中國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)背景研究

董加偉，王盛

（1.中國海監(jiān)山東省總隊(duì)，濟(jì)南 250002；2.山東省海洋與漁業(yè)廳，濟(jì)南 250002）

中國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)背景研究

董加偉1，王盛2

（1.中國海監(jiān)山東省總隊(duì)，濟(jì)南 250002；2.山東省海洋與漁業(yè)廳，濟(jì)南 250002）

隨著海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，中國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)已正式提上議事日程。體制重構(gòu)是一項(xiàng)涉及多要素、多進(jìn)程的系統(tǒng)工程，既要著眼未來，又要立足現(xiàn)實(shí)，還要繼承過往。制度環(huán)境是制度制定無法回避的因素，海洋執(zhí)法體制重構(gòu)應(yīng)當(dāng)注重背景因素的研究并盡量與其契合。一國海洋執(zhí)法體制的建構(gòu)不是孤立的，也不是任意的，應(yīng)當(dāng)在科學(xué)判斷國際形勢、周邊局勢的前提下，合理確定海洋執(zhí)法重構(gòu)的方向與原則，在準(zhǔn)確定位國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)態(tài)勢的前提下，合理選擇海洋執(zhí)法體制重構(gòu)的模式與目標(biāo)，在深刻把握海洋開發(fā)與管理行業(yè)規(guī)律的前提下，合理借鑒海洋管理領(lǐng)域的國際慣例和域外成熟經(jīng)驗(yàn)。

海洋執(zhí)法；體制重構(gòu)；背景研究

一、引言

海洋是和陸地并列的地球兩大地理單元之一，是人類生命支持系統(tǒng)的重要組成部分，更是中國未來可持續(xù)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)和長遠(yuǎn)支撐。[1]如果說“中華民族生存與發(fā)展的所有教訓(xùn)和成就均離不開中國的地理版圖”[2]，那么作為中國版圖中重要組成部分的海洋在近代史上則常常和中華民族生死存亡的慘痛教訓(xùn)緊密相連。對于正致力于實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興偉大目標(biāo)的中國而言，實(shí)施海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略不應(yīng)僅是痛定思痛之后的一種本能覺悟，也不應(yīng)僅是適應(yīng)21世紀(jì)海洋開發(fā)與管理國際新秩序的一種被動(dòng)應(yīng)對，更是或更應(yīng)該是在對人類社會(huì)發(fā)展歷史和國家更替興衰規(guī)律深刻把握基礎(chǔ)之上，在綜合考慮時(shí)代發(fā)展主題、國際總體環(huán)境、周邊地區(qū)形勢、自身內(nèi)在條件之后，對國家和民族未來一段時(shí)期發(fā)展方向和進(jìn)退路徑的一種自主抉擇和必然選擇。

海洋強(qiáng)國由理論設(shè)想向現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)從海洋大國①對于我國是否屬于“海洋大國”，有學(xué)者持否定意見，如傅成教授就明確提出“中國不是‘海洋大國’”，參見傅成:《中國不是“海洋大國”》，《南風(fēng)窗》2013年11期，P48-50。向海洋強(qiáng)國的重大轉(zhuǎn)變離不開海洋執(zhí)法的堅(jiān)強(qiáng)保障。但長期以來，中國海洋執(zhí)法呈現(xiàn)出“多頭、多級、分權(quán)、分散”的狀態(tài)，執(zhí)法主體龐雜分散、執(zhí)法依據(jù)政出多門、執(zhí)法行為“群龍鬧海”、執(zhí)法效率普遍不高的狀況飽受詬病，并在多層面、多領(lǐng)域限制了國家海洋事業(yè)的全面發(fā)展，影響了國家海洋權(quán)益的維護(hù)和漁民等各類用海主體合法權(quán)益的保護(hù)。加速重構(gòu)海洋執(zhí)法體制，全面提升海洋管控能力，已經(jīng)成為保障中國海洋經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。

