土地開發(fā)權(quán)與我國(guó)土地征收制度之改革

張先貴

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306)

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【法學(xué)研究】

土地開發(fā)權(quán)與我國(guó)土地征收制度之改革

張先貴

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306)

摘要：在當(dāng)下我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，圍繞我國(guó)土地征收制度改革所預(yù)設(shè)的諸多理論和政策方案，因缺乏對(duì)這一制度本質(zhì)的深刻透視，難以真正地實(shí)現(xiàn)改革的突破。立足我國(guó)現(xiàn)行地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，我國(guó)土地征收權(quán)的行使，本質(zhì)上乃土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的具體體現(xiàn)?，F(xiàn)有制度安排和規(guī)范設(shè)置排斥了被征地人積極參與土地開發(fā)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程。突圍這一困境，須立足于土地開發(fā)權(quán)視角，建立被征收土地之開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法律制度，以保障被征地人優(yōu)先獲得被征收土地的土地開發(fā)權(quán)，從而使其能夠積極參與土地開發(fā)權(quán)價(jià)值之實(shí)現(xiàn)的過程，以避免征地后的一次性貨幣補(bǔ)償所帶來的諸多風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)被征地人利益的長(zhǎng)期保障。

一、為什么土地征收制度改革難有突破？

在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的當(dāng)下，作為我國(guó)土地管理制度重要組成部分的土地征收制度，因在實(shí)際運(yùn)行中引發(fā)了諸多社會(huì)問題，而備受社會(huì)各界之關(guān)注。圍繞這一制度的現(xiàn)有理論成果已汗牛充棟。聚集于“公共利益”內(nèi)涵之界定、“征收程序”之完善以及“征收補(bǔ)償”之改進(jìn)，成為我國(guó)學(xué)界所討論的主要問題。[1]現(xiàn)有理論因缺乏對(duì)這一制度的本質(zhì)透視，難以真正地實(shí)現(xiàn)制度改革的突破。譬如，以“公共利益”概念為例，主張對(duì)其作清晰的界定，并將土地征收能否啟動(dòng)嚴(yán)格限制在公共利益層面，則難以契合當(dāng)下的實(shí)踐。實(shí)際上，在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的當(dāng)下，很難找到純粹的滿足公共利益需要的建設(shè)項(xiàng)目。一方面，作為社會(huì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型必然結(jié)果的城鎮(zhèn)化，其本身即可視為公共利益的范疇；另一方面，城鎮(zhèn)化對(duì)土地資源的需求，其用途主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商貿(mào)以及住宅建設(shè)兩大方面，而我國(guó)城鎮(zhèn)的商貿(mào)和住宅建設(shè)項(xiàng)目，幾乎都由企業(yè)開發(fā)，系10年來的暴利行業(yè)。即使是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，也多由企業(yè)開發(fā)或經(jīng)營(yíng)，顯然，這也就意味著市場(chǎng)和營(yíng)利。[2]從土地征收實(shí)踐來看，公私利益混合型項(xiàng)目卻成為常見的現(xiàn)象。[3]是故，期望于公共利益的清晰界定來限制土地征收權(quán)的行使，其功效難以實(shí)現(xiàn)。再以土地征收程序?yàn)槔?，?guī)范現(xiàn)行土地征收程序，限制公權(quán)、保障私權(quán)，固然重要，但政府主導(dǎo)著整個(gè)征地過程，被征地人的參與權(quán)、知情權(quán)得不到應(yīng)有保障的現(xiàn)狀至今尚未根本改觀；[4]最后，再以征地補(bǔ)償為例，無論是學(xué)理、地方性規(guī)定還是當(dāng)下的政策，幾乎一致的改革呼聲是“堅(jiān)持公平原則，保障農(nóng)民公平合理地分享土地增值收益”[5]。誠(chéng)然，這一做法相對(duì)于土地被征收后按原用途補(bǔ)償?shù)淖龇ㄓ羞M(jìn)步，但也存在弊病：一是對(duì)被征收人的保障僅僅局限于一次性的貨幣補(bǔ)償，難以從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度保障被征收人的利益；二是提高被征收人分享土地增值收益的比例究竟是多少，才算公平合理，難以統(tǒng)一化和格式化。上述兩個(gè)弊病的產(chǎn)生，其根源在于踐行了以“貨幣補(bǔ)償為中心”的單一邏輯觀，缺乏對(duì)“保障農(nóng)民公平合理地分享土地增值收益”政策之豐富內(nèi)涵的全面、深刻的把握和領(lǐng)會(huì)。

