深化國家開發(fā)銀行改革問題探討

〔摘要〕 深化國家開發(fā)銀行改革的背景包括：國際金融危機的發(fā)生，使各國重新認識到政策性銀行存在的價值；在經(jīng)濟下行周期，國家更加重視政策性銀行的作用；國家開發(fā)銀行內(nèi)部認為沒必要繼續(xù)進行商業(yè)化改革。深化改革的亮點有：首次提出資本約束手段，可以約束國家開發(fā)銀行業(yè)務的過快增長，有效控制風險；首次在國家開發(fā)銀行董事會設置部委董事，有助于加強對國家開發(fā)銀行業(yè)務發(fā)展的指導和監(jiān)督。深化改革存在的不足有：將開發(fā)性金融單獨列為一類金融機構是否科學；沒有明確開發(fā)性金融的業(yè)務范圍或標準；沒有明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是否為競爭關系；增加了財政的或有負債，增大了中央財政壓力。因此，需要進一步增加國家開發(fā)銀行董事會中部委董事的數(shù)量，明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是競爭規(guī)避關系，明確國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的劃分標準，將國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務設立為獨立子公司。

〔關鍵詞〕 國家開發(fā)銀行，政策性銀行，開發(fā)性金融，部委董事

〔中圖分類號〕F830 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）02-0100-05

國家開發(fā)銀行是我國三大政策性銀行之一，也是我國政策性銀行改革的先行者。根據(jù)2007年全國金融工作會議要求和2008年國務院批準的改革方案，國家開發(fā)銀行被定位為商業(yè)銀行，當時還基本確立了股份制改造、引進戰(zhàn)略投資者和資本市場上市的國家開發(fā)銀行改革路線圖。然而，時隔7年后，國家開發(fā)銀行并未像當初規(guī)劃的那樣在商業(yè)化改革的道路上走下去。根據(jù)2015年3月發(fā)布的國家開發(fā)銀行深化改革方案，國家開發(fā)銀行被正式定位為“開發(fā)性金融機構”，國家開發(fā)銀行發(fā)展從此進入了新的階段。深化國家開發(fā)銀行改革的背景是什么，深化改革有哪些亮點，改革存在哪些不足，該如何應對，這些都是學術界值得研究的問題。