任何事物的發(fā)展都是內(nèi)因與外因交互作用的結(jié)果，都是在同其它事物的普遍聯(lián)系中產(chǎn)生、演進(jìn)，從既存事物中汲取成長的養(yǎng)料進(jìn)而融入人類文明進(jìn)程的某個(gè)節(jié)點(diǎn)最終成為新生事物的創(chuàng)造動(dòng)因。[3]中國海洋執(zhí)法體制的重構(gòu)亦不外如是，既不能脫離時(shí)代背景的限制，也不能罔顧發(fā)展環(huán)境的支撐，唯有在全面分析和準(zhǔn)確判斷國際形勢和國內(nèi)局勢的基礎(chǔ)上，才能科學(xué)確定重構(gòu)目標(biāo)，合理選擇重構(gòu)方式。環(huán)境是制度無法回避的載體，海洋執(zhí)法體制重構(gòu)應(yīng)當(dāng)注重環(huán)境因素即重構(gòu)背景的研究，科學(xué)判斷國際形勢和周邊局勢，準(zhǔn)確定位國內(nèi)

政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)態(tài)勢，深刻把握海洋開發(fā)與管理行業(yè)的特定規(guī)律，合理借鑒海洋管理領(lǐng)域的國際慣例和域外成熟經(jīng)驗(yàn)。

二、重構(gòu)背景之國際形勢——“和平與發(fā)展”成為“二戰(zhàn)”后人類社會(huì)深刻反思之后普遍認(rèn)同的理想愿景和階段性總體特征

人類社會(huì)已經(jīng)跨入信息時(shí)代，資本與信息交織而成的“蛛絲”將每一個(gè)國家和地區(qū)都聯(lián)結(jié)在一張?jiān)絹碓骄o密的網(wǎng)中，在與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系水乳交融的同時(shí)，任何一國的制度安排都不得不考慮不同時(shí)期國際環(huán)境的特點(diǎn)和影響。縱觀人類歷史，從出于維持自身生存需要對食物的渴望和爭奪開始，到今日國家間為了各種利益所需不時(shí)產(chǎn)生摩擦和糾紛為止，沖突與戰(zhàn)爭始終像夢魘一樣伴隨著人類的進(jìn)化成長歷史。在英國資本主義工業(yè)革命之前，或者說，在資本全球化和隨之而來的資本多極化運(yùn)動(dòng)席卷全球之前，這種沖突和戰(zhàn)爭的規(guī)模相對較小，涉及的國家和地域局限于一國或臨近的幾國范圍之內(nèi)，但在資本全球性運(yùn)動(dòng)的催化作用之下，國家間利益沖突的矛盾以第二次世界大戰(zhàn)為標(biāo)志達(dá)到了激化的巔峰，給人類造成了幾乎無法承受的苦難。“二戰(zhàn)”迄今70年來，如聯(lián)合國憲章所指出的，在“欲免后世再遭今代人類兩度身歷慘不堪言之戰(zhàn)禍”（to save succeeding generations from the scourgeof war,which twicein our lifetime has brought untold sorrow to mankind）②See Charter ofthe United Nations,http://www.un.org/en/sections/un-charter/preamble/index.html.2015年12月31日查閱。的良好愿望和各種有利條件結(jié)合之下，國際社會(huì)保持了總體和平穩(wěn)定的良好狀態(tài)，為世界各國和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了較為平穩(wěn)的外部環(huán)境。和平與發(fā)展的總體狀態(tài)是否會(huì)一直持續(xù)下去，成為未來人類社會(huì)的長期性特征？不同國家之間的利益沖突是否不會(huì)再以戰(zhàn)爭的殘酷方式進(jìn)行調(diào)和，轉(zhuǎn)而采取協(xié)商、談判或訴諸于國際法庭的文明方式予以解決？對于這個(gè)問題，筆者認(rèn)為可以從以下三個(gè)方面做出判斷。

（一）利益沖突是國家間和平共處必須面對卻又無法消除的固疾?！皼]有永恒的朋友，只有永恒的利益?！鼻窦獱柕脑挗蹖τ谶@句話的出處，學(xué)界有爭議，或曰邱吉爾所言，或曰德國“鐵血首相”俾斯麥所言，或曰英國前首相、保守黨領(lǐng)袖本杰明·迪斯雷利所言。對此，筆者認(rèn)為深入考證的意義不大，因?yàn)槌謬议g關(guān)系不可調(diào)和觀點(diǎn)的政治家眾多，包括上述三人在內(nèi)的各國政要在不同時(shí)期都發(fā)表過類似的見解。雖然直白和殘酷了些，但卻是國家間關(guān)系的真實(shí)寫照。國家利益是國際關(guān)系格局的永恒基點(diǎn)，國家間任何緊張、斗爭抑或友好、密切的關(guān)系狀態(tài)本質(zhì)上都是由國家利益決定的。換言之，只要存在利益沖突，國家間關(guān)系就會(huì)緊張，利益沖突的激烈程度與國家間關(guān)系的緊張程度往往成正比變化，而國家間利益沖突又是必然存在的，只是不同時(shí)期不同國家間的利益沖突在性質(zhì)和數(shù)量上有所不同。因此，國際形勢或者說國家間關(guān)系的狀態(tài)取決于相互之間發(fā)生沖突的利益的性質(zhì)、價(jià)值和激化程度，當(dāng)這種利益對沖突雙方或多方而言均重要到無法輕易放棄的程度且沖突不能通過和平方式解決時(shí)，武裝沖突或者說戰(zhàn)爭就會(huì)不期而至，不請自來，這是認(rèn)識國際關(guān)系總體走向的基點(diǎn)。