圍繞我國(guó)現(xiàn)行土地征收法律制度改革的現(xiàn)有理論和政策，存在程度不同的硬傷和缺陷，要么是難以契合實(shí)踐需要；要么是難以切實(shí)可行；要么是保障力度欠缺，等等，諸如此類，不一而足，使得難以真正地實(shí)現(xiàn)制度改革的突破。由此帶來的問題是：我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度改革難以突破的根源究竟何在？如何立足于城鎮(zhèn)化背景，基于我國(guó)特有的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，透視這一制度的本質(zhì)，從改革的著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)出發(fā)，尋求我國(guó)土地征收制度改革的突破口，從而真正地實(shí)現(xiàn)制度改革的突破？下文擬對(duì)以上問題作一番探討。

二、 我國(guó)土地征收制度改革的命脈究竟為何？

對(duì)于一項(xiàng)法律制度，要想在改革中有所突破，離不開對(duì)其本質(zhì)的把握。只有正確透視其本質(zhì)，方可提出有實(shí)質(zhì)性的改革方案。作為我國(guó)當(dāng)下亟待改革的土地征收法律制度也不例外。因此，著眼于我國(guó)土地征收制度的本質(zhì)層面，找準(zhǔn)我國(guó)土地征收改革的命脈所在，是破解這一制度改革難以突破之困境的理性選擇和應(yīng)然要求。

在筆者看來，立足于我國(guó)特有的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)，本質(zhì)上講，我國(guó)土地征收權(quán)的行使乃土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的具體體現(xiàn)，或者說是土地開發(fā)權(quán)在政府與被征收人之間變動(dòng)的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)。穿透土地征收權(quán)行使的面紗——土地開發(fā)權(quán)，乃是從根本上把握這一制度運(yùn)作的實(shí)質(zhì)。是故，我國(guó)土地征收權(quán)制度的改革，應(yīng)立足于土地開發(fā)權(quán)視角，并重點(diǎn)圍繞被征收人如何積極參與土地開發(fā)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)予以系統(tǒng)性的制度建設(shè)，方可實(shí)現(xiàn)制度改革的根本性突破。

首先，在具體論述我國(guó)土地征收權(quán)行使的本質(zhì)之前，首先須就土地開發(fā)權(quán)基本理論予以交代。所謂土地開發(fā)權(quán)主要是指土地用途變更和土地利用集約度提高的權(quán)利。與目前理論上所談到的土地發(fā)展權(quán)不同的是，土地開發(fā)權(quán)主要解決的是土地用途和土地利用集約度能否變更的權(quán)利問題，而土地發(fā)展權(quán)主要解決的是土地用途變更和土地利用集約度提高后的增值收益歸屬問題。二者都可視為獨(dú)立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，但在概念、文本和實(shí)踐中存在明顯的不同，應(yīng)加以區(qū)別對(duì)待，[6]這也是本文牽涉到土地開發(fā)權(quán)問題探討的前提。

