社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法律定位析論

孫淑云　郎杰燕

〔摘要〕 社會(huì)保險(xiǎn)制度是國(guó)家立法保證、政府主導(dǎo)、永續(xù)性、體制性的國(guó)家給付制度。社會(huì)保險(xiǎn)制度成熟的國(guó)家均制定社會(huì)保險(xiǎn)法律，確立社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制，并獨(dú)立于政府設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，確定其為職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)法人，同時(shí)建立連接社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)各方主體責(zé)、權(quán)、利的治理機(jī)制。直面我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人地位不獨(dú)立、治理不完善，職能錯(cuò)位缺位、服務(wù)能力脆弱之實(shí)踐困局，需要朝著獨(dú)立社會(huì)保險(xiǎn)人的方向，對(duì)未完成“政事分離”的“半成品”的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦體制進(jìn)行改革，應(yīng)注意同步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人制度建設(shè)。

〔關(guān)鍵詞〕 社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)組織法，社會(huì)保險(xiǎn)人，法人治理機(jī)制

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D922.29 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）02-0110-06

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)處于我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)運(yùn)行的核心地位，是國(guó)家立法確定的專(zhuān)門(mén)運(yùn)營(yíng)、經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)基金、提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)、職能和治理的法律定位，直接關(guān)系到社會(huì)保險(xiǎn)制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度。然而，立法上，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的概念不明晰、性質(zhì)不確定、治理結(jié)構(gòu)模糊、職能羅列不詳盡① 。立法的粗疏是實(shí)務(wù)中社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人地位不獨(dú)立、治理不完善、職能錯(cuò)位缺位、服務(wù)能力脆弱的主要原因，這已成為我國(guó)提升社會(huì)保障治理能力的薄弱環(huán)節(jié)。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法律定位進(jìn)行了初步研究，但是，多從立法變遷、法律性質(zhì)、行政隸屬、機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織模式、職能職責(zé)等角度辨析② 。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人組成、法人治理機(jī)制的實(shí)質(zhì)性定位研究卻付之闕如，這是確定其法律定位之要害。有鑒于此，筆者從社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人組成、法人治理機(jī)制等組織法的核心視角剖析社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之法律定位，并期望以此完善我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》，破解社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行難題。

一、應(yīng)然本質(zhì)：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)法人

社會(huì)保險(xiǎn)制度就是以保險(xiǎn)形式、保險(xiǎn)原則構(gòu)建起來(lái)的社會(huì)互助和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，國(guó)家以強(qiáng)制加入保險(xiǎn)對(duì)社會(huì)成員的“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)行干預(yù)來(lái)征收社會(huì)保險(xiǎn)基金，當(dāng)個(gè)別成員遭遇危及生存的老年、疾病、傷害、生育、失業(yè)等較大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以從保險(xiǎn)基金里獲取最基本的保險(xiǎn)金待遇。正因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)基金的籌集、管理與分配涉及龐大資源分配，涉及世代之間風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移之承擔(dān)，“人民常年將保險(xiǎn)費(fèi)投注在政府所主導(dǎo)的強(qiáng)制保險(xiǎn)上，國(guó)家不能不對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)之連續(xù)性、體系性負(fù)擔(dān)一定的責(zé)任” 〔1 〕59。為此，社會(huì)保險(xiǎn)制度成為國(guó)家立法保證、政府主導(dǎo)、永續(xù)性、體制性的國(guó)家給付制度。從抽象憲法角度觀察，社會(huì)保險(xiǎn)制度圍繞公民社會(huì)權(quán)利展開(kāi)，國(guó)家是公民社會(huì)權(quán)利的義務(wù)主體；但是，國(guó)家作為抽象概念不能成為具體的社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的主體，各國(guó)為此制定社會(huì)保險(xiǎn)法律，確立了社會(huì)保險(xiǎn)行政管理體制，強(qiáng)調(diào)國(guó)家統(tǒng)一管理的責(zé)任和能力；同時(shí)，成立獨(dú)立于政府行政管理機(jī)構(gòu)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系，將社會(huì)保險(xiǎn)給付義務(wù)委托社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，使其成為職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一的公法主體，進(jìn)而代表國(guó)家保障公民的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利，成為社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系的具體權(quán)利義務(wù)主體。因而，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織法律關(guān)系中，主要包含兩個(gè)層面的法律關(guān)系：一是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與國(guó)家及其行政主管機(jī)構(gòu)之間的組織法律關(guān)系，二是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)其他利益主體之間的組織法律關(guān)系。

