政府?dāng)?shù)據(jù)治理的五重系統(tǒng)特性探討

〔摘要〕 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的特征主要有：數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)來源渠道和數(shù)據(jù)價值的多元性，政府部門之間、政府與其他要素主體、大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新與社會需求、政府?dāng)?shù)據(jù)治理與國家和社會治理的協(xié)同性，數(shù)據(jù)輸入、輸出及融入邊界的開放性，靜態(tài)數(shù)據(jù)動態(tài)化、大數(shù)據(jù)輸入與輸出的動態(tài)平衡性，數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)無用與數(shù)據(jù)短缺、數(shù)據(jù)虛假與數(shù)據(jù)閑置的復(fù)雜性。提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理水平，應(yīng)提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理的整合能力、協(xié)同能力、開放能力、預(yù)測能力及解決復(fù)雜問題的應(yīng)對能力。

〔關(guān)鍵詞〕 政府?dāng)?shù)據(jù)治理，系統(tǒng)特征，多元性，協(xié)同性，開放性，動態(tài)性，復(fù)雜性

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）02-0071-05

大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)技術(shù)已成為提高政府治理水平的重要技術(shù)支撐，“政府必須在理念層面、技術(shù)層面、保障層面積極回應(yīng)大數(shù)據(jù)時代提出的新要求” 〔1 〕。目前，國內(nèi)主要側(cè)重研究大數(shù)據(jù)技術(shù)對政府治理水平提升的路徑，如確立大數(shù)據(jù)觀念、建設(shè)大數(shù)據(jù)平臺、開放政府?dāng)?shù)據(jù)、創(chuàng)新政府組織結(jié)構(gòu)等。從現(xiàn)實看，大數(shù)據(jù)技術(shù)視域下政府治理創(chuàng)新雖然在觀念、平臺建設(shè)、數(shù)據(jù)公開和組織創(chuàng)新等方面取得了一定的成效，但是，由于缺乏系統(tǒng)思維和系統(tǒng)治理，導(dǎo)致政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理存在一些問題，如治理價值不突出，政府與民眾、企業(yè)和社會組織數(shù)據(jù)資源不協(xié)同，數(shù)據(jù)開放度不高等。解決此類問題，可從政府?dāng)?shù)據(jù)治理的系統(tǒng)特性入手，分析其多元性、協(xié)同性、開放性、復(fù)雜性，從而提高政府?dāng)?shù)據(jù)治理的整合能力、協(xié)同能力、開放能力、預(yù)測能力及解決復(fù)雜問題的應(yīng)對能力。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有系統(tǒng)要素的多元性

從系統(tǒng)論看，系統(tǒng)要素的多元性是系統(tǒng)存在的首要條件，只有要素多元才能形成一個系統(tǒng)，系統(tǒng)的功能或者價值是系統(tǒng)要素通過協(xié)同形成的整體性功能，彰顯系統(tǒng)整體大于部分的特性。大數(shù)據(jù)時代，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的過程是政府主導(dǎo)，民眾、企業(yè)和社會等多元主體參與的過程；數(shù)據(jù)來源的渠道也走向多元化，是傳統(tǒng)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和物理空間數(shù)據(jù)的統(tǒng)一；數(shù)據(jù)價值具有政治、經(jīng)濟(jì)和社會等多個層面。政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理過程正是通過多元性凸顯政府治理的整體性功能。