就土地開發(fā)權(quán)而言，從法理上講，在中國(guó)法語境下，雖然并沒有被確定為一項(xiàng)獨(dú)立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，為我國(guó)現(xiàn)行的實(shí)證法所明定，但我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《物權(quán)法》以及《房地產(chǎn)法》等法律法規(guī)的諸多制度設(shè)計(jì)，卻是土地開發(fā)權(quán)規(guī)范配置的本質(zhì)顯現(xiàn)。透視這些制度背后的邏輯和機(jī)理，不難發(fā)現(xiàn)，由國(guó)家獨(dú)占土地開發(fā)權(quán)已成為政府配置土地資源，實(shí)施土地管理的主要手段，[7]具言之，作為決定國(guó)土空間利益分配的土地規(guī)劃?rùn)?quán)，其行使的過程，本質(zhì)上講，是決定土地開發(fā)權(quán)如何分配的體現(xiàn)；[8]以限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地用途管制，其本質(zhì)是對(duì)農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的限制或者剝奪；[9]現(xiàn)行的集體土地征收，為建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)上的單位或者個(gè)人取得土地開發(fā)權(quán)提供了制度推動(dòng)功能；[10]城市的房屋征收，其本質(zhì)是國(guó)有土地使用權(quán)征收，[11]并進(jìn)而推動(dòng)了土地開發(fā)權(quán)的變動(dòng)或者重新配置；現(xiàn)行法上的不同類型的國(guó)有土地使用權(quán)收回，[12]其本質(zhì)上也是土地開發(fā)權(quán)變動(dòng)或者重新配置的過程。政府行使土地管理權(quán)的過程，其本質(zhì)上是土地開發(fā)權(quán)如何分配的過程。借助于土地開發(fā)權(quán)的配置或變動(dòng)，來實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間資源優(yōu)化配置的目標(biāo)，是政府土地管理手段和內(nèi)容的集中體現(xiàn)。

另外，我國(guó)當(dāng)下的土地管理改革實(shí)踐，也不乏土地開發(fā)權(quán)現(xiàn)象的存在，譬如，在“兩分兩換”“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”基礎(chǔ)上發(fā)展起來的“地票交易”，其本質(zhì)上乃“土地開發(fā)權(quán)交易”[13]的體現(xiàn)。此外，我國(guó)當(dāng)下城市土地管理中所實(shí)施的“容積率指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)”和“容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)讓”，其本質(zhì)上也是“土地開發(fā)權(quán)交易”[14]的體現(xiàn)。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和我國(guó)土地管理制度市場(chǎng)化改革的進(jìn)一步深入展開，我國(guó)現(xiàn)行實(shí)證法上的傳統(tǒng)存量土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已難以順應(yīng)這一社會(huì)情勢(shì)變遷的需要。在這一背景下，作為對(duì)傳統(tǒng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之突破的土地開發(fā)權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，有其明顯的正當(dāng)性訴求。

為什么說我國(guó)土地征收權(quán)的行使，在本質(zhì)上是土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的具體體現(xiàn)或者說是土地開發(fā)權(quán)在政府與被征收人之間變動(dòng)的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)？對(duì)這一問題的回答須著眼于我國(guó)土地管理法律制度的設(shè)計(jì)層面。我國(guó)現(xiàn)行的土地規(guī)劃法律制度將全國(guó)的土地根據(jù)用途不同劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地等不同類型。農(nóng)用地只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不能從事開發(fā)建設(shè)，能夠從事開發(fā)建設(shè)的只能是建設(shè)用地。顯然，現(xiàn)行的土地規(guī)劃制度對(duì)不同類型土地用途的劃分，其本質(zhì)上是對(duì)不同類型土地開發(fā)權(quán)的初次分配。為保障不同類型土地規(guī)劃用途能夠得以有效執(zhí)行，立法上又設(shè)置了土地用途管制法律制度作為土地規(guī)劃的配套性保障制度。對(duì)此，有學(xué)者指出：“我國(guó)現(xiàn)行的土地用途管制制度，其本質(zhì)是對(duì)土地開發(fā)權(quán)的限制，在農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)市場(chǎng)價(jià)值不斷增加的背景下，土地用途管制對(duì)土地開發(fā)權(quán)的限制，其實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了無補(bǔ)償?shù)墓苤菩哉魇?。”[15]

