小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理研究文獻(xiàn)綜述

杜威漩

（河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南　洛陽(yáng)　471023）

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理研究文獻(xiàn)綜述

杜威漩

（河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河南洛陽(yáng)471023）

從市場(chǎng)化、政府、基層組織及農(nóng)民等視角分別對(duì)已有小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理研究進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上指出不同視角下小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理研究中可進(jìn)一步延伸的空間。已有研究給予的啟示是：要徹底解決農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題，就要通過(guò)系統(tǒng)化治理，實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中政府—基層組織—農(nóng)民之間的有效協(xié)調(diào)、政府與市場(chǎng)之間的有機(jī)協(xié)同、農(nóng)民相互之間的積極合作。

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施；市場(chǎng)化治理；政府治理；基層組織治理；農(nóng)民合作

一、引言

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施最基本和最重要的組成部分，其治理效率如何直接影響農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收乃至國(guó)家糧食安全。近年來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政投入力度的不斷加大，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施狀況明顯改善，但小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中普遍存在的“重建輕管”及建（投資建設(shè)）、管（管理維護(hù)）、用（灌溉使用）脫節(jié)現(xiàn)象卻嚴(yán)重制約著國(guó)家財(cái)政投入效率及小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施整體運(yùn)行效率的釋放，農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題仍未從根本上得到解決。如何全面疏通農(nóng)田水利“最后一公里”？許多學(xué)者從不同視角進(jìn)行了有益探索，本文在文獻(xiàn)回顧的基礎(chǔ)上，從市場(chǎng)化、政府、基層組織及農(nóng)民等視角對(duì)已有小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理研究進(jìn)行梳理，以期為我國(guó)未來(lái)發(fā)展時(shí)期小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理提供借鑒和啟示。

二、小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化治理研究

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理市場(chǎng)化趨向發(fā)生在我國(guó)改革開(kāi)放戰(zhàn)略實(shí)施之后，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化治理的基本含義是指通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制把小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施交由私人或私人部門治理的現(xiàn)象。小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化治理的動(dòng)因可概括為兩個(gè)方面：一方面，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制實(shí)施后，原來(lái)高度組織化的農(nóng)民變成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中互不相干的“原子化”農(nóng)民，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能逐步弱化，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理主體開(kāi)始出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象；另一方面，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的巨大成功使得國(guó)家開(kāi)始將這一制度向農(nóng)田水利設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行移植和嫁接，開(kāi)始運(yùn)用市場(chǎng)化方法解決農(nóng)田水利設(shè)施治理問(wèn)題。1985年國(guó)務(wù)院頒布的《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》明確規(guī)定：凡水利工程均

應(yīng)實(shí)行有償供水。水費(fèi)收入是水管單位（水利工程管理單位）的主要經(jīng)費(fèi)來(lái)源，這樣，原來(lái)的公益性農(nóng)業(yè)灌溉變成了水管單位經(jīng)營(yíng)性的農(nóng)業(yè)服務(wù)；1988年水利部頒布《關(guān)于依靠群眾合作興修農(nóng)村水利的意見(jiàn)》，提出了“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”和“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理原則，鼓勵(lì)通過(guò)市場(chǎng)化方式建設(shè)、管理和經(jīng)營(yíng)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施；1996年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)田水利基本建設(shè)的通知》，鼓勵(lì)單位和個(gè)人采取獨(dú)資、合資、股份合作等形式興修農(nóng)田水利工程；2002年國(guó)務(wù)院頒布《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出“力爭(zhēng)在3到5年內(nèi)，初步建立符合我國(guó)國(guó)情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制”；2003年水利部頒布《小型農(nóng)村水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》，提出：按“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則明晰小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)，“采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的方式，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，落實(shí)管理權(quán)”；國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組2008年印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)公益事業(yè)一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》，規(guī)定“對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)村小型公益設(shè)施，可通過(guò)承包、租賃、拍賣等形式實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，提高使用效率和養(yǎng)護(hù)水平”。按照以上相關(guān)政策文件的要求，各地開(kāi)始以拍賣、租賃、承包及股份合作制等方式對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行市場(chǎng)化導(dǎo)向的管理體制改革。

