事業(yè)單位部門預(yù)算存在的問(wèn)題與改進(jìn)措施

黃 秋

（廣東省西江流域管理局，廣東 珠海 519090）

事業(yè)單位部門預(yù)算存在的問(wèn)題與改進(jìn)措施

黃 秋

（廣東省西江流域管理局，廣東 珠海 519090）

修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于2015年1月1日全面實(shí)施，新的預(yù)算法將預(yù)算執(zhí)行的剛性擺放在突出位置，并強(qiáng)調(diào)預(yù)算約束，增加各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理提出了更高要求。結(jié)合當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題，進(jìn)行深入淺出的剖析，并結(jié)合實(shí)際，提出相關(guān)改進(jìn)建議。

部門預(yù)算；事業(yè)單位；問(wèn)題；建議

事業(yè)單位預(yù)算管理是指利用預(yù)算對(duì)單位內(nèi)部各資金使用部門采取的各種財(cái)務(wù)及非財(cái)務(wù)資源進(jìn)行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)內(nèi)部非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，完成既定的工作目標(biāo)。通過(guò)預(yù)算管理，可以確保財(cái)政資金按照預(yù)算批復(fù)合理依規(guī)使用，及時(shí)反映出事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行情況，從而提高資金使用效率。本文結(jié)合當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題，進(jìn)行深入淺出的剖析，并結(jié)合實(shí)際，提出相關(guān)改進(jìn)建議。

1 當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

1.1 預(yù)算編制過(guò)程中存在的問(wèn)題

預(yù)算編制質(zhì)量不高，編制過(guò)程流于形式，預(yù)算資金與實(shí)際需求不掛鉤。具體表現(xiàn)在：盡管財(cái)政部門堅(jiān)持“預(yù)大于治”的工作理念，于每年年初進(jìn)行工作部署時(shí)，著重強(qiáng)調(diào)預(yù)算的重要性，要求各事業(yè)單位根據(jù)工作安排提前做好預(yù)算的測(cè)算與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作。但實(shí)際操作過(guò)程中，因缺乏必要的考核機(jī)制，大部分事業(yè)單位往往對(duì)財(cái)政部門的理念反響不積極，存在“形式上重視，實(shí)質(zhì)上忽視”的工作態(tài)度。另外，預(yù)算編制方法不科學(xué)，預(yù)算編制始終跑不出往年基數(shù)+增長(zhǎng)率這個(gè)增量預(yù)算編制的俗套，增量預(yù)算的編制方式，決定了預(yù)算編制過(guò)程不允許過(guò)多的考慮不可預(yù)見(jiàn)性費(fèi)用。近幾年來(lái)，盡管零基預(yù)算編制方式在部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn)，可是實(shí)行過(guò)程中阻力很大，大部分事業(yè)單位對(duì)新的預(yù)算編制方式不適從，并采取抗拒的態(tài)度，零基預(yù)算到最后變成一個(gè)空殼。再者，每年預(yù)算 “一上”編制時(shí)間一般為年中六七月份，卡在這個(gè)時(shí)間點(diǎn)，大部分事業(yè)單位來(lái)年的工作方向或重心尚未明確，因此，預(yù)算編制具有較大的不確定性，與第二年的實(shí)際資金需求往往存在較大脫節(jié)。

1.2 預(yù)算執(zhí)行過(guò)程存在的問(wèn)題

預(yù)算資金未能及時(shí)到位，預(yù)算執(zhí)行缺乏計(jì)劃，存在趕進(jìn)度突擊花錢的現(xiàn)象。近幾年，預(yù)算資金于每年二三月份的人大會(huì)議后才陸續(xù)下達(dá)，在第一季度預(yù)算資金的真空期，事業(yè)單位的收支基本上是在無(wú)資金的情況下進(jìn)行。而公共預(yù)算撥款構(gòu)成的“非稅撥款”更是推遲到在五月份才下達(dá)。資金下達(dá)時(shí)間的滯后，往往對(duì)各事業(yè)單位各業(yè)務(wù)工作的開(kāi)展造成較大的影響，原本可以于年初開(kāi)展的業(yè)務(wù)工作，往往拖到了資金下達(dá)的月份才開(kāi)展，如政府采購(gòu)、工程招標(biāo)、項(xiàng)目結(jié)算審核等等。而根據(jù)財(cái)政部門預(yù)算執(zhí)行管理考核辦法，要求“時(shí)間過(guò)半、任務(wù)過(guò)半”，即預(yù)算資金使用進(jìn)度要與序時(shí)進(jìn)度相一致，否則會(huì)采取網(wǎng)上公布黑名單，約談負(fù)責(zé)人，核減下一年度的預(yù)算資金規(guī)模等手段。預(yù)算執(zhí)行考核壓力的存在，往往讓部分事業(yè)單位在面臨預(yù)算資金考核時(shí)注重追求時(shí)序而忽視資金使用質(zhì)量，有些單位甚至為了趕進(jìn)度，鋌而走險(xiǎn)，不惜以犧牲資金安全性為前提，提前辦理支付，這種情況在年底表現(xiàn)最突出。