一、深化改革的背景

（一）國際金融危機的發(fā)生，使各國重新認識到政策性銀行存在的價值，有的國家停止或者減緩政策性銀行商業(yè)化的步伐。各國政策性銀行的大量設立始于20世紀50年代，為各國的經(jīng)濟恢復和發(fā)展作出了重要貢獻。隨著金融自由化和經(jīng)濟全球化的發(fā)展，原來由政策性銀行提供服務的金融領域現(xiàn)在多數(shù)都可以由商業(yè)銀行提供，政策性銀行和商業(yè)銀行間形成越來越嚴重的不公平競爭，且政策性銀行存在較嚴重的低效率問題，各國開始對政策性銀行進行大刀闊斧的商業(yè)化改革。如20世紀90年代開始，日本政府采取機構撤銷、民營化和縮減業(yè)務范圍等方式對其原有的“兩行十庫”的龐大政策性金融體系進行精簡，只保留了國民生活金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫四家機構，并于后來合并成立一個新的政策性金融機構——日本政策金融公庫。2008年美國次貸危機演化為全球性的金融危機后，各國政府不得不出臺各種超常規(guī)的刺激性政策與救市措施。在此過程中，政策性金融作為應對危機沖擊的制度性安排，在恢復市場信心、穩(wěn)定金融體系等方面發(fā)揮了重要作用。各國開始重新認識政策性銀行存在的價值，有的國家對其政策性銀行商業(yè)化改革政策進行了調(diào)整。如韓國政府2008年宣布了對韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）私有化的計劃，根據(jù)計劃，韓國產(chǎn)業(yè)銀行將被拆分為兩個機構KDB控股和韓國政策銀行公司，KDB控股將私有化成為一家商業(yè)銀行和投資銀行。金融危機發(fā)生后，由于政策性銀行在穩(wěn)定金融市場和提供增長資金方面發(fā)揮的重要作用，韓國政府認識到了政策性金融存在的必要性，決定停止韓國產(chǎn)業(yè)銀行私有化，2014年10月，將韓國產(chǎn)業(yè)銀行、韓國政策金融公司（KOFC）和KDB控股集團合并成新的韓國產(chǎn)業(yè)銀行。又如，株式會社日本政策投資銀行（DBJ）成立于2008年10月1日，根據(jù)《日本政策投資銀行法》，日本政策投資銀行將于成立后的5～7年內(nèi)實現(xiàn)完全私有化。由于國際金融危機的發(fā)生，日本政策投資銀行成立后不久，便作為指定金融機構投入到金融危機應對業(yè)務中。日本國會于2009年6月通過了《日本政策投資銀行法部分修正案》，《修正案》允許政府在2012年3月前對DBJ注資，將DBJ完全私有化的時間延長到2012年4月后的5～7年內(nèi)。2011年日本發(fā)生阪神大地震，日本國會通過了《應對東日本大地震特別支出和援助法》，將允許政府向DBJ提供資本的時間延長3年至2015年3月，將DBJ完全私有化的時間延長至2015年4月后的5～7年內(nèi)。2015年5月，日本國會通過了《日本政策投資銀行法部分修正案》，堅持了DBJ的私有化改革方向，同時要求DBJ無限期承擔危機應對職能，并且為DBJ新增了特別投資職能①?！缎拚浮芬?guī)定對于危機應對業(yè)務，日本政府在DBJ的持股份額將超過1/3，對于特別投資業(yè)務，日本政府在DBJ的持股份額將超過1/2。由于國際金融危機和阪神大地震的發(fā)生，日本政府雖未改變DBJ私有化的改革方向，但多次推遲了DBJ私有化的時間。

（二）在經(jīng)濟下行周期，國家更加重視政策性銀行的作用。2012年以來，在經(jīng)濟增長速度換擋期、結構調(diào)整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的宏觀背景下，我國經(jīng)濟增速不斷下降，政府保增長的壓力不斷加大。面對經(jīng)濟下行的壓力，政府在堅持“調(diào)結構”保持決策定力的同時，也加大了對保障房、新型城鎮(zhèn)化建設、中西部地區(qū)鐵路、農(nóng)村基礎設施、城市管網(wǎng)和信息通訊設施等民生工程和國民經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)的投資力度。2012～2014年1～9月，全國共新開工保障房建設2745萬套，基本建成1957萬套，完成投資28501億元。2014年國家批復同意鐵路建設投資9993億元，批復同意機場建設投資893億元，2014年1～11月全國共完成公路建設投資140763億元。這些數(shù)額龐大的投資，離不開國家開發(fā)銀行的融資和支持。如國家開發(fā)銀行2014年年報顯示：國家開發(fā)銀行2014年發(fā)放棚改貸款4086億元，累計支持總建筑面積9.6億平方米，同業(yè)占比達80%以上。對外來說，我國正在實施的“一帶一路”戰(zhàn)略和推動鐵路、核電等企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略的實施也需要國家開發(fā)銀行的支持。2014年末，國家開發(fā)銀行外幣貸款余額2670億美元，繼續(xù)保持我國對外投資主力銀行地位。