從已有文獻(xiàn)看，研究者對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化治理褒貶不一，其觀點(diǎn)基本上可概括為兩類：（1）對(duì)市場(chǎng)化治理持肯定態(tài)度。胡繼連、蘇百義和周玉璽（2000）認(rèn)為：小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施“私人物品”屬性較強(qiáng)，完全可由“私人”組織（農(nóng)戶或企業(yè)等）來(lái)興辦和經(jīng)營(yíng)；李燕瓊（2003）也持有相似的觀點(diǎn)，同時(shí)提出了建立健全小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度、水利市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制、充分發(fā)揮政府作用等建議。劉曉玲（2004）提出了運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制籌措小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金及建立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)（簡(jiǎn)稱WUA，后文同）等市場(chǎng)化改革建議。Kessides（2004）認(rèn)為在基礎(chǔ)設(shè)施（包括小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施）治理領(lǐng)域引入私人組織、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)改革的重要措施。李鶴、江彬、顧濤和龍海游（2011）認(rèn)為一些地區(qū)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理的市場(chǎng)化趨勢(shì)是一種有益的嘗試。（2）對(duì)市場(chǎng)化治理持否定態(tài)度。宋洪遠(yuǎn)和吳仲斌（2009）的研究發(fā)現(xiàn)：盈利能力較弱的小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，其產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化改革多是不成功或不可持續(xù)的。賀雪峰和郭亮（2010）的研究表明：在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革思路是行不通的，一方面，在農(nóng)戶過(guò)于分散且缺乏有效組織的情況下，大中型水利設(shè)施與單個(gè)小農(nóng)難以進(jìn)行有效對(duì)接；另一方面，大中型水利一定程度的自然壟斷性使得市場(chǎng)化后的水費(fèi)不斷上漲，導(dǎo)致農(nóng)民難以負(fù)擔(dān)，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民放棄對(duì)大中型水利的依賴并依靠自己解決灌溉問(wèn)題，其結(jié)果是大、小水利之間失去有機(jī)聯(lián)系。焦長(zhǎng)權(quán)（2010）認(rèn)為：小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革并未完全解決農(nóng)田水利問(wèn)題，而是導(dǎo)致了明顯的市場(chǎng)“困局”。毛壽龍和楊志云（2010）認(rèn)為：農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施“丟包袱”式的市場(chǎng)化改革加劇了灌溉集體行動(dòng)的困境，這種困境主要表現(xiàn)為農(nóng)田水利合作中的市場(chǎng)失靈、政府失靈以及實(shí)踐中諸多水事糾紛的出現(xiàn)（劉敏，2015）。孫小燕（2011）的研究發(fā)現(xiàn)：小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革的總體效果并不理想。占少華（2013）認(rèn)為：由于大多數(shù)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的盈利性很弱，其市場(chǎng)化改革的結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)無(wú)人承包或承包后改變小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施用途的現(xiàn)象，例如，很多灌溉用水塘、小型水庫(kù)在市場(chǎng)化（私有化）后變成了養(yǎng)魚和養(yǎng)鴨的場(chǎng)所，進(jìn)而導(dǎo)致這些小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施農(nóng)田灌溉功能弱化。

綜上，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化治理方面的研究分歧仍然存在，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理能否市場(chǎng)化？或者說(shuō)在什么范圍和什么程度上可以市場(chǎng)化？什么情況下不能市場(chǎng)化？這些問(wèn)題仍有進(jìn)一步研究的空間。