1.3 預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

預(yù)算績(jī)效管理流于形式，存在 “重爭(zhēng)輕效”的思想。作為預(yù)算資金的使用者，大部分事業(yè)單位當(dāng)前并沒(méi)有樹(shù)立良好的績(jī)效理念，追求資金預(yù)算的規(guī)模，卻忽視資金的使用效果，缺乏良好的考核機(jī)制。近幾年來(lái)，盡管財(cái)政部門加大績(jī)效考核力度，但是收效甚微，在實(shí)際操作中，各事業(yè)單位存在的問(wèn)題依然嚴(yán)峻，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一、相關(guān)法律制度尚不健全。目前，大部分事業(yè)單位尚未建立良好的預(yù)算資金績(jī)效管理制度，績(jī)效管理僅僅作為一個(gè)形而上的理念，并未能真正的在資金考核上發(fā)揮其應(yīng)有的效用。二、資金使用與調(diào)劑上存在靈活性，影響績(jī)效管理的實(shí)施。由于預(yù)算編制不夠細(xì)化，部分事業(yè)單位預(yù)算項(xiàng)目資金，存在盈虧情況，需辦理調(diào)劑。另外，因歷史遺留原因，部分事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)上存在缺口。這兩類事項(xiàng)，造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的挪用，致使資金使用上偏離了原預(yù)算內(nèi)容，從而使項(xiàng)目不能如實(shí)反映開(kāi)展情況，影響了績(jī)效評(píng)價(jià)的真實(shí)性。三、缺乏操作規(guī)則，預(yù)算管理效率低下；部分項(xiàng)目投入與產(chǎn)出不存在直接對(duì)應(yīng)關(guān)系，且難以用市場(chǎng)價(jià)格或貨幣單位計(jì)量，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)于牽強(qiáng)。四、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不具備專業(yè)性與合理性。目前，事業(yè)單位績(jī)效管理工作主要集中在財(cái)務(wù)部門，缺乏全方位的考評(píng)機(jī)制，無(wú)法以全面的眼光考核，更談不上以績(jī)效來(lái)定來(lái)年的預(yù)算項(xiàng)目安排，從而使資金使用部門輕視績(jī)效評(píng)價(jià)。

2 針對(duì)事業(yè)單位部門預(yù)算管理存在問(wèn)題的改進(jìn)措施

2.1 細(xì)化預(yù)算編制流程，提高預(yù)算編制質(zhì)量

編制預(yù)算做到程序規(guī)范、編制科學(xué)、內(nèi)容齊全、項(xiàng)目細(xì)化，數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。首先事業(yè)單位在項(xiàng)目立項(xiàng)方面，應(yīng)該實(shí)行集體決策機(jī)制，確定預(yù)算編制項(xiàng)目；其次，負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作的相關(guān)人員要將預(yù)算法律及相關(guān)文獻(xiàn)學(xué)習(xí)好，編制人員要廣泛收集各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并加強(qiáng)與財(cái)政部門溝通；再者，預(yù)算編制時(shí)要打破傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長(zhǎng)”的編制模式，以“零基預(yù)算”的方法將項(xiàng)目中每個(gè)細(xì)項(xiàng)落實(shí)到工作量，細(xì)化到經(jīng)濟(jì)科目。預(yù)算工作計(jì)劃制訂詳盡細(xì)化，盡量做到不遺漏，測(cè)算依據(jù)要充分，費(fèi)用定額經(jīng)得起人大質(zhì)疑。

