guān)系后，對于寬恕申請者的身份和提供給執(zhí)法機(jī)關(guān)的相關(guān)資料，立法者和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)處理好申請者提供的信息和證據(jù)在民事訴訟中的使用問題。

首先，明確公告寬恕決定的限度。申請者取得寬恕待遇，其實(shí)其本身存在著違法行為，原告可通過舉證自己所遭受的損失來證明損害結(jié)果的發(fā)生。此時(shí)，證明違法行為與損害結(jié)果之間的關(guān)系成為了申請者承擔(dān)民事責(zé)任多少的關(guān)鍵。因此，執(zhí)法機(jī)關(guān)向社會公告的寬恕決定的內(nèi)容，應(yīng)限于寬恕決定的理由、卡特爾相關(guān)情況及申請者提供信息及協(xié)助情況的一般性說明，并盡可能少的引用申請者的相關(guān)特定信息，以免原告可通過寬恕決定尋找到申請者違法行為的詳細(xì)信息和證據(jù)。原告仍需通過其他途徑來尋找證明因果關(guān)系存在的證據(jù)，經(jīng)營者并不會因申請寬恕而在隨后的民事訴訟中必然面臨敗訴的結(jié)果，這將減輕申請者對民事賠償?shù)念檻]。同時(shí)，申請者因申請寬恕而向主管機(jī)關(guān)提供的信息和證據(jù)，在民事訴訟中不應(yīng)該作為原告可向法院申請調(diào)取的證據(jù)。

其次，對申請者身份持續(xù)保密。在個(gè)案中，申請人身份的公開與否對于懲罰的結(jié)果并沒有實(shí)質(zhì)性的影響，但申請人作為一個(gè)參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，一旦身份曝光，導(dǎo)致同行業(yè)的摒棄和報(bào)復(fù)，其后的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)很難繼續(xù)。寬恕申請人的這種情況類似于普通訴訟中的 “證人”，因擔(dān)心事后會遭到報(bào)復(fù)，很多證人不愿出庭作證，這不僅不利于保護(hù)當(dāng)事人各方的利益，更難以保證案件審判的公正性。而目前，申請者的身份保密具有階段性，主管機(jī)關(guān)只能在最終的寬恕制度決定作出前負(fù)有保密義務(wù)［2］。因此，建議確定對申請人身份的保密的持續(xù)性，以增強(qiáng)寬恕制度的實(shí)施效果。

（二）協(xié)調(diào)公力執(zhí)行和私力救濟(jì)的關(guān)系

寬恕申請者的保密問題隱含著我國反壟斷公力執(zhí)行和私人執(zhí)行在反壟斷法執(zhí)行中的地位和配置。目前，世界上主要國家的反壟斷法都非常強(qiáng)調(diào)公力執(zhí)行與私人執(zhí)行的協(xié)調(diào)的重要性，以實(shí)現(xiàn)社會最適平衡［3］。單純的公力執(zhí)行會打擊私人當(dāng)事人調(diào)查和起訴違法行為的動(dòng)機(jī)，同時(shí)也損害了受害人在損害賠償中的合法利益；單純的私人調(diào)查，如果不考慮濫用的可能性，是不足以保護(hù)社會利益的。因此，加大行政處罰力度的同時(shí)，建立公益、私益損害賠償資金池，使公私救濟(jì)雙管齊下。

首先，加大行政處罰力度。執(zhí)法機(jī)關(guān)通過寬恕申請發(fā)現(xiàn)并查處了一起卡特爾成員的違法行為，其罰沒應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)部分:卡特爾成員的違法所得；對未被寬恕或未被完全寬恕的經(jīng)營者處以的行政罰款。這種處罰的原理是首先確定該卡特爾已無利可圖，其次使相關(guān)經(jīng)營者為違反反壟斷法所維護(hù)的市場秩序和公共利益付出高額代價(jià)，加大違法成本，增強(qiáng)震懾力度。對于罰沒資金所得，一部分應(yīng)當(dāng)上繳國庫，作為執(zhí)法成本等費(fèi)用。

其次，建立公益、私益損害賠償資金池。在加大對卡特爾成員行政處罰力度的基礎(chǔ)上，建議將扣除執(zhí)法成本等費(fèi)用后的罰沒資金，拿出一部分作為恢復(fù)市場競爭秩序所用，可以以適當(dāng)方式，交由相關(guān)行政機(jī)關(guān)或社會組織使用；其余部分，則交給相應(yīng)的公益基金或卡特爾受害者集體代表，形成公益和私益損害賠償?shù)?“資金池”，使得受害者通過向該組織履行一定的證明責(zé)任即可獲得相應(yīng)比例的補(bǔ)償。

分清反壟斷公益、私益，對于受害者來講，避免了眾多受害者分別起訴，證據(jù)難以獲得等問題，也能使所有的賠償根據(jù)受害人損失程度平等進(jìn)行，同時(shí)，解決了寬恕制度為申請者保密與受害者請求民事賠償?shù)拿堋τ趫?zhí)法機(jī)關(guān)來講，其主要代表的是社會恢復(fù)良好的市場競爭秩序。分清反壟斷公益、私益，由專門機(jī)關(guān)運(yùn)用專門資金恢復(fù)市場競爭秩序，維護(hù)受害者權(quán)益，其效果好于簡單將違法所得、罰款納入國庫后再重新做預(yù)算劃分。

寬恕制度申請者的保密不止于探討是否保密、如何保密等問題本身，而是涉及我國反壟斷法規(guī)定的卡特爾成員的法律責(zé)任，包括現(xiàn)有的行政責(zé)任和民事責(zé)任，及目前未規(guī)定但有借鑒價(jià)值的刑事責(zé)任。涉及反壟斷公力執(zhí)行和私人執(zhí)行的協(xié)調(diào)。思考這一問題，需要均衡多種法律關(guān)系中多方主體的利益。

［1］時(shí)建中.我國《反壟斷法》的特色制度、亮點(diǎn)制度及重大不足［J］.法學(xué)家，2008（01）.

［2］張斌.反壟斷罰款書制度研究［D］.北京：中國政法大學(xué)，2009.

［3］王健，朱宏文.構(gòu)建公私協(xié)調(diào)的反壟斷法執(zhí)行體制——中國的問題及出路 ［J］.安徽大學(xué)法律評論，2008（01）.

［責(zé)任編輯：李成林］

D922.29

A

1671-6183(2016)11-0052-04

2016-10-20

張珺 （1993-），中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)2014級碩士研究生；研究方向：經(jīng)濟(jì)法。