澳洲“新型城鎮(zhèn)化模式與制度設(shè)計”學(xué)習(xí)考察報告

何濤

澳洲“新型城鎮(zhèn)化模式與制度設(shè)計”學(xué)習(xí)考察報告

何濤

2月27日至3月11日，江蘇省發(fā)改委組織8個地級市、6個縣（市）發(fā)改委和規(guī)劃局從事新型城鎮(zhèn)化工作的同志，赴澳洲進(jìn)行“新型城鎮(zhèn)化模式與制度設(shè)計”專題培訓(xùn)，先后在澳大利亞的墨爾本和悉尼學(xué)習(xí)了規(guī)定課程，實地考察了墨爾本碼頭新區(qū)、維多利亞州班迪戈市區(qū)域發(fā)展局和新南威爾士州鈕卡斯?fàn)柺泻嗵毓镜?。通過專家授課、案例分析、現(xiàn)場觀摩等多種形式，對澳洲城市化發(fā)展有了既理性又直觀的認(rèn)識。

一、澳洲基本情況和城市化的特點

1.基本情況

澳大利亞位于南太平洋和印度洋之間，是典型的移民國家，被喻為“民族拼盤”。該國四面環(huán)海，是世界上唯一一個國土覆蓋整個大陸的國家，總面積761.8萬平方公里，總?cè)丝?400萬以上，主要分布在東南沿海地區(qū)，人口密度為2.8人/平方公里。國內(nèi)生產(chǎn)總值超過1.5萬億美元，全球排名第12位；人均全球排名第5位，是南半球經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家、全球第12大經(jīng)濟(jì)體。

澳大利亞只有聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層級，聯(lián)邦政府由眾議院多數(shù)黨或政黨聯(lián)盟組成，任期3年。下轄新南威爾士州、維多利亞州等6個州和2個領(lǐng)地。聯(lián)邦政府具有財政權(quán)，全國80%的稅收集中在聯(lián)邦政府，其中大部分以專項支付的方式返還給州。州政府擁有法律權(quán)，各州有自己的法律體系，城市規(guī)劃權(quán)在州政府一級，聯(lián)邦政府無權(quán)干涉州政府城市建設(shè)管理事務(wù)。州下設(shè)560個地方政府，地方政府委員會每4年換屆一次。

作為高度發(fā)達(dá)的資本主義國家，澳大利亞1970年以來，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)重大結(jié)構(gòu)性調(diào)整，較早完成產(chǎn)業(yè)升級。目前以制造業(yè)、建筑業(yè)和礦業(yè)為主，制造業(yè)產(chǎn)值占GDP的8.7%。建筑業(yè)和礦業(yè)產(chǎn)值分別占國內(nèi)生產(chǎn)總值7.2%和9.5%；是世界上最大羊毛和牛肉出口國、全球第四大農(nóng)產(chǎn)品出口國，也是世界重要礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和出口國。旅游業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，產(chǎn)值占GDP70%以上。

澳大利亞教育具有世界一流水準(zhǔn)，著名高等院校有澳國立大學(xué)、堪培拉大學(xué)、墨爾本皇家理工大學(xué)、悉尼大學(xué)、新南威爾士大學(xué)等，學(xué)歷資格被世界各國廣泛承認(rèn)。有13位科學(xué)家獲得諾貝爾獎。澳大利亞擁有完善的全民公費保健系統(tǒng)，根據(jù)世界衛(wèi)生組織醫(yī)療保健系統(tǒng)總排名（2009年），澳大利亞名列全球第12位。澳大利亞體育事業(yè)發(fā)達(dá)，全民健身活動廣泛，沖浪、帆板、賽馬、釣魚、地滾球、澳式足球、板球、橄欖球、籃球及游泳等有眾多熱衷者。體育俱樂部遍布全國各地，澳大利亞網(wǎng)球公開賽已有100多年歷史。

澳大利亞擁有很多特有的動植物和自然景觀，環(huán)境優(yōu)美，生態(tài)優(yōu)良。碧海藍(lán)天，空氣清新。城市有很多開闊的公園和綠地點綴其間，絕大多數(shù)公園免費，四面八方都是進(jìn)出公園小徑。其環(huán)境保護(hù)嚴(yán)格，2015年7月1日開始與歐盟的碳排放交易體系對接，碳排放價格與歐盟一致，2018年7月1日雙方將互認(rèn)碳排放份額。