（三）國家開發(fā)銀行內(nèi)部認為沒必要繼續(xù)進行商業(yè)化改革。2008年后國家開發(fā)銀行進入商業(yè)化改革階段，隨著改革的推進，國家開發(fā)銀行內(nèi)部漸漸有越來越強大的聲音認為現(xiàn)在就挺好，沒必要繼續(xù)改革下去。國家開發(fā)銀行的實際資產(chǎn)質(zhì)量可能并不像報表看起來那么漂亮。國家開發(fā)銀行貸款多是中長期的，信貸風險的暴露要在多年以后，且國家開發(fā)銀行貸款多建立在地方政府信用之上，而地方政府信用是一個復雜的問題。真正走入市場以后，國家開發(fā)銀行對信貸風險的管控能力有待考驗，其對光伏行業(yè)的貸款就是一例。2007年至2010年，國家開發(fā)銀行向多家光伏產(chǎn)業(yè)巨頭承諾高達2500多億的授信。2011年光伏行業(yè)經(jīng)歷了過山車式的大崩潰，光伏“雙星”無錫尚德和賽維LDK轟然倒塌，國家開發(fā)銀行在這兩筆買賣上可能交付了近50億元的天價“學費” 〔1 〕。像國家開發(fā)銀行現(xiàn)在這樣一方面擁有國家信用，實質(zhì)上擁有政策性銀行的待遇，另一方面能和商業(yè)銀行同臺競爭開展商業(yè)性業(yè)務，從而獲得可觀利潤，無疑是最符合國家開發(fā)銀行利益的。

近年來，學界逐漸形成共識，在市場經(jīng)濟的發(fā)展過程中，政策性金融是不可缺少的，即使是發(fā)達國家，也存在政策性金融服務，成為貫徹國家戰(zhàn)略，支持本國企業(yè)“走出去”的資金推手。國務院發(fā)展研究中心金融研究所所長夏斌就提出，當前中國不缺商業(yè)銀行，缺的是有實力的、經(jīng)營好的政策性銀行，不應鼓勵政策性銀行轉化為商業(yè)銀行，不必去追求股份制，更不必去引進海外戰(zhàn)略投資者。原國家開發(fā)銀行副行長劉克崮也認為，中國不缺儲蓄銀行，缺的是穩(wěn)定、長期支持基礎設施的機制和大機構，而國家開發(fā)銀行在這方面能力超強。

二、深化改革的亮點

（一）首次提出資本約束手段，可以約束國家開發(fā)銀行業(yè)務的過快增長，有效控制風險。長期以來，國家開發(fā)銀行在開展政策性業(yè)務的同時，還大量開展商業(yè)性業(yè)務，導致其資產(chǎn)規(guī)?？焖僭鲩L。1999年底國家開發(fā)銀行資產(chǎn)總額是6864億元，到2014年底資產(chǎn)總額猛增到103170億元，是1999年的15倍，年均增長19.8%，遠高于我國GDP同期年均增長13.9%的增長率，也遠高于國外主要開發(fā)銀行的總資產(chǎn)增長率（如圖1所示）。由于國家開發(fā)銀行的資金來源主要是依靠國家信譽發(fā)行債券，資產(chǎn)業(yè)務的快速增長導致國家開發(fā)銀行發(fā)債規(guī)模快速擴張，2014年末國家開發(fā)銀行發(fā)債余額63536億元，是我國銀行間債券市場上僅次于央行和財政部的第三大發(fā)債主體。由于政策性銀行的負債一般需要國家財政擔保，因此對于政策性銀行的負債規(guī)模或資產(chǎn)規(guī)模，國外政策性銀行一般都從資本金和準備金的角度加以限制，如《韓國產(chǎn)業(yè)銀行法》規(guī)定，韓國產(chǎn)業(yè)銀行發(fā)行的產(chǎn)業(yè)金融債券本金余額，加上銀行擔保余額不得超過其資本金和公積金之和的10倍。我國之前對于政策性銀行的資產(chǎn)或負債總額缺少明確的限制指標，結果導致我國政策性銀行在資本金不足的情況下發(fā)債規(guī)模快速增加，并用籌集來的資金大量開展商業(yè)性業(yè)務，一方面和商業(yè)銀行開展不公平競爭，破壞了正常的市場競爭秩序，另一方面其發(fā)行的債權都享有國家信譽擔保，因此過度發(fā)債加重了國家財政的負擔。此次國家開發(fā)銀行深化改革方案中首次提出了資本約束的手段，要求國家開發(fā)銀行滿足10.5%的資本充足率，這就為其資產(chǎn)的過度膨脹設置了一個“籠子”，有多少資本，才能發(fā)展多少業(yè)務，資本不夠了，規(guī)模就不能擴張了。