三、小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施政府治理研究

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施政府治理的主要理論依據(jù)是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本觀點(diǎn)之一是公共物品或準(zhǔn)公共物品應(yīng)主要由政府供給，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)著農(nóng)田灌排服務(wù)等基本功能，是國(guó)家糧食安全及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，是具有顯著公益性（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組，2011）的準(zhǔn)公共物品（杜威漩，2012），由政府投資和由政府公共部門管理（Hayami et al.，1977；Easter，1977）農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施（包括小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施）是規(guī)避和化解建設(shè)資金短缺、灌排服務(wù)不均等市場(chǎng)失靈的有效手段（Ringler etal.，2000）。從我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展?fàn)顩r看，改革開(kāi)放后，導(dǎo)致小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行困境的主要根源在于政府投入不足，在改革開(kāi)放30多年來(lái)的財(cái)政支農(nóng)資金中，約60%用在了“大水利”（大江大河等）治理及氣象事業(yè)發(fā)展，約40%用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出，而在約40%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出中用于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及水土保持方面的費(fèi)用微乎其微（鄭風(fēng)田，2011），因此，要改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，必須加強(qiáng)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投入（王廣深、王金秀，2008）。

從政策設(shè)計(jì)方面看，2005年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)改委等五部門《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府逐步加大水利建設(shè)投入，特別是加大對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，并逐步建立健全農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)新機(jī)制，同年，中央財(cái)政開(kāi)始設(shè)立小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金以對(duì)農(nóng)民興建小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施給予補(bǔ)助。2009年財(cái)政部、水利部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的意見(jiàn)》（財(cái)農(nóng)〔2009〕92號(hào)），提出：從2009年起在全國(guó)范圍內(nèi)全面推進(jìn)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)縣建設(shè)。2011年中央出臺(tái)了專門聚焦水利問(wèn)題的一號(hào)文件，提出“突出加強(qiáng)農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)”，“因地制宜興建中小型水利設(shè)施，支持山丘區(qū)小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等‘五小水利'工程建設(shè)”，2011年中央一號(hào)文件成為我國(guó)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理模式轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。2012年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出“繼續(xù)增加中央財(cái)政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)基本覆蓋農(nóng)業(yè)大縣”。2013年中央一號(hào)文件提出“擴(kuò)大小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣覆蓋范圍”。2014年中央一號(hào)文件提出“通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)等方式，探索農(nóng)田水利基本建設(shè)新機(jī)制”。2015年中央一號(hào)文件提出“加快推進(jìn)現(xiàn)代灌區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，“鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)民用水合作組織，扶持其成為小型農(nóng)田水利工程建設(shè)和管護(hù)主體”?？梢?jiàn)，自2005年開(kāi)始政府已不斷強(qiáng)化在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理領(lǐng)域的介入。