當(dāng)然，從對(duì)土地開發(fā)權(quán)限制的方式來看，現(xiàn)行的土地規(guī)劃和土地用途管制法律制度是對(duì)土地開發(fā)權(quán)的靜態(tài)化限制。然而，伴隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，城市存量土地的有限性，將城市周邊大量的集體土地征收轉(zhuǎn)化為城市國(guó)有土地從事農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)建設(shè)，已成為當(dāng)下新增建設(shè)用地供給的主要來源。從表面上看，集體土地征收牽涉到集體土地所有權(quán)和不同類型集體土地使用權(quán)(承包土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等)的轉(zhuǎn)移，但實(shí)質(zhì)上土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移，都并非政府行使土地征收權(quán)的根本目的?；谕恋卣魇漳耸菫榫唧w建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)提供用地的需要，在政府行使土地征收權(quán)后，原有的農(nóng)用地、宅基地和集體建設(shè)用地都將成為該具體項(xiàng)目的建設(shè)用地。而這一變化或者轉(zhuǎn)換，其本質(zhì)乃是土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)方式的具體體現(xiàn)。當(dāng)然，與土地規(guī)劃、土地用途管制法律制度下，國(guó)家對(duì)土地開發(fā)權(quán)的靜態(tài)化限制不同，土地征收則是國(guó)家實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)之動(dòng)態(tài)化方式的具體體現(xiàn)。因此，將集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移視為集體土地征收的本質(zhì)所在，是對(duì)這一制度本質(zhì)的錯(cuò)誤解讀。追根溯源，土地征收制度的本質(zhì)乃在于取得被征收土地之開發(fā)權(quán)。因此，土地征收權(quán)的行使，其本質(zhì)乃是土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)。

從土地財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體系來看，“土地開發(fā)權(quán)的動(dòng)態(tài)權(quán)利屬性，使得這一權(quán)利成為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)中最為活躍的財(cái)產(chǎn)權(quán)”[16]，尤其是在土地要素不斷市場(chǎng)化的背景下，土地開發(fā)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值日益凸顯，無論是土地所有權(quán)人還是土地使用權(quán)人，對(duì)其所擁有的土地價(jià)值是否能夠最大化的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵取決于土地權(quán)利人能否支配土地開發(fā)權(quán)這一重大財(cái)產(chǎn)權(quán)。是故，有學(xué)者指出：“城市化轉(zhuǎn)型的中國(guó)面臨的真正問題，與其說是土地所有權(quán)的形式，不如說是土地開發(fā)權(quán)的歸屬和分配。今天的土地權(quán)利之爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)在于土地開發(fā)權(quán)分配與歸屬問題。土地開發(fā)權(quán)是解開土地迷局的總鑰匙?！盵17]81-83因此，將政府行使土地征收權(quán)視為土地開發(fā)權(quán)實(shí)現(xiàn)的本質(zhì)體現(xiàn)，是從制度機(jī)理層面，準(zhǔn)確把握制度實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的理性做法。

其次，在當(dāng)下我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，我國(guó)土地征收權(quán)制度的改革，應(yīng)立足于土地開發(fā)權(quán)視角，并重點(diǎn)圍繞被征收人如何積極參與土地開發(fā)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)予以系統(tǒng)性的制度建設(shè)，這是我國(guó)土地征收制度改革的命脈所在。