（二）首次在國家開發(fā)銀行董事會設置部委董事，有助于加強對國家開發(fā)銀行業(yè)務發(fā)展的指導和監(jiān)督。目前國家開發(fā)銀行董事會構成采用了商業(yè)銀行模式，在董事會11名成員中，除董事長、副董事長和1名獨立董事外，共有8名股東代表董事。由于董事會主要由股東董事構成，主要代表了股東利益，必然導致在公司決策中追求盈利最大化，容易偏離政策性方向。從國際經(jīng)驗看，由于政策性銀行與商業(yè)銀行經(jīng)營目標不同，其公司治理具有自身獨特性。如德國復興信貸銀行的監(jiān)事會②成員包括：主席和副主席由聯(lián)邦政府任命；7名相關聯(lián)邦政府部門的部長；聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院分別任命7名成員；不同類別銀行向監(jiān)事會派出的5名代表；工業(yè)界派出兩名代表，市政府協(xié)會、農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、貿(mào)易和住房產(chǎn)業(yè)各派出一名代表。由于德國聯(lián)邦政府相關部門部長、德國國會任命的委員，以及有關商業(yè)銀行委派的成員在監(jiān)事會中占絕對多數(shù)，由此保證了德國復興信貸銀行經(jīng)營的政策性以及避免與商業(yè)銀行開展不公平競爭 〔2 〕。此次國家開發(fā)銀行深化改革方案，借鑒了國際先進開發(fā)性金融機構的經(jīng)驗，引進了人民銀行、財政部、發(fā)改委等相關部委負責人進入董事會，將有助于加強對國家開發(fā)銀行業(yè)務發(fā)展的指導和監(jiān)督，抑制其業(yè)務發(fā)展商業(yè)性和隨意性，有助于國家開發(fā)銀行在發(fā)展中更好地堅持開發(fā)性金融機構定位。但與德國復興信貸銀行等先進開發(fā)性金融機構相比，國家開發(fā)銀行此次引進的部委董事數(shù)量還有點少，在董事會構成上股東董事仍占絕對多數(shù)，部委董事在決策中究竟可以發(fā)揮多大作用尚有待時間的檢驗。