（一）與國(guó)家及其行政機(jī)構(gòu)之間的組織法律關(guān)系：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立于國(guó)家行政體系

“社會(huì)保險(xiǎn)是對(duì)大的生活風(fēng)險(xiǎn)（疾病、老年等）給予保護(hù)的帶有強(qiáng)制性質(zhì)的共同承擔(dān)責(zé)任的（社會(huì)）聯(lián)盟” 〔2 〕6-7。社會(huì)保險(xiǎn)這一本質(zhì)說(shuō)明，盡管社會(huì)保險(xiǎn)是政府主導(dǎo)、承擔(dān)積極責(zé)任的國(guó)家給付制度，但是，社會(huì)保險(xiǎn)是一定范圍或者全體社會(huì)成員根據(jù)社會(huì)化原則 ③ 和社會(huì)團(tuán)結(jié)原則成立的社會(huì)互助共濟(jì)基金，社會(huì)保險(xiǎn)籌資責(zé)任社會(huì)分擔(dān)，資金來(lái)源具有多元性，包括國(guó)家、雇主和個(gè)人的籌資?！肮餐w所籌集的資金不得用于共同體成立目的以外的領(lǐng)域，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域則尤其表現(xiàn)為，繳費(fèi)資金不得用于其他普通國(guó)家任務(wù)的開(kāi)支。” 〔3 〕82因此，社會(huì)保險(xiǎn)基金具有獨(dú)立性，國(guó)家不得將其國(guó)有化，這在各國(guó)已達(dá)成共識(shí)。這也是社會(huì)保險(xiǎn)有別于以政府財(cái)政為財(cái)務(wù)保障的社會(huì)救助之處，社會(huì)救助是“政府給付”，社會(huì)救助的“資金來(lái)源、基金管理和待遇支付具有政府承擔(dān)直接責(zé)任的一元性，政府責(zé)任包括基金籌集、基金管理、提供待遇和服務(wù)” 〔4 〕69。相對(duì)而言，社會(huì)保險(xiǎn)則是“國(guó)家給付”，是國(guó)家組織并建立治理機(jī)制的“社會(huì)給付”，社會(huì)保險(xiǎn)籌資責(zé)任的社會(huì)分擔(dān)和籌資主體多元決定了政府在社會(huì)保險(xiǎn)籌資上的相對(duì)責(zé)任④，也決定了社會(huì)保險(xiǎn)基金管理和待遇支付上政府同樣承擔(dān)的是相對(duì)責(zé)任，即在有限政府的有限社會(huì)保障能力、財(cái)政能力、服務(wù)能力的條件下，將社會(huì)保險(xiǎn)視為準(zhǔn)公共物品建立行政分權(quán)的間接供應(yīng)機(jī)制，將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府設(shè)置，力圖將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)事務(wù)與政府一般事務(wù)隔離。為此，在保證政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)范、行政管理以及完善治理機(jī)制等行政管理權(quán)責(zé)不外移的前提下，政府將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦的公共服務(wù)功能依法授權(quán)各種非政府法人提供，或以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式提供，政府則以間接方式⑤承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)待遇支付責(zé)任。

比較法視野中，政府管理之下的社會(huì)保險(xiǎn)給付、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)制大致有三種模式。其一，以私法屬性的社會(huì)團(tuán)體法人定位社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，以德國(guó)為代表的西歐、南歐以及這些國(guó)家的前殖民地，政府依據(jù)社會(huì)合作主義原則與雇主、雇員建立合作伙伴關(guān)系，依法授權(quán)非政府屬性的、分散自治的、雇主與雇員為成員的、以公益為目的的社會(huì)團(tuán)體法人作為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、基金管理和待遇支付。其二，以半自治的公法人⑥定位社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，以英美為代表的北歐國(guó)家、北美國(guó)家以及日本的年金管理機(jī)構(gòu)、韓國(guó)的國(guó)民年金公團(tuán)等，基于行政分權(quán)，將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦事務(wù)賦予公法人承擔(dān)，這些公法人具有獨(dú)立的法律人格，有權(quán)依法或依特許狀在全國(guó)或特定的區(qū)域內(nèi)經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)公共事務(wù)，與行政機(jī)關(guān)保持相對(duì)獨(dú)立，但受行政機(jī)關(guān)監(jiān)督。其三，以特許的、民營(yíng)自治的養(yǎng)老個(gè)人賬戶(hù)基金的公司定位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，這種模式是以智利為代表的拉美地區(qū)和中東歐國(guó)家，“其基本特征是在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入和建立個(gè)人賬戶(hù)，賬戶(hù)資金由特許的專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)行投資管理，各個(gè)特許的養(yǎng)老基金管理公司之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系” 〔5 〕。三種模式中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然法律屬性不同，但是，具有共同特征，即社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立在行政官僚體系之外，行政成本列入社會(huì)保險(xiǎn)基金支出，都是具有獨(dú)立法人能力的社會(huì)保險(xiǎn)人。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“相對(duì)于國(guó)家獨(dú)立，不隸屬于行政系統(tǒng)，是獨(dú)立的法人實(shí)體。它們依據(jù)社會(huì)保障組織法而成立，并依法就社會(huì)保障具體事務(wù)提供管理和服務(wù)” 〔6 〕117。