對(duì)于農(nóng)村集體土地而言，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法的相關(guān)規(guī)定，無論是作為農(nóng)用地的承包地使用權(quán)，還是作為建設(shè)用途的宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，其土地開發(fā)權(quán)均受到嚴(yán)格的限制。當(dāng)然，不同類型土地使用權(quán)的開發(fā)權(quán)限制程度、方式又存在明顯的區(qū)別，譬如，對(duì)于農(nóng)業(yè)用途的承包地使用權(quán)而言，農(nóng)用地權(quán)利人只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而不能從事開發(fā)建設(shè)，從制度設(shè)計(jì)層面來講，這一做法實(shí)質(zhì)上是國(guó)家剝奪農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的本質(zhì)體現(xiàn)。這恰如有學(xué)者所指出的，“我國(guó)承包地使用權(quán)上承載著農(nóng)用地開發(fā)權(quán)，但因土地用途管制而剝奪了這一土地開發(fā)權(quán)，為此，建立保障受限農(nóng)用地開發(fā)權(quán)的法律制度規(guī)范體系，乃是實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益之保障的根本措施”[18]；而對(duì)于宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)而言，雖然其權(quán)利人可以利用土地從事相應(yīng)的開發(fā)建設(shè)，但這種開發(fā)建設(shè)也是受到諸多限制的，比如，現(xiàn)行法就農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)所做的種種限制即是典型的例證。另外，對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)而言，雖然十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)土土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！北砻嫔峡?，這一政策內(nèi)容似乎賦予集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地相同的權(quán)利，即，不僅承認(rèn)了集體建設(shè)用地使用權(quán)人享有完整的土地開發(fā)權(quán)，而且也賦予其與城市建設(shè)用地使用權(quán)人享有的土地開發(fā)權(quán)具有同等的內(nèi)容。但必須指出：一是集體建設(shè)用地市場(chǎng)化只針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化，而對(duì)于集體公益性建設(shè)使用權(quán)并不能市場(chǎng)化。換言之，集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)的開發(fā)權(quán)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)權(quán)并不等同；二是即使現(xiàn)行政策賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化以及集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地”“同權(quán)”“同價(jià)”，但必須符合規(guī)劃和用途管制，顯然，這里的規(guī)劃?rùn)?quán)是由政府決定的，在我國(guó)當(dāng)下土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃由政府單方面決定和缺少公眾參與的背景下，能否真正的實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)市場(chǎng)化，真正的保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)之開發(fā)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，仍然存在諸多疑問。

雖然國(guó)家對(duì)集體土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，對(duì)保障國(guó)家糧食安全，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地市場(chǎng)的秩序化和國(guó)土資源均衡配置具有重要意義，但給受限者造成了利益損失，尤其是在城鄉(xiāng)土地價(jià)格日益懸殊的背景下，這種限制因帶來利益分配上的失衡，而又缺乏配套性保障制度矯正，致使現(xiàn)行地權(quán)配置步入了歧視性和非正義的藩籬。

通過行使土地征收權(quán)，內(nèi)含于集體土地利用權(quán)上的土地開發(fā)權(quán)被轉(zhuǎn)移。按理說，國(guó)家對(duì)被轉(zhuǎn)移的土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，相比在征收前狀態(tài)下，其所享有的土地開發(fā)權(quán)只被限制而得不到補(bǔ)償要更為有利。但從實(shí)踐來看，并非如此。因土地征收而引發(fā)的糾紛已構(gòu)成了嚴(yán)重的社會(huì)問題，包括大量的信訪和群體性事件。因此，改革我國(guó)現(xiàn)行土地征收制度廣為各界所關(guān)注，十八屆三中全會(huì)《決定》也明確提出“縮小征地范圍，嚴(yán)格區(qū)分公益性項(xiàng)目用地和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地等”措施，來改革我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度。但問題是，一方面我國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，城市存量土地極為有限以及土地財(cái)政難以改變的情形下，縮小征地范圍難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，我國(guó)征地的實(shí)踐中，項(xiàng)目建設(shè)用地的性質(zhì)很少有純粹是公益性質(zhì)的，哪怕即使是公路、鐵路的建設(shè)都是委托給第三方市場(chǎng)主體從事開發(fā)建設(shè)，企業(yè)的營(yíng)利性質(zhì)決定了項(xiàng)目建設(shè)公私利益的混合型。