從已有研究情況看，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施政府治理研究可概括為兩類：（1）政府投入決定論。這類研究強(qiáng)調(diào)政府投入在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中起決定作用，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組（2011）明確定位了小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益性質(zhì)及政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，并在此基礎(chǔ)上提出加大小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中的公共財(cái)政投入力度，形成資金投入、工程建設(shè)及管護(hù)等方面的新機(jī)制。陳柏峰和林輝煌（2011）在對(duì)農(nóng)田水利中的“反公地悲劇”現(xiàn)象分析的基礎(chǔ)上，提出政府應(yīng)通過(guò)制度供給化解農(nóng)田水利困局。呂?。?012）認(rèn)為小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施具有不同于大中型水利基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵及特征，完善小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給機(jī)制，就應(yīng)強(qiáng)化政府投資主體地位及各級(jí)政府的有效投入。何平均和李明賢（2012）認(rèn)為應(yīng)在強(qiáng)化政府責(zé)任及整合財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，建立健全財(cái)政支持小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)效投入激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制。毫無(wú)疑問(wèn)，政府投入在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中起著舉足輕重的決定作用。近幾年來(lái)政府投入的不斷加大已經(jīng)并正在產(chǎn)生著良好的績(jī)效，但僅有政府投入還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)樾⌒娃r(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施與“三農(nóng)”的高度關(guān)聯(lián)性、顯著的公益性及運(yùn)行的系統(tǒng)性決定其基本治理主體結(jié)構(gòu)是由政府、村莊基層組織、農(nóng)戶等構(gòu)成的主體體系（杜威漩，2015）。這樣，關(guān)于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施政府治理，不少學(xué)者更關(guān)注政府引導(dǎo)下的多元化投入問(wèn)題研究。（2）政府引導(dǎo)下的多元投入決定論。這類研究強(qiáng)調(diào)政府及政府引導(dǎo)下的多元主體在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中起決定作用。賀雪峰和羅興佐（2006）分析了我國(guó)農(nóng)村改革以來(lái)農(nóng)田灌溉的均衡狀況，認(rèn)為農(nóng)村公共物品（包括農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施）的供給必須以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障，形成國(guó)家、村莊之間合作互補(bǔ)的供給機(jī)制。甘琳和張仕廉（2009）構(gòu)建了不同類型小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)模式：農(nóng)戶自用的微型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施（具有較強(qiáng)的私人物品特性）——政府給予一定補(bǔ)助的條件下由承包者（或租賃者）投資建設(shè)；跨鄉(xiāng)、村（受益農(nóng)戶較多）的小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施——以政府財(cái)政資金為杠桿引導(dǎo)合作社（在組建水利合作組織的前提下）組織用水戶進(jìn)行投資建設(shè)；經(jīng)營(yíng)性小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施——政府給予一定價(jià)格補(bǔ)貼的條件下通過(guò)組建水利股份公司等方式吸引投資者入股投資建設(shè)。張淑欣（2011）認(rèn)為政府應(yīng)在不斷加大財(cái)政投入的同時(shí)，充分運(yùn)用財(cái)稅政策手段激勵(lì)受益農(nóng)戶、民間資本等參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最終形成多層次、多元化投入格局。陳云鵬和陳艷珍（2011）也強(qiáng)調(diào)建立健全多主體、多渠道及多元化的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施資金投入體制，同時(shí)賦予農(nóng)民農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的選擇權(quán)、決策權(quán)。俞雅乖（2012）構(gòu)建了以“政府主導(dǎo)+多元主體參與+市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制”為基本內(nèi)容的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施“一主多元”供給體系。韓喜平和金運(yùn)（2015）分析了我國(guó)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的二元結(jié)構(gòu)狀況，并在此基礎(chǔ)上提出了構(gòu)建以“主體多元+渠道多樣+多層支持”為基本內(nèi)容的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新格局的設(shè)想。張海燕（2015）構(gòu)建了以“政府配套及獎(jiǎng)勵(lì)資金引導(dǎo)+明晰的產(chǎn)權(quán)及自主管理權(quán)激勵(lì)+農(nóng)戶自籌資金”為基本內(nèi)容的小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施融資新機(jī)制。劉敏（2015）認(rèn)為應(yīng)在地方政府引導(dǎo)基礎(chǔ)上凸顯社區(qū)在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理中的主體地位，以提高用水農(nóng)戶參與灌溉管理的能力。由于在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中的“管”和“用”方面，政府力量不可能直接介入，因而必須依靠基層組織和農(nóng)民的參與（王德福，2012），可見(jiàn)，政府在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施“管”和“用”中的作用往往不是直接的而是間接的。

綜上，政府應(yīng)在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中扮演主導(dǎo)者和引導(dǎo)者角色，這一點(diǎn)已基本上達(dá)成共識(shí)，但政府如何和以何種方式有效引導(dǎo)多元化主體特別是農(nóng)戶主體的積極參與？從目前實(shí)踐情況看，國(guó)家主要是通過(guò)制定相關(guān)惠農(nóng)政策（如“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策）引導(dǎo)農(nóng)民在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中積極參與，那么，除了政策手段外是否還有其他更加有效的引導(dǎo)方式和機(jī)制？政府與其他各治理主體之間應(yīng)建構(gòu)什么樣的互動(dòng)關(guān)系？這些方面的研究仍有進(jìn)一步深化的空間和必要。

四、小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施基層組織治理研究

小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施基層組織治理問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是通過(guò)以什么樣的基層組織為載體引導(dǎo)農(nóng)民參與治理的問(wèn)題，從已有文獻(xiàn)看，這方面的研究可概括為兩個(gè)方面：