（二）與社會(huì)保險(xiǎn)其他主體之間的組織法律關(guān)系：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立治理機(jī)制

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的法人實(shí)體，它不是一種單純的法律虛構(gòu)，為投保人和被保險(xiǎn)人提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)是其存在的目的，其法人意志如何產(chǎn)生，如何保證法人意思形成的真實(shí)性和有效性，如何保證法人意思得到執(zhí)行，需要建立適合的內(nèi)部組織機(jī)關(guān)和內(nèi)部治理機(jī)制。與各種法人治理一樣，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織機(jī)關(guān)和治理的核心是權(quán)利的向度和責(zé)任的歸屬問(wèn)題，即社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦權(quán)“從誰(shuí)而來(lái)，如何運(yùn)行，受誰(shuí)監(jiān)督”的問(wèn)題。

社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)經(jīng)辦權(quán)來(lái)源于公民社會(huì)權(quán)利的委托，社會(huì)保險(xiǎn)所保護(hù)的社會(huì)權(quán)利是公民之間在社會(huì)連帶、社會(huì)團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上結(jié)成的獨(dú)立于國(guó)家利益、獨(dú)立于公權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，社會(huì)權(quán)利本質(zhì)上是由社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)的利益人之間結(jié)成并且提升而成，國(guó)家與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只是公民社會(huì)權(quán)利、社會(huì)利益的代理人?！叭诵缘氖滓▌t是要維護(hù)自身的生存，人性的首要關(guān)懷是對(duì)其自身的應(yīng)有關(guān)懷?！?〔7 〕9當(dāng)社會(huì)成員遭遇生老病死傷等大的風(fēng)險(xiǎn)，基本經(jīng)濟(jì)生活安全遭遇威脅時(shí)，理論上作為公民利益代表的國(guó)家不能坐視不管，因此，“社會(huì)契約理論也被認(rèn)為是國(guó)家公權(quán)干預(yù)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的理論基礎(chǔ)，而契約從其產(chǎn)生之初，作為一種法的現(xiàn)象，就不以揚(yáng)善為皈依，只是衡平善與惡的守恒關(guān)系，使利益主體不致在無(wú)情的利益沖突中一無(wú)所得或被毀滅” 〔6 〕117。公民社會(huì)權(quán)利賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的權(quán)力，公民還得靠“投票箱”來(lái)防止其權(quán)力隨意擴(kuò)張。社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)制鼻祖之德國(guó)，頒布社會(huì)法將本屬于雇主與勞工互助共濟(jì)的保險(xiǎn)機(jī)制轉(zhuǎn)化為社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家給付制度，賦予社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)社會(huì)團(tuán)體法人的主體地位，同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)的投保人即雇主與勞工雙方選舉同數(shù)代表組成代表大會(huì)或行政管理委員會(huì)，為社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，并通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的章程選舉理事會(huì)，作為對(duì)外代表社會(huì)保險(xiǎn)法人的機(jī)關(guān)。以公法人定性的日本社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在學(xué)理上被認(rèn)為是雇主與勞工投保人的公共組合，具有作為人的結(jié)合體的社團(tuán)法人的性格 〔8 〕40，在保險(xiǎn)人內(nèi)部均設(shè)置組合會(huì)、運(yùn)營(yíng)委員會(huì)、運(yùn)營(yíng)審議會(huì)等作為組合的權(quán)力機(jī)關(guān)，并同時(shí)設(shè)置董事、理事、監(jiān)事作為執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)；其中，權(quán)力機(jī)關(guān)的成員通常由雇主、被保險(xiǎn)人、專(zhuān)家學(xué)者代表共同組成⑦。以行政機(jī)關(guān)定性的臺(tái)灣全民醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“中央健康保險(xiǎn)局”，與之并行設(shè)置的是“監(jiān)理委員會(huì)”和“費(fèi)用協(xié)定委員會(huì)”，前者由保險(xiǎn)繳費(fèi)者、醫(yī)療服務(wù)提供者、專(zhuān)家學(xué)者及政府代表組成，并采取合議制，負(fù)責(zé)監(jiān)理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并提供保險(xiǎn)政策、法規(guī)之研究及咨詢(xún)事宜，后者則負(fù)責(zé)協(xié)定及分配總額預(yù)付制下的醫(yī)療給付費(fèi)用，并承擔(dān)著健保財(cái)務(wù)支出的監(jiān)督⑧。在智利，養(yǎng)老基金管理公司是特許的私人公司，公司本身即為市場(chǎng)主體的獨(dú)立法人，以公司治理機(jī)制運(yùn)行，并接受?chē)?guó)家監(jiān)管?？梢?jiàn)，盡管各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)人的法律性質(zhì)不同，法人治理結(jié)構(gòu)形式上也存在差異，但是，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人治理的規(guī)范架構(gòu)相近，均是一組規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的規(guī)則和程序，是連接社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)各方主體責(zé)、權(quán)、利的制衡機(jī)制，是調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)外各相關(guān)利益主體法律關(guān)系的法律規(guī)范。通過(guò)治理機(jī)制的約束和規(guī)范，社會(huì)保險(xiǎn)制度的目的以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段得以確定。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立的法人實(shí)體，依據(jù)保險(xiǎn)基金自給自足之財(cái)務(wù)原則運(yùn)作，社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理和運(yùn)營(yíng)的行政成本獨(dú)立，社會(huì)保險(xiǎn)收支盡力維持平衡相抵，保險(xiǎn)費(fèi)調(diào)整與保險(xiǎn)金支出依法定的民主或者自治程序進(jìn)行調(diào)整，與政府一般事務(wù)區(qū)隔，不受?chē)?guó)家政治力干預(yù)，為投保人和被保險(xiǎn)人的利益依法履行義務(wù)、主張權(quán)利，并成為各類(lèi)法律權(quán)利義務(wù)的歸屬者。