在土地征收不斷增加的背景下，做好對(duì)被征收人的補(bǔ)償乃是保障其權(quán)益的最為關(guān)鍵舉措。十八屆三中全會(huì)《決定》也提出了“堅(jiān)持公平原則，保障農(nóng)民公平合理分享土地增值收益”，但一次性的貨幣補(bǔ)償難以從根本上保障被征收人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，難以真正的保障被征收人所損失的土地開發(fā)權(quán)。因此，立足于土地開發(fā)權(quán)視角，走出“一次性貨幣補(bǔ)償”的征地補(bǔ)償邏輯觀，重點(diǎn)圍繞被征收人如何積極參與土地開發(fā)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)予以系統(tǒng)性的制度建設(shè)，乃是從根本層面，長(zhǎng)遠(yuǎn)保障被征收人利益的最為理性選擇。當(dāng)然，這也是我國(guó)土地征收制度改革的命脈所在，應(yīng)成為我國(guó)當(dāng)下征地制度改革的著力點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。

三、認(rèn)真對(duì)待土地征收中土地開發(fā)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式

既然我國(guó)土地征收制度改革的命脈在于土地開發(fā)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，那么如何保障被征收人積極參與土地開發(fā)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)？或者說就被征收人在實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)層面，如何通過系統(tǒng)化的法律制度來保障這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？筆者認(rèn)為可行的方案是建立土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法律制度。

上文已述，就我國(guó)現(xiàn)行的集體土地征收制度設(shè)計(jì)來看，被征收人在征收后，不僅轉(zhuǎn)移的是集體土地所有權(quán)和土地使用權(quán)(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等土地使用權(quán))，對(duì)被征收的土地未來開發(fā)建設(shè)的權(quán)利即土地開發(fā)權(quán)也同樣被轉(zhuǎn)移。國(guó)家通過集體土地征收，表面上取得了集體土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，但就其實(shí)質(zhì)而言，無論是集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移還是集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移都并非國(guó)家啟動(dòng)土地征收制度的真正目的，而僅僅是完成法律形式上的要求而已。轉(zhuǎn)移或者變動(dòng)隱藏在集體土地背后的土地開發(fā)權(quán)才是最為根本的目的。在國(guó)有土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上，國(guó)家實(shí)施國(guó)有土地使用權(quán)出讓、出租、入股以及抵押等活動(dòng)，其本質(zhì)上是國(guó)家將該國(guó)有土地的開發(fā)權(quán)予以出讓、出租、入股以及抵押等。

從現(xiàn)行的立法規(guī)定和實(shí)踐來看，在當(dāng)下的國(guó)有土地市場(chǎng)上，無論是一級(jí)市場(chǎng)還是二級(jí)市場(chǎng)，圍繞國(guó)有建設(shè)用地之土地開發(fā)權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓等流轉(zhuǎn)活動(dòng)，主要是由國(guó)家和房開商所主導(dǎo)，而對(duì)于被征收人卻難以參與這一過程。換句話說，土地開發(fā)權(quán)在價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程中排斥了被征收人的參與。雖然現(xiàn)行法規(guī)定了土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償制度來保障被征收人所受到的損失，但與土地開發(fā)權(quán)所帶來的巨大增值利益相比，難以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓叫?，難以從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度保障被征收人因土地的喪失所帶來的損失。雖然十八屆三中全會(huì)《決定》也提出“保障被征收人公平合理的分享土地增值收益，建立兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”，但對(duì)于被征收人在土地增值收益分配的比例中到底分享多少才算公平合理，卻難以界定，因此，這一政策內(nèi)容因過于寬泛而亟待確定具體的可操作性方案。這也成為當(dāng)下法律化解的現(xiàn)實(shí)難題。