2.城市化特點

第一，人口高度都市化。近一半國民居住在悉尼和墨爾本兩大城市，全國人口城市化率達(dá)到80%以上。悉尼是澳大利亞金融、商業(yè)和旅游中心，是最繁華的現(xiàn)代化、國際化城市，有“南半球紐約”之稱。墨爾本市有豐富多彩的節(jié)日與體育活動，還擁有一流的藝術(shù)館、劇院及遍布每個角落的咖啡館和餐廳。悉尼地區(qū)總?cè)丝?05多萬人，其中500萬人集中在悉尼大都會，其余5萬人分布在北海岸；維多利亞州的班迪戈市，人口11.5萬人，面積3000平方公里，其中10萬人居住在市區(qū)，僅有1.5萬人分散居住在城市外圍的農(nóng)莊，多數(shù)是農(nóng)場牧場主。

第二，公共服務(wù)均等化。澳大利亞中小學(xué)及職業(yè)學(xué)院由各州或領(lǐng)地教育部管理，聯(lián)邦政府撥款資助；大學(xué)由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理。凡澳大利亞公民和永久居民，均享受免費中小學(xué)教育，均可在全國公立醫(yī)療機構(gòu)享受免費醫(yī)療服務(wù)。即使需要到私立醫(yī)院就醫(yī)，也有醫(yī)療保險予以保障。由于澳大利亞居民收入水平較高，加上公共福利好，敢花錢，會享受，基本沒有后顧之憂。澳政府采取鼓勵居民生育政策，每個家庭生育二孩，每周可領(lǐng)取政府800澳元生活補貼。

第三，區(qū)域發(fā)展一體化。無論大中小城市都有鮮明的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和明確具體的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。各地方政府上任伊始，必須出臺《區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略4年計劃》，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)和社會事業(yè)等。由于各地方政府行政上處于同一層級，為強化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮大城市對于周邊地區(qū)的輻射帶動作用，他們設(shè)立了權(quán)威性的協(xié)調(diào)型組織——“政府規(guī)劃委員會”，成員由州政府代表、地區(qū)政府代表組成。政府規(guī)劃委員會的規(guī)劃管理權(quán)在各地方政府之上，各地方政府調(diào)整城市建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境計劃，須經(jīng)政府規(guī)劃委員會審查通過才能實施。

第四，項目決策民主化。在澳洲，無論是聯(lián)邦政府、州或者市一級地方政府，任何開發(fā)項目都必須充分征求公民意見。一般通過報紙、網(wǎng)站公布，設(shè)30天時限，讓公眾有足夠的時間研究并提出意見。重要決策還要舉行聽證會。所有意見都會得到規(guī)劃委員會認(rèn)真考慮，合理的及時采納。對不被采納的意見，必須詳述理由，作出合理解釋。如公眾仍不接受，可上訴到法院。一旦判決，任何組織或公民必須無條件執(zhí)行。

第五，融資主體社會化。澳洲是典型的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，政府掌握土地所有權(quán)，城市建設(shè)項目由私人開發(fā)商負(fù)責(zé)。一些基礎(chǔ)設(shè)施項目一般交給私人建設(shè)，政府給予用地期限的收費權(quán)，到期產(chǎn)權(quán)收歸政府，再重新招標(biāo)給社會組織經(jīng)營。整體開發(fā)項目，政府公布規(guī)劃、提供可開發(fā)的存量土地，完全由私營企業(yè)建設(shè)。企業(yè)開發(fā)的土地享有99年使用權(quán)，到期后無特殊情況，可再延期99年，且無任何費用。項目經(jīng)營收益，前20年歸州政府，以后的收益歸企業(yè)。

第六，規(guī)劃實施法制化。一是規(guī)劃體系嚴(yán)密。有聯(lián)邦、州、地區(qū)的各層級規(guī)劃，總體規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃和控制性規(guī)劃；有近期和遠(yuǎn)景規(guī)劃，城市建設(shè)規(guī)劃和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；同時，以具體的行動計劃和配套政策與之對接，并明確規(guī)劃主體實施部門和配合協(xié)調(diào)部門。地方政府制定的4年行動計劃必須與15年城市建設(shè)規(guī)劃銜接。二是大穩(wěn)定小調(diào)整。澳大利亞《環(huán)境規(guī)劃與評估法》頒布于1979年，至今仍是城市規(guī)劃和建設(shè)的主要法律依據(jù)。澳洲的城市規(guī)劃期限15年，是一個滾動規(guī)劃，規(guī)劃實施次年，政府每年要進(jìn)行滾動修編?？刂菩砸?guī)劃每5年修訂一次。