（一）數(shù)據(jù)主體的多元性。治理主要意味著政府分權(quán)和社會的多元參與。傳統(tǒng)意義上的政府是全能政府，能夠?qū)崿F(xiàn)對社會、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的管理。由于社會復(fù)雜程度越來越高，政府管理能力的局限性越來越突出。政府從管理職能向治理職能轉(zhuǎn)變，是政府與其他主體合作共治的轉(zhuǎn)變?！拔覈恼卫硗ǔ０矫娴膬?nèi)容：一是政府通過對自身的內(nèi)部管理，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府；二是政府對經(jīng)濟(jì)活動和市場活動的治理；三是對社會公共事務(wù)的管理活動。” 〔2 〕從政府治理的對象看，政府自治的動力一方面來源于政府內(nèi)部提高效率的要求，更重要的來源于社會的需求；政府對經(jīng)濟(jì)、市場活動和公共事務(wù)的治理直接來源于社會各主體的需求。民眾和社會組織有序參與政府治理，也在特定意義上構(gòu)成了政府治理的權(quán)利主體。大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，數(shù)據(jù)的爆炸性增長，為實現(xiàn)多中心的政府治理提供了現(xiàn)實支撐，使民眾參與政府治理走向?qū)嵸|(zhì)性?！懊癖妳⑴c可以分為三個層次，第一層次是假性參與或非參與；第二層次是象征性參與；第三層次是實質(zhì)性參與?！?〔3 〕人人都是政府治理過程中大數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，民眾需求的數(shù)據(jù)資源及其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源為政府實現(xiàn)精準(zhǔn)治理提供了明確方向?？梢姡髷?shù)據(jù)時代，政府與民眾之間走向了實質(zhì)性的合作。如路燈出現(xiàn)路障，民眾將其照片上傳至城市公共平臺，該平臺會自動將該數(shù)據(jù)報告給市政設(shè)施維修公司，維修公司會及時派工作人員去維修。在大數(shù)據(jù)時代，這樣的事例不勝枚舉。

（二）數(shù)據(jù)來源渠道的多元性。傳統(tǒng)意義上，政府?dāng)?shù)據(jù)來源于政府、企業(yè)及各種組織匯報的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)多是經(jīng)過加工的非原始性數(shù)據(jù)，政府依靠這些數(shù)據(jù)的決策具有時滯性和非精準(zhǔn)性。大數(shù)據(jù)時代，政府通過門戶網(wǎng)站、各類社交媒體、網(wǎng)絡(luò)、智能化終端及傳統(tǒng)數(shù)據(jù)等多元渠道收集政府治理的相關(guān)數(shù)據(jù)。相對完整的大數(shù)據(jù)倉庫是政府實現(xiàn)相關(guān)分析及數(shù)據(jù)治理的前提和基礎(chǔ)。這樣，政府、企業(yè)、民眾及社會組織等運行軌跡都處于數(shù)據(jù)的照耀下，不作為、亂作為、非法活動等都可以通過相關(guān)性分析取得證據(jù)，為政府治理提供證據(jù)材料。

（三）數(shù)據(jù)價值的多元性?！啊髷?shù)據(jù)之大，不僅僅意味著容量之大，更多的意義在于人類可以發(fā)現(xiàn)新的知識，創(chuàng)造新的價值，帶來大知識、大科技、大利潤和大發(fā)展” 〔4 〕57，這就使得政府?dāng)?shù)據(jù)治理的價值具有多元性。一是政治價值。政府可以利用門戶網(wǎng)站、社交媒體、網(wǎng)絡(luò)等將政府部門的聲音傳播給民眾，同時可以通過對民眾反饋的分析，及時調(diào)整政策，引導(dǎo)輿論，“促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)政治、網(wǎng)絡(luò)民主的全面升級” 〔5 〕 。二是經(jīng)濟(jì)價值。一方面，政府通過數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)化可以節(jié)約治理的成本，另一方面，政府通過授權(quán)和鼓勵與市場主體加強(qiáng)合作，激活政府擁有的大數(shù)據(jù)的潛在經(jīng)濟(jì)價值。只有不斷提高政府所擁有大數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價值，政府?dāng)?shù)據(jù)治理才能實現(xiàn)可持續(xù)。三是社會價值。政府利用業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、民意社情數(shù)據(jù)和物理環(huán)境數(shù)據(jù)，治理公共安全、交通、衛(wèi)生醫(yī)療、環(huán)境等問題，充分彰顯大數(shù)據(jù)在政府治理方面的社會價值。如政府可以根據(jù)十字路口車量的多少確定紅綠燈間隔時間，根據(jù)污染物種類及來源數(shù)據(jù)控制和治理環(huán)境污染。