一方面，關(guān)于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中的WUA研究。以WUA為組織載體的小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施改革實(shí)踐和理論研究，在一定程度上受到世界銀行等國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的影響——世界銀行通過(guò)貸款項(xiàng)目支持和鼓勵(lì)世界各國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家實(shí)施以建立WUA為主要內(nèi)容的農(nóng)田水利管理體制改革。我國(guó)自上世紀(jì)90年代中期開(kāi)始在世界銀行的支持下推行農(nóng)民參與式灌溉管理體制改革，改革的基本思路是鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民組建WUA，并以WUA為組織載體承擔(dān)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和管護(hù)責(zé)任，2005年10月中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)WUA建設(shè)的重要性。從已有研究情況看，一些學(xué)者（往往是早期研究者）對(duì)WUA的作用持肯定態(tài)度。鄧淑珍（2003）認(rèn)為WUA的建立有助于增強(qiáng)用水農(nóng)戶的主人翁意識(shí)、提高農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理及灌溉用水效率、為灌區(qū)良性運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。張兵和王翌秋（2004）認(rèn)為WUA的積極作用在于WUA與市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制相適應(yīng)從而有助于逐步推進(jìn)水價(jià)改革、穩(wěn)步提高水費(fèi)收繳率、實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)灌區(qū)良性運(yùn)行。Lam（2006）對(duì)臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)管理制度進(jìn)行了專門研究，其研究結(jié)論是：該項(xiàng)制度最具活力和秩序，在該項(xiàng)制度安排下用水戶、政府之間協(xié)同發(fā)展，從而最大限度地激勵(lì)了用水農(nóng)戶及政府努力工作的積極性。蔣俊杰（2007）認(rèn)為以建立WUA為核心內(nèi)容的“參與式灌溉管理”制度創(chuàng)新是農(nóng)民自主治理制度的積極嘗試和探索，有助于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的有效和可持續(xù)利用。杜秀文、李遠(yuǎn)華和郭慧濱（2007）的研究表明農(nóng)民參與式灌溉管理制度具有合理性。韓青和袁學(xué)國(guó)（2011）的研究表明WUA的建立在一定程度上提高了灌溉用水的效率。盡管一些研究者倡導(dǎo)以WUA為載體組織農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理、維護(hù)和使用，盡管在有關(guān)部門大力推動(dòng)下，WUA數(shù)量增長(zhǎng)很快，截至2012年全國(guó)WUA已達(dá)7.8萬(wàn)個(gè)（何壽奎，汪媛媛，黃明忠，2015），然而，正如多數(shù)研究者所指出的那樣，WUA的建立并未完全達(dá)到對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行有效管理、維護(hù)和使用的目的，WUA組織動(dòng)員農(nóng)民參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理的能力非常有限，大部分WUA都是名義上的，WUA運(yùn)作“空殼化”（流于形式）現(xiàn)象在全國(guó)普遍存在，農(nóng)民很少在實(shí)質(zhì)上參與WUA的運(yùn)轉(zhuǎn)（王金霞，2012；王亞華，2013）。就整體而言，農(nóng)戶對(duì)WUA運(yùn)行及作用效果的評(píng)價(jià)不太理想（周利平、翁貞林，蘇紅，2015）。