二、實(shí)然局限：我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)為行政下屬“經(jīng)辦”機(jī)構(gòu)

改革開(kāi)放以來(lái)，在“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)性經(jīng)濟(jì)體制改革背景下，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革和建設(shè)在政府主導(dǎo)推動(dòng)下進(jìn)行。1993年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體改委關(guān)于一九九三年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革要點(diǎn)通知》）指出：“社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行政事分開(kāi)，社會(huì)保險(xiǎn)管理部門(mén)從宏觀上進(jìn)行政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)管理；社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體承辦社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)并承擔(dān)基金保值、增值責(zé)任?！?由于社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的復(fù)雜性、艱巨性以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度環(huán)境的未定型與不確定性，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)置與改革的總目標(biāo)至今還無(wú)法全部實(shí)現(xiàn)，2010年頒布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》也沒(méi)有對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織、治理進(jìn)行法律定位。

（一）與國(guó)家及其行政機(jī)構(gòu)之間的組織法律關(guān)系：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人地位在體制上不獨(dú)立

我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與國(guó)家及其行政主管機(jī)構(gòu)之間的組織法律關(guān)系沒(méi)有作專(zhuān)門(mén)規(guī)定，只有一些零散規(guī)定，1991年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》規(guī)定：“勞動(dòng)部門(mén)所屬的社會(huì)保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)，是非營(yíng)利性的事業(yè)單位，經(jīng)辦基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)的具體業(yè)務(wù)，并受養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委員會(huì)的委托，管理養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?！?010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》第8條模糊規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為“提供社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)的”機(jī)構(gòu)。1993年原勞動(dòng)部下設(shè)“社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心”，是綜合管理全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金和社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)工作的部直屬事業(yè)單位，地方各級(jí)政府也在人力資源和社會(huì)保障主管機(jī)構(gòu)下設(shè)事業(yè)單位屬性的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)踐中，其法人地位在體制上一直沒(méi)有獨(dú)立。一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的人事權(quán)，政府在具體設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)時(shí)，為了使經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“順利運(yùn)轉(zhuǎn)”，便于對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)人事進(jìn)行管理，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的工作人員參照公務(wù)員法管理，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)中“參公管理”的有4421個(gè)，占機(jī)構(gòu)總數(shù)的52.6%〔5 〕。參公管理體制下，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員被政府編制部門(mén)嚴(yán)格控制，無(wú)法進(jìn)行獨(dú)立的人事編制調(diào)整；而且，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)隨行政級(jí)別而設(shè)，與社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金無(wú)關(guān)；與此同時(shí)，受限于我國(guó)政府“小政府”姿態(tài)的“瘦身”改革，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的規(guī)模被限制，無(wú)以應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)快速增長(zhǎng)的需求。