（二）國家間利益沖突的解決方式已經(jīng)發(fā)生變化，和平解決國際爭端已經(jīng)成為主流方式，但戰(zhàn)爭的陰影仍然存在。現(xiàn)代國際法與傳統(tǒng)國際法的主要區(qū)別之一，就是確立了用和平方法解決國際爭端的原則，如傳統(tǒng)國際法所承認(rèn)的國家享有的“訴諸戰(zhàn)爭權(quán)”，在1928年巴黎《非戰(zhàn)公約》中即被明確廢棄。[4]聯(lián)合國憲章第一章“宗旨及原則”部分④聯(lián)合國憲章第1條第1項(xiàng)規(guī)定：“……以和平方法且依正義及國際法之原則，調(diào)整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢”；第2條第3、4項(xiàng)規(guī)定：“各會(huì)員國應(yīng)以和平方法解決其國際爭端，避免危及國際和平、安全及正義?！薄案鲿?huì)員國在其國際關(guān)系上不得使用威脅或武力……侵害任何會(huì)員國或國家之領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立?！辈粌H將和平解決國際終端作為聯(lián)合國的宗旨，更明確禁止以武力或武力威脅的方式解決國際終端。因此，“二戰(zhàn)”之后，談判、協(xié)商、調(diào)停、和解、仲裁和司法方法成為解決國際爭端的主流方式。但同時(shí)，我們必須清楚地認(rèn)識到，人類世界并沒有從此進(jìn)入和平的樂土，1979年前蘇聯(lián)出兵阿富汗、越南入侵柬埔寨，1982年英國出兵?？颂m群島，1986年、1989年美國空襲利比亞、出兵巴拿馬，1999年北約轟炸南斯拉夫，2001年、2003年美國出兵阿富汗、伊拉克，2011年以法國為首的北約軍隊(duì)對利比亞發(fā)起的“奧德賽黎明”侵略戰(zhàn)爭等都在明確無誤的告誡我們，人類與和平的約定并不牢固。有學(xué)者提出，上述武裝沖突之所以看起來并沒有“世界大戰(zhàn)”那么可怕，主要是因?yàn)閼?zhàn)爭的形式發(fā)生了變化，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，第一、二次世界大戰(zhàn)式的無限戰(zhàn)爭方式已經(jīng)并將繼續(xù)被“綜合利用外層空間衛(wèi)星偵察技術(shù)、低層空間預(yù)警技術(shù)、深層海域潛艇和聲納技術(shù)，配合陸海平面精確導(dǎo)彈打擊技術(shù)”的新型戰(zhàn)爭形式所取代，并據(jù)此認(rèn)為，不能僅憑戰(zhàn)爭形式的變化就做出“世界早已進(jìn)入和平與發(fā)展時(shí)代”的結(jié)論。[5]從推進(jìn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略實(shí)施和保障國家主權(quán)長期安全的角度著眼，筆者對此深表贊同。