政府?dāng)?shù)據(jù)治理主體的多元性，使政府治理形成由多個主體組成的復(fù)雜系統(tǒng)，政府治理數(shù)據(jù)來源渠道的多元性及價值的多元性使政府治理過程形成一個整體。主體參與不全面、數(shù)據(jù)來源單一、價值片面等都會影響政府?dāng)?shù)據(jù)治理的整體性功能，可以說正是多元性才使政府?dāng)?shù)據(jù)治理走向整體，而不是分散的個體。

二、政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有多層次的協(xié)同性

系統(tǒng)論認(rèn)為， “協(xié)同不僅需要考慮客體的組成部分，更要考慮組成部分的集合及相互關(guān)系” 〔6 〕 。協(xié)同是要素對要素的相干能力，表現(xiàn)了要素在整體發(fā)展運行過程中協(xié)調(diào)與合作的性質(zhì)。大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)的協(xié)同過程是彰顯大數(shù)據(jù)“4V”（量巨大、時效性強(qiáng)、來源廣泛、商業(yè)價值高）特征的過程。政府?dāng)?shù)據(jù)治理也是政府部門之間、政府與其他要素主體、大數(shù)據(jù)技術(shù)與社會需求、政府?dāng)?shù)據(jù)治理與國家和社會治理相協(xié)同的過程。

（一）政府部門之間數(shù)據(jù)的協(xié)同性。大數(shù)據(jù)技術(shù)最顯著的特征就是通過對數(shù)據(jù)的協(xié)同性分析，找出事物發(fā)展的規(guī)律，為進(jìn)一步?jīng)Q策提供知識和決策支持。傳統(tǒng)意義上的政府組織結(jié)構(gòu)是縱向等級管理與橫向分工合作的封閉運行體系，層級權(quán)責(zé)分明。大數(shù)據(jù)時代，由于數(shù)據(jù)包括結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)、非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，同一個數(shù)據(jù)可能涉及政府多個部門的責(zé)任，這就要求政府組織必須實現(xiàn)協(xié)同，才能提高政府自治及其對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域治理的效率。所以，政府?dāng)?shù)據(jù)治理必須將政府部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)協(xié)同起來。

（二）政府與企業(yè)、民眾和社會組織之間數(shù)據(jù)的協(xié)同性。政府治理過程始終伴隨企業(yè)、民眾和非政府組織的參與。目前，政府?dāng)?shù)據(jù)治理最大的問題在于無法實現(xiàn)不同渠道數(shù)據(jù)的協(xié)同。巨量的大數(shù)據(jù)對于政府來講需要挖掘哪些方面不僅來源于政府本身職能的需要，更來源于不同主體的需要。一方面，政府通過開放數(shù)據(jù)，便于民眾、企業(yè)等根據(jù)個性化需求對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)同分析；另一方面，政府通過門戶網(wǎng)站及其他途徑采集民眾不同方面的需求，如政府通過對政府網(wǎng)點瀏覽次數(shù)、欄目關(guān)注度、在線申請服務(wù)等多項內(nèi)容的分析，將政府治理大數(shù)據(jù)與民眾活動進(jìn)行關(guān)聯(lián)，為民眾決策提供個性化服務(wù)?？梢?，大數(shù)據(jù)時代，政府治理的主體已經(jīng)不僅限于政府，還包括企業(yè)、民眾、社會組織等積極參與和協(xié)同工作。政府需要將經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域宏觀政策、中觀產(chǎn)業(yè)和微觀企業(yè)領(lǐng)域相關(guān)的數(shù)據(jù)協(xié)同起來，將公共領(lǐng)域企業(yè)、民眾、非政府組織所擁有的環(huán)保數(shù)據(jù)、安全數(shù)據(jù)、健康數(shù)據(jù)、防災(zāi)減災(zāi)數(shù)據(jù)等協(xié)同起來，將來源于不同渠道的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)、基于傳統(tǒng)器的物理空間數(shù)據(jù)、傳統(tǒng)數(shù)據(jù)協(xié)同起來。政府實現(xiàn)不同渠道數(shù)據(jù)的協(xié)同是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的前提和基礎(chǔ)，沒有協(xié)同性分析，政府就無法保障決策的科學(xué)性。目前，許多地方部門開始建立屬于自己的數(shù)據(jù)中心，政府必須按照“一數(shù)一源、授權(quán)使用、分層管理、分級應(yīng)用”的原則，實現(xiàn)政府與民眾、社會之間數(shù)據(jù)使用的協(xié)同性。