第七，歷史文化保護(hù)多元化。舊的、熟悉的東西能使人有歸屬感、歷史沉淀感、安全感與親切感。每座歷史建筑都在靜靜地講述故事。一是立法保護(hù)?！栋屠瓚椪隆芳啊董h(huán)境與生物多樣性保護(hù)法》，明確了歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)主體責(zé)任、行動方案、實施計劃以及管理、監(jiān)督措施等。二是保護(hù)對象全面。列入保護(hù)的文物有古建筑，也包括“街景”（路燈、樹木、外墻立面、青石路、騎樓）、自然河流、特殊地形地貌等。城市改造中，既注意保護(hù)老建筑，又積極探索開發(fā)新用途，充分挖掘老建筑的現(xiàn)代利用價值。三是妥善處理遺產(chǎn)保護(hù)與私產(chǎn)保護(hù)關(guān)系。將私人土地上的歷史古跡列入保護(hù)后成為公共資源，與私有財產(chǎn)權(quán)不可避免產(chǎn)生沖突。他們尋找各種利用文物價值的機會，制定政策鼓勵私人維護(hù)、修復(fù)，申請政府經(jīng)費進(jìn)行變更使用。

第八，城市綠色生態(tài)化。維多利亞州綠色委員會推出“綠色星級計劃”，對寫字樓、商業(yè)用房、住宅等建筑物耗能進(jìn)行星級評定，以建筑用水量、垃圾處理、室內(nèi)環(huán)境等9項指標(biāo)進(jìn)行測評，要求每平方米每年耗能度達(dá)4.5星以上。綠色評級協(xié)會組織對自愿加入該組織的開發(fā)商建筑產(chǎn)品，每年按1-10星級評出一批建筑并對外公布，達(dá)到10星標(biāo)準(zhǔn)的建筑意味著實現(xiàn)了“零排放”。澳鈕銀行總部大樓是6星節(jié)能建筑樣板，悉尼科技大學(xué)校區(qū)附近的臨街商城四周墻體和樓頂都被鮮花綠草所覆蓋，烈日下特別養(yǎng)眼。

澳大利亞城市化發(fā)展以人為本、突出規(guī)劃管理、注重區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、強化基本公共服務(wù)、維護(hù)公平公正。各階層矛盾相對緩和，人民生活富足安定。澳大利亞市民奉行“三個8”生活準(zhǔn)則，即：8小時工作，8小時休息，8小時陪家人或朋友娛樂休閑。周末基本沒人加班，都與家人、親友在一起。

二、學(xué)習(xí)借鑒澳洲城市化經(jīng)驗的思考與建議

澳大利亞與我國政治體制不同，政府層級也不一樣，但他們在城市化發(fā)展中進(jìn)行的成功探索、積累的有益經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。結(jié)合我市正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化戰(zhàn)略，提以下幾點建議：

1.強化城市規(guī)劃的執(zhí)行力

淮安市在全省率先編制《淮安市主體功能區(qū)實施規(guī)劃》，出臺了《新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃》《淮安市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，制定了“多規(guī)合一”具體方案。新型城鎮(zhèn)化已形成較系統(tǒng)完備的規(guī)劃體系和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、環(huán)境保護(hù)等各類規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機制。為鞏固規(guī)劃成果，確保落實到位，要切實強化規(guī)劃實施機制。一是強化市規(guī)劃委員會的決策和協(xié)調(diào)作用。強化規(guī)劃委員會的職能，所有市級規(guī)劃、各區(qū)總體規(guī)劃，須經(jīng)過市規(guī)劃委員會審議通過才能實施；各縣級政府規(guī)劃應(yīng)報市規(guī)劃委員會備案。建議利用我市獲得地方立法權(quán)的有利條件，由市人大出臺《淮安市規(guī)劃管理條例》，從法律上賦予市規(guī)劃委員會的地位，維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，強化執(zhí)行力。二是完善規(guī)劃的民主科學(xué)決策機制。推行決策過程公開、結(jié)果公開，涉及地區(qū)發(fā)展、關(guān)系民生福利的重大規(guī)劃，須在主要媒體上公示1個月以上，公開征集群眾意見和建議，并舉行聽證會。規(guī)劃審議和聽證會，媒體全程報道。三是落實問責(zé)和追究制度。完善城鄉(xiāng)規(guī)劃決策、實施管理和部門協(xié)同機制，健全規(guī)劃監(jiān)督舉報、受理查處、責(zé)任追究等制度，強化重點規(guī)劃監(jiān)察，切實維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