三、存在的不足

（一）將開發(fā)性金融單獨列為一類金融機構是否科學。我們一般將金融機構分為商業(yè)性金融機構和政策性金融機構，商業(yè)性金融機構以追求盈利為目的，政策性金融機構以追求社會目標為目的，開發(fā)銀行一般是作為政策性銀行的一種。劉鴻儒認為“金融機構體系由中央銀行、商業(yè)銀行、政策性銀行和非銀行金融機構組成”，“政策性銀行按業(yè)務領域可劃分為農(nóng)業(yè)、中小企業(yè)、進出口、住房、經(jīng)濟開發(fā)，以及環(huán)境、國民福利等金融機構” 〔3 〕 59，157。白欽先、王偉認為，“開發(fā)性金融，如同農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）金融、中小企業(yè)金融、住房金融和進出口金融一樣，是出于某種方便或需要，從金融機構或金融業(yè)務的服務對象或服務領域的角度而做的某種劃分，它并不是金融基本理論或基本實踐中的一種基礎性的規(guī)范性的標準劃分”，“上述幾種金融，每一種都又分為商業(yè)性與政策性兩類，例如開發(fā)性商業(yè)性金融和開發(fā)性政策性金融” 〔4 〕1。此次國家開發(fā)銀行深化改革方案正式將國家開發(fā)銀行定位為開發(fā)性金融機構，意味著將開發(fā)性金融列為與商業(yè)性金融和政策性金融的并列的一種金融類別，這種分類方法是否科學尚有待檢驗。開發(fā)性金融的概念在國內(nèi)主要是2000年后由國家開發(fā)銀行在研究和推行，概念的提出背景是當時國家開發(fā)銀行一方面取得了驕人的經(jīng)營業(yè)績，另一方面也因為與商業(yè)銀行競爭而受到“集體詬病”。開發(fā)性金融概念的提出一定程度上可以理解為國家開發(fā)銀行對當時自己行為合理性的一種解釋——國家開發(fā)銀行現(xiàn)在從事的是開發(fā)性金融，而不是政策性銀行，所以與商業(yè)銀行進行一定程度的競爭也是合理的 〔5 〕。開發(fā)性金融概念的基本內(nèi)容是以商業(yè)化方法實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標，既能夠實現(xiàn)國家社會發(fā)展目標，又能夠實現(xiàn)盈利。這個概念存在兩個不足。一是以商業(yè)化手段去實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標在現(xiàn)實中往往并不可行，否則我國當初就沒必要設置三家政策性銀行了，讓商業(yè)化的四大國有銀行繼續(xù)用商業(yè)化手段去承擔政策性職能就可以了。國家開發(fā)銀行過去十多年的優(yōu)良業(yè)績，可以歸功于領導者的領導能力和政府融資平臺貸款模式的巨大成功，仍不足以說明開發(fā)性金融可以作為一種獨立的金融形式。在目前政府融資平臺貸款模式日漸式微之后，國家開發(fā)銀行正面臨轉型的壓力，轉型是否能夠成功仍有待時間檢驗。二是開發(fā)性金融既追求政策性目標，也追求盈利性目標，追求矛盾的雙重目標，不但使企業(yè)在現(xiàn)實經(jīng)營中常常無所適從，而且為企業(yè)利用信息優(yōu)勢從事敗德行為創(chuàng)造了條件。中投原副總經(jīng)理謝平評價稱，這種模式導致了地方政府、國家開發(fā)銀行和商業(yè)銀行三者套利的道德風險，而最終替三者承擔責任的是財政部，國家兜底為這三者提供了“福利”。

（二）沒有明確開發(fā)性金融的業(yè)務范圍或標準。深化改革方案并沒有對國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務的范圍或判斷標準予以明確，從而為國家開發(fā)銀行今后業(yè)務劃分的混亂埋下了隱患。國家開發(fā)銀行在開發(fā)性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的劃分中，出于自身利益的考慮，利用其信息優(yōu)勢，必然將開發(fā)性業(yè)務范圍極力擴張，將其資產(chǎn)業(yè)務中凡是能和國家戰(zhàn)略、中央精神或文件沾點邊的業(yè)務統(tǒng)統(tǒng)歸入開發(fā)性業(yè)務，導致其目前正在經(jīng)營開展的大部分業(yè)務都可以劃入開發(fā)性業(yè)務的范疇。結果必然是國家開發(fā)銀行2015年3月后開發(fā)性金融時期的資產(chǎn)業(yè)務與其2008～2014年商業(yè)化改革時期的資產(chǎn)業(yè)務相比，并沒有發(fā)生多大變化，只是叫法變了，可以名正言順地享有國家信譽擔保了。如果深化改革方案中能夠對開發(fā)性業(yè)務的內(nèi)涵、范圍和判定標準予以進一步明確，國家開發(fā)銀行主觀隨意擴大開發(fā)性業(yè)務范圍的空間就會大大縮減。

（三）沒有明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是否為競爭關系，不利于銀行市場的公平競爭和效率提高。國家開發(fā)銀行現(xiàn)有業(yè)務和商業(yè)銀行形成了較多交叉，在許多領域存在市場競爭。在商業(yè)化改革時期，國家開發(fā)銀行不應享有國家信譽擔保③，但可以和商業(yè)銀行競爭；現(xiàn)在國家開發(fā)銀行被定位為開發(fā)性金融，可以名正言順地享受國家信譽擔保了，那么，其業(yè)務發(fā)展可以和商業(yè)銀行開展市場競爭嗎？深化改革方案對這一關鍵問題并沒有明確。從國際經(jīng)驗看，德國復興信貸銀行④嚴格避免與商業(yè)銀行開展競爭，其業(yè)務領域主要集中于中小企業(yè)、環(huán)境保護、教育、創(chuàng)新等商業(yè)銀行不愿意進入的領域。如果國家開發(fā)銀行今后仍然一方面在發(fā)債時享受著國家信譽擔保，一方面在市場上和商業(yè)銀行真刀真槍地競爭，就仍然避免不了來自商業(yè)銀行不公平競爭的指責。