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新與社會需求的協(xié)同性。大數(shù)據(jù)具有技術(shù)和社會兩大屬性。要實現(xiàn)大數(shù)據(jù)的社會價值，必須在技術(shù)層面做到對大數(shù)據(jù)的收集、存儲、分析、挖掘和可視化。目前，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)對大數(shù)據(jù)資源的一系列技術(shù)處理。大數(shù)據(jù)的價值關(guān)鍵在于社會屬性，即創(chuàng)造社會價值、變革政府治理方式等。從政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的實踐看，技術(shù)與社會需求的不匹配很明顯，原因主要在社會層面。由于政府重視對大數(shù)據(jù)資源的收集、存儲，而對大數(shù)據(jù)資源的分析、挖掘和可視化存在不足，大數(shù)據(jù)主要發(fā)揮查詢作用而不是決策作用。為此，政府需要通過平臺建設(shè)采集社會對政府治理的需求，并結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)對相應(yīng)大數(shù)據(jù)的分析、挖掘和可視化，為政府、社會和民眾決策服務(wù)。當(dāng)然，政府也可以引進(jìn)第三方來管理和分析數(shù)據(jù)，提高大數(shù)據(jù)的使用效率。

（四）政府?dāng)?shù)據(jù)治理與國家治理和社會治理的協(xié)同性。從政府治理的維度看，政府治理包括對社會公共事務(wù)的管理活動，這是社會治理的重要領(lǐng)域。因此，政府治理與社會治理應(yīng)協(xié)同發(fā)展，那么政府治理的數(shù)據(jù)與社會治理的數(shù)據(jù)也應(yīng)實現(xiàn)互聯(lián)共享共用。政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程也是政府部門實現(xiàn)自治的過程，要實現(xiàn)政府部門之間數(shù)據(jù)共享，需要組織不斷創(chuàng)新，而政府組織創(chuàng)新的過程是需要頂層設(shè)計以實現(xiàn)部門之間的整合與優(yōu)化，這是國家治理現(xiàn)代化中很重要的內(nèi)容。所以，政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要與國家治理相協(xié)同。黨的十八屆三中全會通過的決定把國家治理作為全面深化改革的頂層設(shè)計，把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)?！罢卫砗蜕鐣卫硎菄抑卫淼姆种ьI(lǐng)域和子范疇。” 〔2 〕大數(shù)據(jù)時代，政府?dāng)?shù)據(jù)治理必須加強(qiáng)頂層設(shè)計，實現(xiàn)政府治理與國家治理的協(xié)同，充分發(fā)揮公共領(lǐng)域大數(shù)據(jù)的效能。

三、政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有數(shù)據(jù)邊界的開放性

從系統(tǒng)論看，系統(tǒng)的開放性是系統(tǒng)與環(huán)境之間進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息交換的過程，開放性為系統(tǒng)運行提供能量和發(fā)展的動力。大數(shù)據(jù)時代，大數(shù)據(jù)已成為新的物質(zhì)資源，大數(shù)據(jù)交換與開放成為維系系統(tǒng)運行最重要的能量和物質(zhì)?！皵?shù)據(jù)開放就是以平等、公平、公正的開放許可的形式進(jìn)行分享數(shù)據(jù)，通過商業(yè)和非商業(yè)的形式不受限制地進(jìn)行使用和再使用數(shù)據(jù)。” 〔7 〕政府?dāng)?shù)據(jù)治理是企業(yè)、民眾和社會大數(shù)據(jù)向政府大數(shù)據(jù)倉庫輸入數(shù)據(jù)的過程，也是政府在整合加工關(guān)聯(lián)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上輸出可供民眾、企業(yè)和社會參考的大數(shù)據(jù)的過程，同時也是借鑒國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放經(jīng)驗的過程。