2.推動城市建設(shè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級

澳大利亞城市外觀典雅、構(gòu)造精細(xì)，城市現(xiàn)代建筑匠心獨具、美輪美奐。悉尼歌劇院特有的帆造型、悉尼港灣大橋，與周圍景物相映成趣，已成為地標(biāo)建筑，20世紀(jì)最具特色的建筑之一，2007年被聯(lián)合國教科文組織評為世界文化遺產(chǎn)。

我國城市歷史很長，但保留下來的歷史建筑很少，即使近代建筑也寥寥無幾。除歷史上戰(zhàn)亂不斷、保護(hù)不力的原因，也有城市建設(shè)粗放、設(shè)計缺乏創(chuàng)意、預(yù)算不足，片面強調(diào)速度，導(dǎo)致城市建筑外觀千篇一律，建筑產(chǎn)品質(zhì)量差、壽命短，缺乏藝術(shù)性和歷史保存價值。今后的城市建設(shè)必須從嚴(yán)把好品質(zhì)關(guān)，不僅要高質(zhì)量，還要有高品位。要認(rèn)真全面開展城市設(shè)計，切實提高建筑標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量，加快全市建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，切實提高建筑產(chǎn)品附加值。建議從2016年城市建設(shè)項目中，選擇一批重點項目，組織城市建筑設(shè)計大賽，在市區(qū)、縣城、重點中心鎮(zhèn)實施一批精品建設(shè)工程；同時加快研究制定新的城市建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，加快推動城市建設(shè)綠色化。

3.依法保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)

當(dāng)務(wù)之急是保護(hù)好現(xiàn)有歷史文物特別是把那些原汁原味的歷史古建筑保護(hù)好。一旦歷史建筑被拆除，將成為永遠(yuǎn)無法彌補的遺憾。必須進(jìn)一步加強文物保護(hù)宣傳，增強全民文物保護(hù)意識，提高文物保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平。要抓緊制定文物保護(hù)單位和未核定為文物保護(hù)單位的不可移動文物的具體保護(hù)措施。劃定文物保護(hù)紅線，在文物保護(hù)單位的周圍劃出一定的建設(shè)控制地帶并予以公布。根據(jù)文物保護(hù)面臨的嚴(yán)峻形勢，制定地方性保護(hù)法規(guī)，加大法人違法經(jīng)濟(jì)成本，依法追究個人的法律責(zé)任。

4.放手讓市場發(fā)揮主導(dǎo)作用

澳大利亞城市化進(jìn)程中，政府主要制定城市規(guī)劃和相關(guān)政策以及對地區(qū)開發(fā)、區(qū)域性開發(fā)、州重點開發(fā)項目進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境評估，提供教育、醫(yī)療、社保、環(huán)境保護(hù)等公共品以及跨區(qū)域的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而城市開發(fā)建設(shè)，包括新區(qū)開發(fā)和舊城改造項目，主要由私營企業(yè)參與，政府一般不投入資金，所以各級政府債務(wù)沒有風(fēng)險。目前，我市政府債務(wù)余額占GDP地比重尚在安全警戒線之內(nèi)，理論上還有增加空間。但考慮到政府隱形擔(dān)保的“或有債務(wù)”以及市縣政府舉辦的國有融資平臺公司，一旦出現(xiàn)違約風(fēng)險，政府不可能完全置之度外。要結(jié)合當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“去杠桿”要求，努力化解政府債務(wù)風(fēng)險，發(fā)揮市場在城市化進(jìn)程中主導(dǎo)作用，讓社會資本大顯身手。

大力推廣PPP合作模式，建立完善政府與社會資本合作的長效機制。加快培育統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的政府和社會資本合作市場。在新建公共服務(wù)項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵采用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中能源、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。引進(jìn)社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)。

制定激勵政策，充分發(fā)揮市場主體參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要作用。在舊城棚戶區(qū)整體改造、新區(qū)建設(shè)中，要研究如何調(diào)動市場主體的積極性，廣泛引入社會資本。政府負(fù)責(zé)制定新城總體發(fā)展規(guī)劃和行動計劃，公布各類項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行必要的環(huán)境評估和審查、制定吸引私人資本投資的具體政策。除了前期的道路、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入之外，其余的純商業(yè)性項目盡可能引進(jìn)私人投資，醫(yī)院、學(xué)校之類公共品和準(zhǔn)公共品也可讓民營資本進(jìn)行投資。

（作者單位：淮安市發(fā)展和改革委員會）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.018