事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門要按照“積極穩(wěn)健、真實(shí)可靠、量入定出、收支平衡”的編制要求，以全口徑的編報(bào)要求來(lái)做好預(yù)算，對(duì)于涉及到可使用結(jié)轉(zhuǎn)資金的項(xiàng)目也一并納入年度資金預(yù)算。前期資料收集時(shí)，財(cái)務(wù)部門可將最近幾年的“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算、資產(chǎn)配置、采購(gòu)預(yù)算和信息化建設(shè)等執(zhí)行情況進(jìn)行分析，考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與物價(jià)變動(dòng)帶來(lái)的影響，對(duì)各項(xiàng)收支的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行預(yù)計(jì)和測(cè)算，評(píng)估出來(lái)年經(jīng)費(fèi)總額，按照“輕重緩急”策略，結(jié)合資金盤子數(shù)，確定項(xiàng)目資金規(guī)模。

另外，各事業(yè)單位要建立好項(xiàng)目庫(kù)，及時(shí)根據(jù)每年的業(yè)務(wù)發(fā)展變化情況，更新項(xiàng)目庫(kù)。做好三年期的項(xiàng)目規(guī)劃、儲(chǔ)備，及時(shí)根據(jù)每年的業(yè)務(wù)發(fā)展變化情況，更新項(xiàng)目庫(kù)，在預(yù)算編制前先立項(xiàng)，做好項(xiàng)目的評(píng)審和前期儲(chǔ)備工作。以防在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生不可控的因素，需要調(diào)整本年預(yù)算時(shí)做替補(bǔ)之用。

2.2 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，敦促財(cái)政資金依規(guī)使用

預(yù)算資金下達(dá)后，事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)批復(fù)的預(yù)算金額和資金用途安排各項(xiàng)支出，并規(guī)定：預(yù)算上沒(méi)有列支費(fèi)用不能列支，預(yù)算上設(shè)有定額限制的項(xiàng)目不得超額。事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期對(duì)單位支出進(jìn)行分析，逐步構(gòu)建支付分析管理機(jī)制，設(shè)立預(yù)算考核指標(biāo)責(zé)任，實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行，并定期通報(bào)各預(yù)算的執(zhí)行情況。

對(duì)于年度中突出事件需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)按照《預(yù)算法》第六十九條，“在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)說(shuō)明預(yù)算調(diào)整的理由、項(xiàng)目和數(shù)額?？h級(jí)以上地方各級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算?！睆?qiáng)調(diào)對(duì)于有預(yù)算批復(fù)但實(shí)施條件發(fā)生變化且無(wú)法開(kāi)展的項(xiàng)目，應(yīng)在財(cái)政規(guī)定的時(shí)間內(nèi)上報(bào)調(diào)整預(yù)算申請(qǐng)，若確實(shí)沒(méi)有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，多出資金可在年底由財(cái)政收回，而不能一味地迎合財(cái)政考核要求，隨意調(diào)整預(yù)算的使用范圍，確保預(yù)算資金按實(shí)際支出。

2.3 將績(jī)效評(píng)價(jià)考核工作抓細(xì)抓實(shí)，提高財(cái)政資金使用效率

從預(yù)算績(jī)效管理基礎(chǔ)工作來(lái)看，科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)與單位發(fā)展目標(biāo)、項(xiàng)目工作目標(biāo)高度相關(guān)，并且是具體的、可衡量的、一定時(shí)期可實(shí)現(xiàn)的。各事業(yè)單位應(yīng)設(shè)置專人專崗，在單位內(nèi)實(shí)行績(jī)效“自評(píng)——復(fù)評(píng)”程序。組織各資金使用部門實(shí)施績(jī)效自評(píng)，再結(jié)合財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，從社會(huì)效益、預(yù)期目標(biāo)和資金結(jié)余率中詳細(xì)分析，引入社會(huì)中介服務(wù)，委托具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)從客觀公正的角度來(lái)對(duì)單位的所有項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將績(jī)效自評(píng)與外部評(píng)價(jià)相結(jié)合，推動(dòng)預(yù)算資金高效使用。

各事業(yè)單位應(yīng)制定績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)部實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確財(cái)務(wù)資金管理部門、業(yè)務(wù)主管部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門和內(nèi)部審計(jì)部門、資金使用單位、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在預(yù)算績(jī)效管理中的責(zé)任和分工，逐步建立起職責(zé)明確、權(quán)責(zé)對(duì)稱、分工協(xié)調(diào)的預(yù)算績(jī)效管理組織構(gòu)架。通過(guò)對(duì)申報(bào)的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整，對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題要即時(shí)進(jìn)行揭示，這樣可以調(diào)整預(yù)算，使之切合實(shí)際，避免資金不足或資金浪費(fèi)，并對(duì)管理進(jìn)行干預(yù)，使整個(gè)工作可以順利展開(kāi)，以期實(shí)現(xiàn)最初制定的績(jī)效目標(biāo)，逐步建立起預(yù)算績(jī)效管理考核機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，為真正落實(shí)“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”提供制度保障，并逐類逐項(xiàng)地總結(jié)提煉出每一類資金支出后的產(chǎn)出和效益指標(biāo)，并明確績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，逐步解決績(jī)效目標(biāo)不明確，績(jī)效指標(biāo)不細(xì)化、不量化，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確、不科學(xué)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，逐步建立起較為完善的績(jī)效指標(biāo)庫(kù)。