另一方面，關(guān)于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中的農(nóng)村基層組織（特指村委會(huì)等農(nóng)村正式基層組織）研究。譚同學(xué)（2006）認(rèn)為：小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題的真正解決在于構(gòu)建以村民自治組織為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作機(jī)制，為此就要利用國(guó)家取消農(nóng)業(yè)稅、對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度加大的契機(jī)再造和強(qiáng)化村民自治組織的功能。劉岳和劉燕舞（2010）認(rèn)為：小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的公益性與公共性決定了其治理須依靠鄉(xiāng)、村、組三級(jí)農(nóng)村基層組織。賀雪峰（2010）認(rèn)為：目前農(nóng)村基層組織比WUA更適合本土的實(shí)際，我國(guó)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理的方向是重構(gòu)農(nóng)村基層組織體系而非照搬WUA（賀雪峰，郭亮，2010）。林輝煌（2011）認(rèn)為：要化解小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施所面臨的困境，必須強(qiáng)力推進(jìn)農(nóng)村基層組織建設(shè)，強(qiáng)化村民小組作為村莊基本治理單位及灌溉單位的功能。賈林州和李小免（2011）同樣強(qiáng)調(diào)：重構(gòu)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理制度的唯一選擇在于增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)基層組織基礎(chǔ)。然而，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制實(shí)施后，農(nóng)村基層組織的組織動(dòng)員能力逐步減弱：農(nóng)村稅費(fèi)改革前，村莊基層組織的主要功能之一在于征收農(nóng)村“稅”（農(nóng)業(yè)稅）“費(fèi)”（“三提五統(tǒng)”、集資費(fèi)等），并通過(guò)“兩工”方式組織農(nóng)民投工投勞于小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理，由于農(nóng)村稅費(fèi)缺少規(guī)范管理，村莊基層組織便與基層政權(quán)結(jié)合起來(lái)加大對(duì)農(nóng)村剩余的提取，其結(jié)果是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為增加，進(jìn)而造成農(nóng)村基層組織、農(nóng)民間關(guān)系的緊張，農(nóng)村基層組織的動(dòng)員、組織能力弱化；農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”等被取消，大多數(shù)農(nóng)村基層組織財(cái)力減弱，而只能依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)維持生存，對(duì)農(nóng)民的動(dòng)員、組織能力進(jìn)一步弱化（例如“一事一議”中的“事難議、議難決、決難行”就是典型表現(xiàn)）。農(nóng)村基層組織動(dòng)員、組織能力的弱化使其在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中的作用大打折扣。

綜上，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理過(guò)程中，無(wú)論是WUA還是農(nóng)村基層組織都存在不同程度的缺陷，從目前情況看，二者都很難在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中有效扮演動(dòng)員者、組織者及政府與農(nóng)民之間的媒介者角色，這也是目前農(nóng)田水利“最后一公里”遲遲不能疏通的重要原因所在。在未來(lái)發(fā)展時(shí)期，如何重構(gòu)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理組織載體?構(gòu)建什么樣的治理組織載體？現(xiàn)有農(nóng)村基層組織資源如何有效整合？這些問(wèn)題仍有巨大的研究空間。