解決上述難題的理性做法是建立土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法律制度。所謂土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)主要是指國(guó)家將征收的集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，通過招拍掛方式出讓國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，與市場(chǎng)上的其他競(jìng)買主體相比，對(duì)于被征收人而言，享有在同等條件下優(yōu)先競(jìng)買該國(guó)有土地使用權(quán)從事開發(fā)建設(shè)的權(quán)利。確立這一制度，具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是能夠?qū)崿F(xiàn)被征收人對(duì)土地的開發(fā)建設(shè)，有利于解決征地后被征收人的就業(yè)難題，從而更好的保障被征收人的就業(yè)權(quán)。以承包地征收為例，雖然利用承包地種植經(jīng)營(yíng)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益無法與將這一承包地投入到建設(shè)用地市場(chǎng)從事非農(nóng)開發(fā)建設(shè)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益相比，但長(zhǎng)期以來，不容否認(rèn)的事實(shí)是，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在保障幾億農(nóng)民就業(yè)權(quán)上發(fā)揮著重大的作用。在當(dāng)下社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，沒有承包地所提供的這種就業(yè)權(quán)保障功能，難有當(dāng)下社會(huì)的穩(wěn)定局面。因此，相對(duì)于征地后所給予被征收人的有限補(bǔ)償款，難以從根本上保障被征收人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。著眼于被征收人參與被征收土地開發(fā)權(quán)價(jià)值之實(shí)現(xiàn)的土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度，能夠解決被征收人失地后的就業(yè)權(quán)問題；二是有助于推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和壯大，并進(jìn)而促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)。無論是當(dāng)下的土地政策、制度安排還是理論研究以及各地實(shí)踐探索，都存在“重視農(nóng)民個(gè)體而輕視農(nóng)民集體思想觀念”[19]。這一做法不僅不能解決當(dāng)下的諸多土地問題，而且也不利于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)?；氐酵恋卣魇疹I(lǐng)域，賦予被征收人的集體優(yōu)先競(jìng)買開發(fā)權(quán)，在同等條件下，集體取得該土地開發(fā)權(quán)后，可以從事市場(chǎng)化的開發(fā)建設(shè)。這對(duì)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終推動(dòng)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有重要的制度保障功能。

建立土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)法律制度，雖然理論上能夠較好地保障被征收人的利益，但要保障這一制度有效運(yùn)行，還需要加強(qiáng)相應(yīng)的配套制度建設(shè)。在筆者看來，應(yīng)從以下三個(gè)方面著手：一是壯大集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力。雖然立法賦予被征收人享有優(yōu)先購(gòu)買土地開發(fā)權(quán)，但如果集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力欠缺，也很難實(shí)現(xiàn)這一制度設(shè)立的目標(biāo)，因此，通過多種途徑大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力，至關(guān)重要。二是完善集體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在被征收人通過公開市場(chǎng)競(jìng)買到土地開發(fā)權(quán)后，如何實(shí)現(xiàn)開發(fā)權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值自然成為集體面臨的同等大事。理論上，被征收人的集體可以自主開發(fā)建設(shè)，也可以將其流轉(zhuǎn)(轉(zhuǎn)讓、出租、入股以及抵押等)。在集體自主開發(fā)情形下，應(yīng)需要完善集體內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?？山梃b的經(jīng)驗(yàn)是，參照法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來重塑集體這一組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)。[20]三是明確集體與成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。無論是集體自主開發(fā)還是將其流轉(zhuǎn)，都會(huì)牽涉到集體與其成員之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明確。我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)主體可分為權(quán)利享有主體和權(quán)利行使主體，前者即為本集體成員，而后者包括村民小組、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織三種類型。因此，處理好集體與其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其實(shí)質(zhì)在于處理好集體土地所有權(quán)權(quán)利享有主體和權(quán)利行使主體之間的關(guān)系。為此，需要明確和規(guī)范村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)等集體土地所有權(quán)行使者權(quán)利義務(wù)，建立健全成員權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