二是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)形式上被置于保險(xiǎn)人地位，實(shí)質(zhì)上對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金不具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)人或占有人地位，僅僅以行政劃撥的經(jīng)費(fèi)為責(zé)任財(cái)產(chǎn)⑨，社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集、管理以及保險(xiǎn)待遇支付采取公共財(cái)政的預(yù)決算方式，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)際上是各級(jí)財(cái)政預(yù)決算的執(zhí)行機(jī)關(guān)，并非社會(huì)保險(xiǎn)基金“實(shí)質(zhì)意義上的產(chǎn)權(quán)人，亦不對(duì)該基金獨(dú)立承擔(dān)運(yùn)營(yíng)責(zé)任” 〔9 〕。缺乏獨(dú)立人事權(quán)和獨(dú)立基金財(cái)產(chǎn)責(zé)任人的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)的重大事務(wù)決策權(quán)自然也無(wú)法獨(dú)立作為，多受制于社會(huì)保險(xiǎn)行政主管機(jī)構(gòu)?？傊瑳](méi)有獨(dú)立人事權(quán)、基金財(cái)產(chǎn)控制權(quán)和重大事務(wù)決策權(quán)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，事實(shí)上已成為各級(jí)政府以及政府編制部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、社會(huì)保險(xiǎn)行政主管等行政部門(mén)的附屬，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為以政府為核心的內(nèi)部循環(huán)，在此背景下，“政府及其各個(gè)部門(mén)作為一個(gè)整體擔(dān)當(dāng)本應(yīng)該由保險(xiǎn)人承擔(dān)之職責(zé)” 〔10 〕153，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)只是政府之“經(jīng)辦”，是政府掌控和運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)之一環(huán)，“將保險(xiǎn)運(yùn)行的各項(xiàng)職能交由不同的行政機(jī)構(gòu)分別執(zhí)行的做法，導(dǎo)致每個(gè)部門(mén)的執(zhí)行行為都將對(duì)被保險(xiǎn)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，但每個(gè)部門(mén)又均不承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)責(zé)任” 〔10 〕153，因而，社會(huì)保險(xiǎn)法律關(guān)系中，相對(duì)于被保險(xiǎn)人權(quán)利義務(wù)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其保險(xiǎn)人的地位處于虛化和缺失狀態(tài)，政府形式上居于社會(huì)保險(xiǎn)人之地位，既是規(guī)則制定者也是執(zhí)行者，既是裁判也是運(yùn)動(dòng)員。正是基于社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)獨(dú)立法人地位的事實(shí)，《改革要點(diǎn)通知》以及《勞動(dòng)法》第74條所明確的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“承擔(dān)基金保值、增值責(zé)任”的職能，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第65條對(duì)之不予規(guī)定或者叫不予承認(rèn)：“縣級(jí)以上人民政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)不足時(shí)，給予財(cái)政補(bǔ)貼”，承認(rèn)了由政府財(cái)政作為社會(huì)保險(xiǎn)基金的運(yùn)營(yíng)責(zé)任人。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為政府之“經(jīng)辦”，其職能實(shí)際上處于沖突、分散、缺位、錯(cuò)位狀態(tài)，“經(jīng)辦”職能強(qiáng)于“保障”職能，基金“管理”職能強(qiáng)于“服務(wù)”職能，致使社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨著嚴(yán)重的發(fā)展性難題。

（二）與社會(huì)保險(xiǎn)其他主體之間的組織法律關(guān)系：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人治理在制度上不完整

綜觀相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法律定位的模糊規(guī)定，檢討社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)保險(xiǎn)人地位的虛化，法人地位不獨(dú)立等實(shí)踐困局，一再揭示，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是在代表社會(huì)權(quán)利、社會(huì)利益的社會(huì)團(tuán)體缺失情況下設(shè)置的，特別是慮及社會(huì)保險(xiǎn)制度改革建設(shè)過(guò)程中的政治安定性，政府不得不代替社會(huì)團(tuán)體的功能，建立行政部門(mén)隸屬的事業(yè)單位，以明確國(guó)家已經(jīng)承諾或默認(rèn)的社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)。正是因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革進(jìn)退全系于政府行為，就形成了政府與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的深刻矛盾，政府不僅有意無(wú)意忽略了社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位，還忽略了社會(huì)權(quán)利主體參與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)治理的利益，導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人治理的自我控制、自我制衡的良性機(jī)制也不完整甚至異化。