（一）數(shù)據(jù)輸入邊界的開放性。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)治理成為政府提高治理水平很重要的工具。政府采集數(shù)據(jù)的全面性是保障數(shù)據(jù)決策科學(xué)性的重要前提。從大數(shù)據(jù)來源看，政府治理的數(shù)據(jù)不僅包括政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，還包括政府公共平臺采集的大數(shù)據(jù)，及企業(yè)、個人物理空間及網(wǎng)絡(luò)空間相關(guān)的大數(shù)據(jù)。所以，政府?dāng)?shù)據(jù)治理必須保障企業(yè)、民眾及社會組織產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)暢通融入政府治理的大數(shù)據(jù)倉庫，進(jìn)而為進(jìn)一步分析、挖掘和可視化大數(shù)據(jù)提供最可靠的數(shù)據(jù)來源。目前，政府已通過網(wǎng)絡(luò)、物理空間傳感器、交流平臺等多種渠道收集民眾、企業(yè)產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，硬件建設(shè)是基本完善的，渠道是暢通的，問題在于要鼓勵企業(yè)、民眾和社會組織積極參與政府治理的數(shù)據(jù)治理，將自己真實客觀的結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)和語言、圖片等非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)整合到政府治理的大數(shù)據(jù)倉庫，使企業(yè)、民眾和社會組織參與政府治理走向?qū)嵸|(zhì)化。所以，政府治理數(shù)據(jù)輸入邊界的開放性是保障政府?dāng)?shù)據(jù)治理科學(xué)性的前提和基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)政府、企業(yè)、民眾和社會組織多元參與的重要條件。

（二）數(shù)據(jù)輸出邊界的開放性。一個系統(tǒng)要維系發(fā)展不僅要輸入外界的物質(zhì)能量和信息，而且需要輸出更高級的信息流或者能量流，才能保障系統(tǒng)的良好運行，同時構(gòu)成一個開放的反饋機(jī)制。政府輸出的大數(shù)據(jù)不同于信息，“數(shù)據(jù)是信息的載體，信息是有背景的數(shù)據(jù)，知識是呈現(xiàn)規(guī)律的信息” 〔8 〕。小數(shù)據(jù)時代，由于政府收集數(shù)據(jù)多局限于結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)更多地轉(zhuǎn)換為信息，便于政府、企業(yè)、民眾和社會組織查詢，無法實現(xiàn)對治理對象多維度、多層次和全樣本的分析，進(jìn)而不能形成反映治理對象客觀規(guī)律的知識。大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)倉庫、聯(lián)機(jī)分析和挖掘技術(shù)使數(shù)據(jù)成為可以參與計算的變量，實現(xiàn)信息生產(chǎn)向知識生產(chǎn)的轉(zhuǎn)換。政府?dāng)?shù)據(jù)治理是政府輸出可供企業(yè)、民眾參考的以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的知識，是政府根據(jù)公共平臺民眾需求反饋的知識，是政府引領(lǐng)和鼓勵企業(yè)、民眾和社會參與政府治理的重要途徑，也是提高民眾參政與監(jiān)督政府、提高自身生活品質(zhì)的重要途徑。只有政府輸出可供不同主體決策的知識，提高政府工作透明度，企業(yè)、民眾和社會才會進(jìn)一步或者更好地參與政府?dāng)?shù)據(jù)治理的過程，實現(xiàn)政府治理輸入與輸出的良性運作。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2015年政府信息公開工作要點》更加明確地強(qiáng)調(diào)推進(jìn)行政權(quán)力清單、財政資金、公共服務(wù)、國有企業(yè)、環(huán)境保護(hù)等九大領(lǐng)域的信息公開工作。由于我國政府在開放數(shù)據(jù)方面存在法律、制度等方面的障礙，政府在分析、挖掘和可視化大數(shù)據(jù)方面缺乏針對性和有效性，也就是說，很多數(shù)據(jù)僅轉(zhuǎn)換為可供不同主體查詢的信息，還沒有上升為知識，這會降低企業(yè)、民眾和社會組織參與政府治理的進(jìn)程。因此，政府不僅應(yīng)盡快制定數(shù)據(jù)開放計劃，有秩序有步驟地形成規(guī)范化的數(shù)據(jù)開放格局，而且政府還需提高輸出大數(shù)據(jù)的質(zhì)量，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)從信息向知識的躍遷，加強(qiáng)與企業(yè)和民眾的合作，以提高大數(shù)據(jù)利用的效率、效益和效能。只有保障政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中數(shù)據(jù)的有效輸入與輸出，政府?dāng)?shù)據(jù)治理才能可持續(xù)地發(fā)展下去。