2.4 健全專項(xiàng)資金使用規(guī)定，確保?？顚Ｓ?/p>

事業(yè)單位凡事要做到以“規(guī)”為先，制定適合本單位的專項(xiàng)資金管理辦法和內(nèi)部財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理控制制度，形成一個(gè)相對(duì)完善的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，使單位在資金項(xiàng)目使用中有章可循。建立政策控制、過(guò)程控制、效率控制的高效支出控制機(jī)制，在財(cái)務(wù)制度中補(bǔ)充關(guān)于專項(xiàng)資金管理的若干規(guī)定，確定其總體原則，在此基礎(chǔ)上，再制定特定項(xiàng)目資金的具體管理辦法，盡量做到：一個(gè)專項(xiàng)資金一個(gè)管理辦法，以構(gòu)建一個(gè)較為完善的專項(xiàng)資金管理制度框架，保證專項(xiàng)資金在監(jiān)督與管理中有制度可依。

建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行嚴(yán)格的考核，對(duì)資金低效使用、沒(méi)有完成目標(biāo)任務(wù)以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費(fèi)的項(xiàng)目單位，追究責(zé)任人的責(zé)任。

建立考核指標(biāo)，進(jìn)行全程管理。為了規(guī)范和加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提高資金使用效益，確保財(cái)政專項(xiàng)資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性，必須建立相應(yīng)的考核指標(biāo)體系?？己酥笜?biāo)應(yīng)由單位紀(jì)檢部門與計(jì)財(cái)部門共同擬定，做到 “一戶一定”，即一個(gè)項(xiàng)目一套指標(biāo)，實(shí)行差異化管理。

還應(yīng)充分發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、中介機(jī)構(gòu)等其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門的作用，建立全方位多層次的監(jiān)督體系，對(duì)審計(jì)中查出的問(wèn)題，則提請(qǐng)財(cái)政部門不再批復(fù)該項(xiàng)目，對(duì)資金被挪為他用，要追繳。

俗話說(shuō)：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，良好的預(yù)算管理，不僅能夠?yàn)槭聵I(yè)單位提供資金保障，更能夠從全方位的角度監(jiān)管資金流向，為事業(yè)單位的發(fā)展保駕護(hù)航。在新形勢(shì)下，建立一個(gè)健全穩(wěn)健，切實(shí)可行的預(yù)算管理系統(tǒng)，是事業(yè)單位工作的重中之重。為此，事業(yè)單位應(yīng)該總結(jié)得失，多管齊下，努力將單位各項(xiàng)工作納入預(yù)算管理，積極發(fā)揮預(yù)算管理的效用，做到有的放矢。

[1]周曉燕.基于行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理加強(qiáng)問(wèn)題的探討[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2012,（10）:299-301.

[2]吳雪漫.事業(yè)單位部門預(yù)算編制和執(zhí)行存在的問(wèn)題及建議[J].中國(guó)總會(huì)計(jì)師,2013,(8):104-105.

[3]陳欣.淺析事業(yè)部門預(yù)算編制和執(zhí)行存在的問(wèn)題和對(duì)策[J].中國(guó)經(jīng)貿(mào),2014,(20)：256-257.

[4]楊顯偉.事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)2014,(12):222.

Existing Problems and Solutions of Department Budget of Public Institutions

HUANG Qiu
(Guangdong Provincial Bureau of Xijiang Basin Administration, Zhuhai 510090, China)

The revised version of Budget Law of People's Republic of China was implemented on January 1, 2015.The new budget law puts the inflexibility of budget execution on an outstanding position, emphasizing the importance of budget restriction, as well as adding performance appraisal to governments, departments and institutions at all levels. These actions put forward higher requirements on budget management. This article analyses problems in current budget management in public institutions, and proposes solutions to those problems.

departmental budget; public institutions; problem; solution

F810.6

：A

：1672-2841（2016）04-0069-03

2016-11-17

黃秋，女，會(huì)計(jì)師，碩士，主要從事財(cái)務(wù)管理及會(huì)計(jì)核算。