法律對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)利益人的社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理權(quán)沒(méi)有作規(guī)定?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》僅在第80條規(guī)定了由政府組織成立社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)：“統(tǒng)籌地區(qū)人民政府成立由用人單位代表、參保人員代表，以及工會(huì)代表、專(zhuān)家等組成的社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)督委員會(huì)。”僅僅賦予社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)利益人的社會(huì)監(jiān)督權(quán)利，而且是一般監(jiān)督“權(quán)利”，不是監(jiān)督“權(quán)力”，屬于“外部監(jiān)督、事后監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的權(quán)利，不涉及內(nèi)部監(jiān)督、事中監(jiān)督” 〔11 〕362。不過(guò)，有些地方在各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)“先行先試”的政策制度建設(shè)中，規(guī)定統(tǒng)籌地區(qū)人民政府探索成立由用人單位代表、參保人員代表，以及專(zhuān)家組成“社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)”。但是，該組織卻要么是半官方組織，要么是徒有虛名、流于形式的組織；也沒(méi)有構(gòu)建起社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的規(guī)則和程序。因此，沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)投保人和被保險(xiǎn)人結(jié)社組成的社會(huì)保險(xiǎn)參加者聯(lián)合會(huì)，難以形成利益共同體，無(wú)以制約行政一元化主導(dǎo)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，社會(huì)保險(xiǎn)各方利益當(dāng)事人的利益訴求的形成、表達(dá)、保障機(jī)制容易缺失，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)被異化，由各級(jí)政府及其主管行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的責(zé)任也被主管行政機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府所代替承擔(dān)。

三、局限克服：制定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織法，重塑社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會(huì)保險(xiǎn)法人人格

沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)人的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系是難以想象的，是不完善的。完善的社會(huì)保險(xiǎn)法人制度是社會(huì)保險(xiǎn)公共事業(yè)穩(wěn)定運(yùn)行的保障。相反，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人地位不獨(dú)立、治理異化、責(zé)任缺失，不僅容易招致公眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)公共事業(yè)的不信任，政府還容易陷入社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)失敗的財(cái)務(wù)責(zé)任困境中。為此，需要朝著獨(dú)立社會(huì)保險(xiǎn)人的方向，對(duì)未完成“政事分離”的“半成品”的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，而且，有必要同步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人制度改革，讓政府的歸政府，讓社會(huì)保險(xiǎn)人的歸社會(huì)保險(xiǎn)人。當(dāng)下，應(yīng)當(dāng)盡快討論制定“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)組織法”，借鑒德、日、英等成熟完備的社會(huì)保險(xiǎn)法人制度，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，重點(diǎn)從以下幾方面引導(dǎo)和重塑社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會(huì)保險(xiǎn)法人人格。

（一）以保險(xiǎn)人職能為中心，重塑社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之法人人格

其一，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是職能明確的保險(xiǎn)人。法律應(yīng)明確規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為國(guó)家立法設(shè)立的、享有特別權(quán)能的、社團(tuán)屬性的公法人，明確其為職權(quán)與職責(zé)相統(tǒng)一的法人主體，賦予其社會(huì)保險(xiǎn)人地位，并明確社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能有三類(lèi)，一是代行國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)，執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)法律法規(guī)和政策。二是依法經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、基金管理和待遇支付，作為公民社會(huì)權(quán)利、社會(huì)利益的代理人，依法為投保人和被保險(xiǎn)人的利益履行義務(wù)、主張權(quán)利，并成為各類(lèi)法律權(quán)利義務(wù)的歸屬者，保障公民社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利。三是依據(jù)保險(xiǎn)基金自給自足之財(cái)務(wù)原則運(yùn)作，依法定的民主或者自治程序?qū)ΡｋU(xiǎn)費(fèi)和保險(xiǎn)金支出進(jìn)行調(diào)整，依法承擔(dān)社會(huì)基金保值、增值責(zé)任。針對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)與國(guó)家財(cái)政責(zé)任混沌之現(xiàn)狀，要重點(diǎn)將保險(xiǎn)人財(cái)務(wù)責(zé)任與國(guó)家財(cái)政責(zé)任分離，國(guó)家并不是要放棄為社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)最終責(zé)任，只是在保險(xiǎn)制度運(yùn)行中，“國(guó)家財(cái)政責(zé)任與保險(xiǎn)人財(cái)務(wù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)分別獨(dú)立，國(guó)家財(cái)政對(duì)保險(xiǎn)財(cái)務(wù)的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，其最后責(zé)任的承擔(dān)方式應(yīng)為于保險(xiǎn)事業(yè)難以為繼時(shí)進(jìn)行接管，而非對(duì)經(jīng)營(yíng)赤字予以日常填補(bǔ)” 〔10 〕156。