（四）增加了財政的或有負債，增大了中央財政的壓力。2008年以來，國家開發(fā)銀行被定位為商業(yè)銀行，資產(chǎn)業(yè)務增長迅速，發(fā)債規(guī)模快速擴張，2014年末國家開發(fā)銀行發(fā)債余額達6.3萬億元，已接近2014年中央財政收入（如圖2所示）。按照目前的增速，預計2015年國家開發(fā)銀行發(fā)債余額將超過中央財政年收入。將這樣一個準商業(yè)化經(jīng)營的“巨無霸”定位為開發(fā)性金融，意味著國家將為其經(jīng)營風險和損失買單。首先，對目前的國家開發(fā)銀行來說，到底哪些業(yè)務是政策性的，哪些業(yè)務是商業(yè)性的，根本就說不清，國家一股腦兒買單不合理。其次承擔如此大規(guī)模的或有負債將增加中央財政的財政風險。2014年中央一般公共財政收入6.45萬億元，一般公共預算支出7.42萬億元，收支總量相抵，赤字9500億元。由于財政支出具有剛性，中央財政很難拿出大量資金去救助某一個金融機構。雖然國家開發(fā)銀行目前賬面不良資產(chǎn)率很低，但一方面其資產(chǎn)期限長，風險的暴露一般要在多年以后，另一方面，國家開發(fā)銀行大量發(fā)放地方政府融資平臺貸款，對地方政府信用高度依賴。因此，從中長期來看，對國家開發(fā)銀行資產(chǎn)質(zhì)量不能盲目過分樂觀。按照國家開發(fā)銀行現(xiàn)有資產(chǎn)規(guī)模，其資產(chǎn)不良率每提高1%，將會產(chǎn)生1000億元的不良資產(chǎn)，未來如果國家開發(fā)銀行出現(xiàn)大面積的不良資產(chǎn)，將對中央財政產(chǎn)生較大的壓力。

四、四點對策建議

（一）進一步增加國家開發(fā)銀行董事會中部委董事的數(shù)量，完善國家開發(fā)銀行公司治理。國家開發(fā)銀行深化改革方案已經(jīng)決定由人民銀行、財政部、發(fā)改委領導同志進入國家開發(fā)銀行董事會，但在國家開發(fā)銀行董事會構成上，股東董事仍占絕對多數(shù)。部委董事數(shù)量較少，在董事會決策中處于少數(shù)地位，不利于國家開發(fā)銀行在業(yè)務發(fā)展中堅持開發(fā)性金融機構定位。借鑒國際復興信貸銀行等國際先進開發(fā)性金融機構經(jīng)驗，國家開發(fā)銀行應在業(yè)務發(fā)展中加大對中小企業(yè)、環(huán)境保護、創(chuàng)新、保障性住房和國家對外戰(zhàn)略的支持力度，因此建議增加環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、科技部、住房和城鄉(xiāng)建設部、外交部等領導同志進入董事會。此外為了避免國家開發(fā)銀行與商業(yè)銀行的不公平競爭，建議由商業(yè)銀行向國家開發(fā)銀行董事會派出1～2名代表，可由銀行業(yè)協(xié)會提出建議名單，報國務院決定。