五、小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中的農(nóng)民合作研究

Karl AugustWittfogel認(rèn)為：治水農(nóng)業(yè)須進(jìn)行大規(guī)模合作（見(jiàn)魏特夫所著的《東方專制主義》一書，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1989年版第236頁(yè)），小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施與“三農(nóng)”高度關(guān)聯(lián)的自然屬性（杜威漩，2015）決定了其治理需要農(nóng)民之間的有效合作。那么，影響小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中農(nóng)民合作的因素有哪些？如何化解農(nóng)民合作困境？不少學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了研究。徐超（2009）認(rèn)為：農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中農(nóng)民合作困境由國(guó)家、市場(chǎng)及村莊三個(gè)方面因素共同造成，化解困境的途徑在于尋求國(guó)家、市場(chǎng)和村莊三者之間的最佳結(jié)合方式。陳柏峰和林輝煌（2011）認(rèn)為：現(xiàn)有農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理體制未能克服水利體系的非對(duì)稱性及反公地性，村莊文化激勵(lì)及協(xié)調(diào)成本承擔(dān)主體缺失進(jìn)一步導(dǎo)致水利合作格局崩盤，因此，政府應(yīng)通過(guò)提供制度供給將分散的農(nóng)民重整成為可以協(xié)商的利益主體以引導(dǎo)農(nóng)民走出合作困局。陳輝和朱靜輝（2012）認(rèn)為：農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)田水利的公共性開(kāi)始流失，農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)田水利合作所需的組織資源越來(lái)越少，因此，須強(qiáng)化村級(jí)組織“統(tǒng)”的作用以便組織分散的農(nóng)民與“大水利”對(duì)接，同時(shí)因地制宜地開(kāi)展“小水利”合作。王昕和陸遷（2012）對(duì)農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施合作供給意愿影響因素進(jìn)行了研究，其研究結(jié)果表明社區(qū)及農(nóng)戶因素交互影響著農(nóng)戶的合作意愿，因此，應(yīng)培育農(nóng)戶社會(huì)資本、優(yōu)化社區(qū)用水環(huán)境以提升農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施合作供給的積極性。王格玲和陸遷（2013）認(rèn)為：合作意愿、合作行為的悖離導(dǎo)致了農(nóng)戶參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的集體行動(dòng)失敗，因此，應(yīng)完善小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施合作供給機(jī)制、強(qiáng)化資金及項(xiàng)目科學(xué)管理、重視農(nóng)戶的合作意愿對(duì)其合作供給行為的影響。苗珊珊（2014）的研究表明：社會(huì)資本多維異質(zhì)性對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施供給中的農(nóng)民合作行為有顯著影響，農(nóng)民受教育程度、農(nóng)民對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)知、小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施維修狀況、用水糾紛等對(duì)農(nóng)民的參與行為均具有顯著的正向影響，因此，政府應(yīng)該通過(guò)培育多維度社會(huì)資本（并強(qiáng)化其正向影響）、強(qiáng)化組織服務(wù)功能及農(nóng)民合作認(rèn)知以促進(jìn)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的合作供給。楊陽(yáng)、周玉璽和周霞（2015）的研究結(jié)果顯示：差序氛圍對(duì)組織支持、心理契約間的關(guān)系及心理契約、農(nóng)戶合作意愿間的關(guān)系均具有負(fù)向調(diào)節(jié)作用，因此，應(yīng)進(jìn)一步完善和嚴(yán)格執(zhí)行村民自治制度以降低差序氛圍對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管護(hù)中農(nóng)民合作行為的負(fù)面影響，同時(shí)通過(guò)實(shí)施“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策以在誘導(dǎo)農(nóng)民積極參與的同時(shí)限制和減少農(nóng)民“搭便車”行為的發(fā)生。杜威漩（2015）的研究表明：自然狀態(tài)下小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)場(chǎng)域的進(jìn)化博弈結(jié)果是農(nóng)民陷入“搭便車”（不合作）的囚徒困境之中，制度嵌入可抑制農(nóng)民在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中的“搭便車”行為、激勵(lì)農(nóng)民積極參與的合作行為，要促使農(nóng)民積極參與小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)，就要培育聲譽(yù)資本、創(chuàng)新和完善“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策。梁洨潔和張靜（2015）的研究表明：社會(huì)資本綜合指數(shù)對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理的合作行為有積極影響，農(nóng)民合作意愿還受到其文化程度、耕地面積及種植業(yè)收入比重等因素的影響。因此，應(yīng)增加社會(huì)資本存量、提高農(nóng)民文化程度、增加農(nóng)民種植業(yè)收入、強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)參與農(nóng)田水利合作重要性的認(rèn)識(shí)以提高農(nóng)民在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中的合作積極性。杜威漩（2015）認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的直接效應(yīng)是農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)理性強(qiáng)化、村莊基層組織公共事務(wù)管理功能弱化、農(nóng)地細(xì)碎化，這一直接效應(yīng)進(jìn)一步導(dǎo)致小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理陷入困境：小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中農(nóng)民合作的內(nèi)在激勵(lì)弱化，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)中農(nóng)民之間難以自愿達(dá)成合作，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施使用中的農(nóng)民合作失靈。喬丹、陸遷和徐濤（2016）對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的合作供給意愿影響因素進(jìn)行了研究，結(jié)果表明：社會(huì)資本、農(nóng)民認(rèn)知及社區(qū)規(guī)范均對(duì)農(nóng)民合作供給意愿產(chǎn)生顯著的正向影響，因此，應(yīng)構(gòu)建非正式合作供給監(jiān)督、約束機(jī)制以降低小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施合作供給成本，引導(dǎo)和提高農(nóng)民對(duì)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施重要性的認(rèn)知水平、規(guī)范用水管理制度并及時(shí)協(xié)調(diào)和化解農(nóng)民之間用水糾紛。