（三）數(shù)據(jù)融入邊界的開放性。政府?dāng)?shù)據(jù)治理還要借鑒國外數(shù)據(jù)開放經(jīng)驗并融入國際大數(shù)據(jù)平臺。數(shù)據(jù)治國已成為國際社會的共識，“無論是美國提出的‘開放政府戰(zhàn)略，還是規(guī)模不斷擴(kuò)大的世界‘開放聯(lián)盟組織，世界各國政府的開放意識都在強(qiáng)化” 〔3 〕。美國與印度聯(lián)合開發(fā)公共數(shù)據(jù)OGLP平臺，使大數(shù)據(jù)正在模糊國家邊界，特別是對于涉及國際領(lǐng)域的公共安全問題，國際社會大數(shù)據(jù)倉庫建設(shè)也是非常重要的。美國根據(jù)“We the People”網(wǎng)頁民眾請愿和投票的“閾值”給予政府回復(fù)和解決建議；英國通過大數(shù)據(jù)采集與存儲技術(shù)+環(huán)境數(shù)據(jù)，輔助政府制定科學(xué)的環(huán)境治理政策；意大利通過大數(shù)據(jù)分析與挖掘技術(shù)+能源消費，幫助政府提升交通規(guī)劃格局和改進(jìn)能源消費結(jié)構(gòu)；新加坡通過大數(shù)據(jù)信息通信技術(shù)+智慧城市，改進(jìn)民意輿情預(yù)判和安全消費環(huán)境 〔9 〕。所以，我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理的領(lǐng)域與策略應(yīng)積極借鑒國外一些好的做法和經(jīng)驗，這既是國際數(shù)據(jù)治理的發(fā)展趨勢，也是中國政府?dāng)?shù)據(jù)治理與國際接軌的重要路徑。與此同時，全球環(huán)境問題、安全問題、健康問題、防災(zāi)減災(zāi)問題的解決需要加強(qiáng)國際間的數(shù)據(jù)合作，形成國際范圍的大數(shù)據(jù)倉庫，為整個人類的安全和可持續(xù)發(fā)展提供決策服務(wù)。截至2014年底，63個國家加入了由8個國家聯(lián)合簽署的《開放數(shù)據(jù)聲明》，我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理需要融入國際大數(shù)據(jù)平臺，共同實現(xiàn)人類友好可持續(xù)發(fā)展。

四、政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有過程的動態(tài)性

從系統(tǒng)論看，動態(tài)平衡是系統(tǒng)在不斷運動和變化情況下的宏觀平衡，這種平衡是一個動態(tài)的平衡。大數(shù)據(jù)時代，政府治理要實現(xiàn)靜態(tài)數(shù)據(jù)動態(tài)化及大數(shù)據(jù)輸入與輸出的動態(tài)平衡。