其二，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立法人的保險(xiǎn)人。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)于其內(nèi)部的人事權(quán)、基金財(cái)務(wù)控制權(quán)、重大事務(wù)決策權(quán)有獨(dú)立自主權(quán)，形成獨(dú)立意思并自主執(zhí)行、獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。針對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各項(xiàng)自主權(quán)被分散在不同行政職能機(jī)構(gòu)之現(xiàn)狀，要實(shí)行政事分開(kāi)和管辦分離的改革，將分散于政府及其各主管部門(mén)的法人人事權(quán)、基金財(cái)務(wù)控制權(quán)、重大事務(wù)決策權(quán)整合、歸集給社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，重塑社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人自主權(quán)。按照法人實(shí)體改革全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，將人力資源和社會(huì)保障部下屬的社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心升格為全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理總局，作為法人總部，全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理總局擁有公法人的獨(dú)立自主權(quán)，對(duì)全國(guó)范圍的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦系統(tǒng)實(shí)行垂直的法人治理；擺脫按地方政府級(jí)別設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的做法，依托社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次設(shè)置社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，還可以根據(jù)服務(wù)需求設(shè)立派出機(jī)構(gòu)；在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)地方與總局關(guān)系中，強(qiáng)化上級(jí)管理功能，強(qiáng)化下級(jí)服務(wù)功能。

（二）以社會(huì)保險(xiǎn)利益關(guān)系人民主參與為核心，形成民主自治的社會(huì)保險(xiǎn)法人治理機(jī)制

獨(dú)立的治理機(jī)制是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之所以為法人的內(nèi)在要求。直面我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制虛置、不完整，以及代表社會(huì)權(quán)利的社會(huì)團(tuán)體缺失、不成熟之現(xiàn)實(shí)，當(dāng)務(wù)之急是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)去行政化，積極探索、培育和促成社會(huì)權(quán)利、社會(huì)利益相關(guān)方共同治理的格局。

其一，以社會(huì)保險(xiǎn)利益關(guān)系人民主參與為核心，探索建立民主自治的社會(huì)保險(xiǎn)法人治理機(jī)制。掌握社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)部治理機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)在法人內(nèi)部依章程經(jīng)民主程序選出，而不能由政府及其主管機(jī)構(gòu)徑行指定。當(dāng)然，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定經(jīng)辦機(jī)構(gòu)章程的法定必要內(nèi)容，以及擔(dān)當(dāng)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦治理機(jī)構(gòu)成員的資格并由行政機(jī)構(gòu)監(jiān)督。當(dāng)下，可以先行在全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)管理總局嘗試確立管理委員會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)的內(nèi)部治理機(jī)制。管理委員會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為社會(huì)保險(xiǎn)利益關(guān)系人民主參與自治提供通道，管理委員會(huì)的成員由雇主、被保險(xiǎn)人、專(zhuān)家學(xué)者代表共同組成，先探索由雇主、被保險(xiǎn)人、專(zhuān)家學(xué)者等各界人大代表組成，采取合議制，負(fù)責(zé)選舉理事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)，并提供社會(huì)保險(xiǎn)政策、法規(guī)之研究以及咨詢(xún)事宜。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦各分支機(jī)構(gòu)可以根據(jù)各地實(shí)際情況，比照社會(huì)保險(xiǎn)總局，循序漸進(jìn)地建立健全內(nèi)部治理機(jī)制。

其二，以專(zhuān)業(yè)化為主導(dǎo)，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。在社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人制度之下，“經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力強(qiáng)化的問(wèn)題則能夠真正轉(zhuǎn)化為管理學(xué)上的技術(shù)問(wèn)題而不再與該機(jī)構(gòu)的法律定位問(wèn)題糾纏在一起” 〔9 〕，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)必將有責(zé)任強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)營(yíng)能力，專(zhuān)心打造專(zhuān)業(yè)化、信息化、透明化、科學(xué)化的社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)體系。