綜上，關(guān)于小型農(nóng)田水利設(shè)施治理中的農(nóng)民合作，研究者多聚焦于農(nóng)民合作意愿及行為的影響因素，這些影響因素又多集中在正式制度因素、非正式制度因素及農(nóng)民自身因素等三個(gè)方面，其中，正式制度因素包括農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理體制、村民自治制度、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、“一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)”政策等；非正式制度因素包括社會(huì)資本、社區(qū)規(guī)范、社區(qū)文化、農(nóng)民認(rèn)知、差序氛圍、心理契約等；農(nóng)民自身因素包括農(nóng)民受教育程度、農(nóng)民耕地面積、農(nóng)民種植業(yè)收入比重等，所有這些研究均具有十分重要的啟發(fā)意義。然而，合作從來(lái)都是集體或群體行為，其實(shí)質(zhì)是個(gè)體的組織化，只有通過(guò)組織的構(gòu)建和介入才能有效推動(dòng)制度的實(shí)施和有效黏合個(gè)體的力量，最終達(dá)成有效合作，盡管有個(gè)別學(xué)者研究了影響農(nóng)民合作意愿和行為的組織因素，還有個(gè)別學(xué)者提出了尋求國(guó)家、市場(chǎng)和村莊三者之間最佳結(jié)合方式以化解農(nóng)民合作困境的思路，但遺憾的是，在小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中應(yīng)構(gòu)建什么樣的組織、構(gòu)建什么樣的組織運(yùn)行機(jī)制才能有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民之間的合作等問(wèn)題尚未得到深入研究。

六、結(jié)論及啟示

文章從市場(chǎng)化、政府、基層組織及農(nóng)民等四個(gè)視角梳理了已有小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理的研究成果，盡管每一種視角的研究均提出了小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理的思路和路徑，但每一種視角下的研究均未能為農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題的解決提供良方，每一種視角下的研究均存在著進(jìn)一步研究的空間。在“四化”同步戰(zhàn)略及“十三五規(guī)劃”逐步推進(jìn)、國(guó)家治水力度不斷加大、“鄉(xiāng)政村治”體制日趨完善、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最終實(shí)現(xiàn)、零稅費(fèi)制度繼續(xù)實(shí)施、以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為核心的農(nóng)村意識(shí)形態(tài)最終確立的未來(lái)發(fā)展時(shí)期，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施該如何治理？已有研究給予的啟示是：要徹底解決農(nóng)田水利“最后一公里”問(wèn)題，就要通過(guò)系統(tǒng)化治理，實(shí)現(xiàn)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施治理中政府——基層組織——農(nóng)民之間的有效協(xié)調(diào)、政府與市場(chǎng)之間的有機(jī)協(xié)同、農(nóng)民相互之間的積極合作。

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［54］杜威漩.小農(nóng)水管護(hù)場(chǎng)域的進(jìn)化博弈與制度嵌入［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（5）：92-97.

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［57］喬丹，陸遷，徐濤.農(nóng)村小型水利設(shè)施合作供給意愿影響因素分析——基于多群組結(jié)構(gòu)方程模型［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（3）：99-104.

Literature Review of the Governance of Small Irrigation and Water Conservancy Facilities

DU Wei-xuan
（School of Economics，Henan Science and Technology University，Luoyang 471023，China）

The paper summarizes existing researches on the governance of smallirrigation and water conservancyfacilities（GSIWF）fromtheperspectiveofmarketization，government，primarygovernmental organizations and farmers.It proceeds to point out the probable extensions for current researches on GSIWF. The enlightenment given by the study is that to completely solve the problem of“the last kilometer”in GSIWF，we have to attach importance to the effective coordination between government，primary governmental organizations and farmers，the organic coordination between government and market，and the active cooperation among farmers.

small irrigation and water conservancy facility；marketization governance；government management；primary governmental organization management；cooperation among farmers

F275.5

A

1673-5609（2016）03-0042-09

2016-05-09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“糧食主產(chǎn)區(qū)小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建、管、用一體化治理研究”（14BJY098）。

杜威漩（1965—），男，河南洛陽(yáng)人，管理學(xué)博士，河南科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展。

［責(zé)任編輯：蔣椆媛］［英文編輯：蔡林歧］［責(zé)任校對(duì)：秋鴻］