（一）靜態(tài)數(shù)據(jù)動態(tài)化。傳統(tǒng)小數(shù)據(jù)時代，由于缺乏實現(xiàn)政府部門之間、政府與企業(yè)和社會之間非結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)整合的技術(shù)支撐，數(shù)據(jù)的價值多體現(xiàn)在對原始靜態(tài)結(jié)構(gòu)性數(shù)據(jù)的加工與利用，數(shù)據(jù)的不全面性和相對靜態(tài)性使政府決策中的不確定性因素加大。大數(shù)據(jù)時代，政府治理的大數(shù)據(jù)來源于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)和物理空間數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)崿F(xiàn)對大數(shù)據(jù)的即時存儲、分析、挖掘和可視化，為政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的動態(tài)化提供技術(shù)支撐。這樣一來，政府治理的流程可優(yōu)化為搜集數(shù)據(jù)-存儲數(shù)據(jù)-分析數(shù)據(jù)-挖掘數(shù)據(jù)-找出相關(guān)關(guān)系-提供決策。隨之，數(shù)據(jù)治理的動態(tài)化使政府治理走向高效、智能和精準(zhǔn)：一方面，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)，政府能夠?qū)崿F(xiàn)對輸入的大數(shù)據(jù)即時分析、挖掘和可視化，為政府實現(xiàn)動態(tài)治理提供了技術(shù)支撐；另一方面，政府可以根據(jù)民眾動態(tài)的需求，提供可供企業(yè)、民眾、社會組織決策的動態(tài)性預(yù)測建議和意見，實現(xiàn)政府、企業(yè)、民眾和社會組織動態(tài)參與政府治理的進(jìn)程。正是政府對大數(shù)據(jù)的動態(tài)性治理引領(lǐng)政府治理從無序、滯后、低效走向有序、動態(tài)和高效。

（二）大數(shù)據(jù)輸入與輸出的動態(tài)平衡性。一個系統(tǒng)要維系動態(tài)平衡，輸入與輸出的物質(zhì)、能量和信息必須保持一個動態(tài)平衡，否則系統(tǒng)將走向無序和混亂。政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的過程是將政府、企業(yè)、民眾、社會組織所擁有的大數(shù)據(jù)輸入政府治理的大數(shù)據(jù)倉庫，政府再通過分析、挖掘及可視化輸出可供不同主體參考的預(yù)測性建議。首先，政府?dāng)?shù)據(jù)治理輸入的是雜亂無序的大數(shù)據(jù)資源，輸出的是可實現(xiàn)數(shù)據(jù)增值的潛在的大數(shù)據(jù)資本，彰顯大數(shù)據(jù)的政府、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)等方面的價值。政府實現(xiàn)數(shù)據(jù)輸入與輸出的動態(tài)平衡性體現(xiàn)在大數(shù)據(jù)資源向大數(shù)據(jù)資本轉(zhuǎn)換的動態(tài)平衡。其次，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是政府、企業(yè)、民眾和社會組織參與大數(shù)據(jù)輸入與輸出的動態(tài)過程。政府要對輸入的大數(shù)據(jù)倉庫進(jìn)行動態(tài)管理，淘汰低價值、無關(guān)的數(shù)據(jù)，對大數(shù)據(jù)倉庫要進(jìn)行周期性的篩選與管理，提高政府治理的效率，需要對其輸出的數(shù)據(jù)預(yù)測負(fù)責(zé)。企業(yè)、民眾和社會組織動態(tài)參與政府治理大數(shù)據(jù)的輸入與輸出過程，他們輸出的是雜亂無章的大數(shù)據(jù)資源，輸入或接收的是能夠為自己提供決策服務(wù)的潛在的大數(shù)據(jù)資本。大數(shù)據(jù)輸入與輸出的動態(tài)性不僅彰顯了政府?dāng)?shù)據(jù)治理價值所在，而且彰顯了政府、企業(yè)、民眾和社會組織在政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中的不同職能。