注 釋?zhuān)?/p>

①1993年的《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家體改委關(guān)于一九九三年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》、2001年的《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》、2010年的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，均從其職能角度對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作了描述性定義，既沒(méi)有明確其法律概念、法律性質(zhì)，也沒(méi)有規(guī)定其治理結(jié)構(gòu)。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》第2條第2款規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是指經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的勞動(dòng)保障行政部門(mén)所屬的專(zhuān)門(mén)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)的工作機(jī)構(gòu)?！?/p>

②婁宇在剖析社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)類(lèi)型歸屬困難的基礎(chǔ)上，從規(guī)范法學(xué)的法律主體論將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為具有獨(dú)立法人地位的特殊類(lèi)公益事業(yè)單位（參見(jiàn)婁宇：《論我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律地位》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期）。胡川寧從社會(huì)保險(xiǎn)基本原則出發(fā)，從組織模式的角度將社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為公法上的社團(tuán)法人，認(rèn)為我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可參照有限責(zé)任公司的組織模式予以改進(jìn)（參見(jiàn)胡川寧：《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法律規(guī)制的重構(gòu)——基于團(tuán)結(jié)原則和補(bǔ)充性原則的視角》，載《全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下社會(huì)法的發(fā)展》，中國(guó)社會(huì)法學(xué)研究會(huì)2015年年會(huì)論文匯編第1372頁(yè)）。葉靜漪、肖京從立法變遷、行政隸屬、機(jī)構(gòu)設(shè)置等視角，將我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)定位為以服務(wù)為主但具有行政管理職能的事業(yè)單位（參見(jiàn)葉靜漪、肖京《社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法律定位》，載《法學(xué)雜志》2012年第5期）。

③社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化原則要求將社會(huì)保險(xiǎn)作為整個(gè)社會(huì)成員都來(lái)參與的事業(yè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)資金來(lái)源的社會(huì)化、社會(huì)保障管理的社會(huì)化、社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任的社會(huì)化（參見(jiàn)董保華等著：《社會(huì)保障的法學(xué)觀》，北京大學(xué)出版社2005年版，第114頁(yè)）。

④政府財(cái)政能力有限，在社會(huì)保險(xiǎn)籌資環(huán)節(jié)中，除了英國(guó)等一些福利國(guó)家有預(yù)算式補(bǔ)貼，大多數(shù)國(guó)家僅對(duì)政府雇員、符合一定條件的貧困社會(huì)成員繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)予以繳費(fèi)性補(bǔ)貼。

⑤在社會(huì)保險(xiǎn)基金管理和待遇支付環(huán)節(jié)，政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金安全承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金當(dāng)期赤字予以補(bǔ)貼。

⑥英國(guó)、日本稱(chēng)為公法人，法國(guó)稱(chēng)為公務(wù)法人。稱(chēng)呼不同，性質(zhì)一樣，是給付行政發(fā)展中行政分權(quán)的一種形式，依據(jù)公共事業(yè)應(yīng)通過(guò)公共手段實(shí)現(xiàn)的設(shè)想而成立（詳見(jiàn)應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》，中國(guó)方正出版社2004年版，第64頁(yè)）。

⑦參見(jiàn)日本《健康保險(xiǎn)法》第7條之18款及第18條等。

⑧參見(jiàn)臺(tái)灣地區(qū)《全民健康保險(xiǎn)法》第4條、第48條；《全民健康保險(xiǎn)監(jiān)理委員會(huì)組織規(guī)程》第3條。

⑨《社會(huì)保險(xiǎn)法》第72條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員經(jīng)費(fèi)和經(jīng)辦社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)生的基本運(yùn)行費(fèi)用、管理費(fèi)用，由同級(jí)財(cái)政按照國(guó)家規(guī)定予以保障?！睂?shí)務(wù)中，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的“絕大多數(shù)經(jīng)辦費(fèi)用由地方財(cái)政全額撥款，全國(guó)99.9%的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)行全額撥款，只有5個(gè)實(shí)行差額撥款，5個(gè)實(shí)行自收自支，這10個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均為縣級(jí)以下機(jī)構(gòu)”（參見(jiàn)鄭秉文：《中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)體系的現(xiàn)狀、問(wèn)題及改革思路》，載《中國(guó)人口科學(xué)》，2013年第6期）。

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責(zé)任編輯 楊在平