四、土地開發(fā)權(quán)與土地增值收益實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)向

改革我國(guó)現(xiàn)行征地制度，須準(zhǔn)確把握這一制度運(yùn)作的實(shí)質(zhì)和根本。隱藏在土地征收背后的土地開發(fā)權(quán)因被有意或無意的忽視，致使現(xiàn)有的制度改革難有實(shí)質(zhì)進(jìn)展和突破。進(jìn)言之，國(guó)家實(shí)行集體土地征收，獲得對(duì)集體土地的開發(fā)建設(shè)權(quán)利——土地開發(fā)權(quán)，乃是這一權(quán)力行使的最為根本目標(biāo)，而轉(zhuǎn)移集體土地所有權(quán)和各種類型的集體土地使用權(quán)，只是國(guó)家為完成實(shí)證法這一形式規(guī)定要求而已，并非其根本目的所在。

提高被征收人合理公平分享土地增值收益，以補(bǔ)償所轉(zhuǎn)移之土地開發(fā)權(quán)，應(yīng)作為當(dāng)下征地制度改革的突破口和關(guān)鍵點(diǎn)。但需指出，提高被征收人合理公平分享土地增值收益，僅是從貨幣層面對(duì)被征收人的一次性補(bǔ)償，難以契合被征收人失地后就業(yè)權(quán)之保障的需要，難以從長(zhǎng)遠(yuǎn)層面保障被征收人分享土地增值收益的需要，其弊病是顯而易見的。要想實(shí)現(xiàn)問題的根本解決，亟須轉(zhuǎn)變土地增值收益實(shí)現(xiàn)方式，跳出傳統(tǒng)貨幣補(bǔ)償?shù)膯我贿壿嬘^，建立被征收人參與土地開發(fā)權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)過程的制度保障機(jī)制。本文所力倡的土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買權(quán)制度即是這一具體方案的體現(xiàn)。實(shí)施這一方案，對(duì)實(shí)現(xiàn)被征收人利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)、有效的保障，具有積極的制度保障功能。

當(dāng)然，如何落實(shí)這一制度仍然面臨諸多的問題，譬如土地開發(fā)權(quán)的法律性質(zhì)如何界定？土地開發(fā)權(quán)優(yōu)先購(gòu)買制度具體適用條件如何？具體內(nèi)容如何？法律救濟(jì)機(jī)制如何？等等。圍繞我國(guó)土地征收制度的改革，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程?，F(xiàn)行的政策和制度安排、理論研究以及各地的實(shí)踐試點(diǎn)遠(yuǎn)未結(jié)束對(duì)這一制度改革的探索，制度改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展仍然需要深入的理論作業(yè)。

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Land Development Right and Reform of Land Expropriation System in Our Country

ZHANG Xian-gui

(SchoolofLaw,ShanghaiMaritimeUniversity,Shanghai201306,China)

責(zé)任編輯：汪效駟

DOI：10.14182/j.cnki.j.anu.2016.01.017

*收稿日期：2015-09-20；修回日期： 2015-12-16

基金項(xiàng)目：上海市高校青年教師培養(yǎng)資助計(jì)劃項(xiàng)目(20150522)；上海海事大學(xué)航運(yùn)管理與法律博士生創(chuàng)新人才培養(yǎng)平臺(tái)項(xiàng)目(20151110)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(14BFX085)；教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目(13JZD007)

作者簡(jiǎn)介：張先貴(1985-)，男，漢族，安徽含山人，博士，講師，研究方向：民商法學(xué)、土地法。

中圖分類號(hào)：F302.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1001-2435(2016)01-0090-06

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)權(quán)；土地征收；優(yōu)先購(gòu)買權(quán)

Key words:land development right; land expropriation; first purchase right

Abstract:In the rapid development stage of urbanization in our country, revolving around theories and policies of reform of China's land expropriation system, due to the lack of profound perspective of the system nature, it is difficult to get the breakthrough in the reform. The existing institutional arrangement and regulating device repels participation and realization of land development right value for the landless people. To get out the plight, be based on the land development rights perspective and establish legal system of first purchase right of land development right to ensure the landless people's priority of land development right and make them actively involve in realization of land development right value, in order to avoid risks after one-time monetary compensation and effectively realize the interests of the landless people's long-term security.