（二）明確開發(fā)性金融和商業(yè)銀行間是競爭規(guī)避關系。既然國家開發(fā)銀行現(xiàn)在已經(jīng)不是商業(yè)銀行了，在債券發(fā)行上享有國家信譽擔保，實際上享有政策性銀行的地位，就不應該再與商業(yè)銀行進行業(yè)務競爭，否則這種市場競爭就是不公平的。從效率的角度講，能由商業(yè)銀行提供的金融服務，不應由成本更高的開發(fā)性金融提供，開發(fā)性金融應該去做那些商業(yè)銀行不愿意做而又關系國計民生的業(yè)務。如果開發(fā)銀行做的業(yè)務都是商業(yè)銀行能夠提供的，開發(fā)銀行是在和商業(yè)銀行搶業(yè)務，開發(fā)銀行就沒有存在的價值。從國際經(jīng)驗看，世界主要國家的開發(fā)銀行，如德國復興信貸銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行，都避免與商業(yè)銀行進行業(yè)務競爭。

（三）明確國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的劃分標準，防止其將開發(fā)性業(yè)務范圍不合理擴大。在商業(yè)性業(yè)務和開發(fā)性業(yè)務的劃分中，國家開發(fā)銀行出于自身利益考慮，必然利用其信息優(yōu)勢將開發(fā)性業(yè)務的范圍極力擴大，從而可以名正言順地享有國家擔保。關于國家開發(fā)銀行開發(fā)性業(yè)務的劃分標準，不應是凡是能和國家戰(zhàn)略、中央精神或文件沾點邊，國家開發(fā)銀行就可以將該類業(yè)務劃為開發(fā)性業(yè)務。如果按這樣的標準劃分的話，那農(nóng)村信用社、大型商業(yè)銀行的許多業(yè)務也都可以劃為政策性業(yè)務。國家開發(fā)銀行和商業(yè)銀行都在做的業(yè)務不應劃分為開發(fā)性業(yè)務，如國家開發(fā)銀行目前大量發(fā)放的鐵路、高速公路、電力貸款，盡管國家提倡增加基礎設施建設，但目前商業(yè)銀行和國家開發(fā)銀行為獲得這些貸款項目展開了激烈競爭，國家開發(fā)銀行就不應將其列入開發(fā)性業(yè)務，國家財政就不應該為國家開發(fā)銀行這部分業(yè)務買單。劃分為開發(fā)性業(yè)務的基本原則應該是：關系國計民生而商業(yè)銀行又不愿意做。建議相關部門盡快出臺國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務和開發(fā)性業(yè)務的劃分標準，并對國家開發(fā)銀行的劃分情況進行嚴格檢查。

（四）將國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務設立為獨立子公司，防止產(chǎn)生道德風險。鑒于國家開發(fā)銀行目前既經(jīng)營開發(fā)性業(yè)務，也經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務，容易產(chǎn)生道德風險，需要將兩類不同的業(yè)務加以隔離。目前金融機構常用的隔離政策性業(yè)務（開發(fā)性業(yè)務）和商業(yè)性業(yè)務的方法主要有兩種：分賬經(jīng)營和設立獨立子公司。就隔離的程度而言，分賬經(jīng)營要弱于設置獨立子公司。德國復興信貸銀行2008年將其商業(yè)性業(yè)務設置為獨立子公司KFW IPEX-Bank，實現(xiàn)了開發(fā)性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務的徹底隔離。建議我國借鑒國際先進開發(fā)性金融機構的經(jīng)驗，通過設立獨立子公司的形式將國家開發(fā)銀行商業(yè)性業(yè)務和開發(fā)性業(yè)務徹底隔離，防止產(chǎn)生道德風險。

注 釋：

①危機應對職能指DBJ應采取所有可能的措施提供資金以應對大規(guī)模的自然災害或金融經(jīng)濟危機；特別投資職能指接受來自政府的一定數(shù)量的資本，為促進地區(qū)振興和提高工業(yè)競爭力提供投資資金。

②德國公司治理采用雙層制委員會，監(jiān)事會是最高領導和決策機構。

③盡管銀監(jiān)會曾多次給予其債信延期，但畢竟不是承諾國家開發(fā)銀行。

④國家開發(fā)銀行倡導開發(fā)性金融主要以德國復興信貸銀行為典型和范例。

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