五、政府?dāng)?shù)據(jù)治理具有矛盾的復(fù)雜性

從系統(tǒng)論看，復(fù)雜性彰顯事物運動過程的不確定性、非線性及對還原論的超越。大數(shù)據(jù)時代，政府?dāng)?shù)據(jù)治理是很復(fù)雜的，需要處理多種矛盾和不協(xié)調(diào)問題，具體體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全的復(fù)雜性。數(shù)據(jù)作為新型資源，被消費和使用的人越多，價值就越大。大數(shù)據(jù)開放性越強(qiáng)，數(shù)據(jù)被激活和被利用的機(jī)率就越大，它的價值也就越大。這就要求作為大數(shù)據(jù)擁有者的政府，應(yīng)該不斷開放涉及民生、經(jīng)濟(jì)、社會等與民眾利益緊密相關(guān)的大數(shù)據(jù)，以收獲數(shù)據(jù)紅利。每個人都是一個數(shù)據(jù)倉庫，這個數(shù)據(jù)倉庫記錄著每個人的教育、醫(yī)療、福利、納稅、工作、死亡等數(shù)據(jù)。政府可以根據(jù)個人數(shù)據(jù)監(jiān)管個體。由于政府?dāng)?shù)據(jù)來源于個人、社會及經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，為保障個人隱私、社會與國家的安全，有些大數(shù)據(jù)不能公開。同時，由于法規(guī)不夠健全、政府部門數(shù)據(jù)治理意識不強(qiáng)、安全技術(shù)難以滿足需求等因素的制約，加大了政府開放數(shù)據(jù)與保護(hù)數(shù)據(jù)選擇的難度。所以，“聯(lián)合國‘全球脈動計劃將數(shù)據(jù)的分析價值、數(shù)據(jù)與政策的相關(guān)性以及使用個人數(shù)據(jù)的隱私三個內(nèi)容列為‘大數(shù)據(jù)時代可能面臨的問題” 〔10 〕 。這就充分凸顯了數(shù)據(jù)開放與數(shù)據(jù)安全的復(fù)雜性關(guān)系，需要政府在數(shù)據(jù)開放與個人隱私保護(hù)、國家安全之間保持必要的張力。

（二）數(shù)據(jù)無用與數(shù)據(jù)短缺的復(fù)雜性。大數(shù)據(jù)時代，“不同主體所擁有的數(shù)據(jù)存在重復(fù)收集、數(shù)據(jù)休眠、數(shù)據(jù)分割等問題”〔11 〕 。政府治理的數(shù)據(jù)每時每刻都在爆炸式增長。從技術(shù)角度看，大數(shù)據(jù)的價值低密度性及碎片化要求政府提升從海量數(shù)據(jù)中獲取優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)，并充分挖掘其潛在價值的能力。很多大數(shù)據(jù)是無用的，低價值的，需要過濾與處理。而與民眾緊密相關(guān)的數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)驅(qū)動力不足，造成大量的政府?dāng)?shù)據(jù)處于“休眠”狀態(tài)。一方面是無用數(shù)據(jù)的積聚增長，另一方面是有用、可信和有價值數(shù)據(jù)的短缺，這種矛盾嚴(yán)重影響了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的效率，而且會形成一種負(fù)效應(yīng)，即大數(shù)據(jù)量與質(zhì)矛盾的加劇。

（三）數(shù)據(jù)虛假與數(shù)據(jù)閑置的復(fù)雜性。隨著政府開放數(shù)據(jù)的不斷加快，民眾足不出戶就可以表達(dá)訴求，參與決策。但是，民眾參與的便捷性與自由性也帶來了數(shù)據(jù)濫用的問題。部分參與者出于自我利益考慮，把參與平臺作為發(fā)泄自我不滿的工具，有些民眾借助公共平臺發(fā)布一些虛假數(shù)據(jù)，這樣就帶來了政府治理的無序和混亂?！爸袊块T掌握著全社會信息資源的80%” 〔7 〕 ，但是，由于政府部門數(shù)據(jù)公開意識不強(qiáng)、服務(wù)意識不強(qiáng)、政府職權(quán)條塊分隔、數(shù)據(jù)質(zhì)量低等原因，造成數(shù)據(jù)孤立、數(shù)據(jù)碎片化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，數(shù)據(jù)閑置問題比較突出。數(shù)據(jù)虛假與數(shù)據(jù)閑置問題加大了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的風(fēng)險，要保障數(shù)據(jù)治理的科學(xué)性，政府需要剔除虛假的數(shù)據(jù)，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理提供最可靠的數(shù)據(jù)資源；政府還需要加快頂層設(shè)計解決政府部門之間的數(shù)據(jù)閑置問題。

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責(zé)任編輯 周 榮