（三）在經(jīng)濟(jì)全球化、政治多極化的宏觀背景下，爭取未來一段時(shí)期內(nèi)國際形勢的總體和平穩(wěn)定是完全可以實(shí)現(xiàn)的。如前所述，世界和平的前提是國家間特別是大國間的利益沖突限定在一定程度內(nèi)或者能夠通過協(xié)商、仲裁、司法等和平方式得到妥善解決?！岸?zhàn)后”，隨著資本全球性流動(dòng)的加速和信息技術(shù)跨越式發(fā)展的進(jìn)步，世界各國之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨密切，貿(mào)易往來日益頻繁，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的趨勢一往無前，規(guī)模不斷拓展，在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域逐步形成了各國彼此交融、互助共長的格局，特別是美國、中國、歐盟等主要國家和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融關(guān)系交織繁雜，呈現(xiàn)出“你中有我、我中有你”的狀態(tài)。國家間融合交錯(cuò)的利益關(guān)系為未來一段時(shí)期內(nèi)國際關(guān)系的總體穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。同時(shí)，自1991年12月25日前蘇聯(lián)解體后，世界政治格局結(jié)束了兩極尖銳對決（即兩個(gè)超級大國長期冷戰(zhàn)對峙，如19世紀(jì)英俄對決、20世紀(jì)美蘇爭霸）的狀態(tài)，進(jìn)入了美國一家獨(dú)大，歐洲抱團(tuán)取暖，俄國和中國結(jié)盟制衡的新的動(dòng)態(tài)平衡進(jìn)程。在新的多極格局中，各大國的力量趨于相對平衡并相互制約，基本形成一個(gè)由美、歐、日、俄、中五大力量支撐的新雛形。[6]主要國家和地區(qū)間力量漸趨接近、動(dòng)態(tài)平衡的實(shí)力格局為未來一段時(shí)期內(nèi)國際關(guān)系的總體穩(wěn)定奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。綜合上述情況判斷，國際形勢總體和平穩(wěn)定的狀態(tài)在新的超級大國完全崛起之前的一段較長時(shí)期內(nèi)是可以期許的。

三、重構(gòu)背景之周邊局勢——“競爭持續(xù)、合作擴(kuò)大”將成為未來一段時(shí)期內(nèi)中國與周邊國家間關(guān)系的主流基調(diào)

與國際形勢相比，周邊局勢對一國內(nèi)政外交的影響更為直接。冷戰(zhàn)結(jié)束使亞洲地區(qū)的安全態(tài)勢得到一定程度的緩解，但各國在冷戰(zhàn)期間的各種沖突和引發(fā)危機(jī)的因素卻不可能隨著冷戰(zhàn)一去不復(fù)返，只是暫時(shí)進(jìn)入冷卻狀態(tài)，這為亞洲各國間不時(shí)發(fā)生的小規(guī)模沖突和不和諧關(guān)系塑造了先天基因。進(jìn)入新世紀(jì)后，亞太地區(qū)成為國際社會(huì)各種力量相互作用的焦點(diǎn)地區(qū)，出于加快發(fā)展壯大自身的考慮，各國都反對在全球范圍和該地區(qū)周邊發(fā)生戰(zhàn)爭，緊握本國發(fā)展的自主權(quán)，[7]為避免受到世界大國的過多影響，增強(qiáng)在國際社會(huì)中的話語權(quán)，各國也在尋求加強(qiáng)協(xié)商和合作的渠道，這成為亞洲地區(qū)局勢保持總體和相對穩(wěn)定的重要?jiǎng)右颉?/p>

（一）中國的自然地理特點(diǎn)。從地理位置上看，中國位于歐亞大陸的東部，太平洋西岸，絕大部分位于北溫帶，陸域上與蒙古、朝鮮等14個(gè)國家接壤，海域上與韓國、日本等8個(gè)國家相鄰或相望；從地形特點(diǎn)看，中國三面向陸，一面環(huán)海，屬于陸海兼?zhèn)涞膰?，大陸地勢西高東低，西部的高原、中部的盆地和高原、東部的平原和丘陵呈現(xiàn)三級階梯式分布；從地緣政治角度看，中國疆域廣闊，南北長約5500千米，東西寬約5200千米，在亞洲板塊中占據(jù)著相對主體地位，即使在全球地緣政治比較中，中國的地理版圖也擁有較大優(yōu)勢；[8]從地緣經(jīng)濟(jì)角度看，20世紀(jì)80年代后亞洲“四小龍”騰飛和中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長，使中國所處的亞太地區(qū)成為當(dāng)今世界最具經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，各國經(jīng)濟(jì)上相互依存度逐步提高，相互競爭也日趨激烈，地區(qū)戰(zhàn)略態(tài)勢中的地緣經(jīng)濟(jì)因素明顯上升。[9]

（二）中國周邊陸地安全形勢分析。廣義上的“安全形勢”包含傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全⑤理查德·烏爾曼在其1983年的論文《重新定義安全》中首次提出了“非傳統(tǒng)安全”的概念，認(rèn)為安全的內(nèi)涵十分廣泛，包括疾病、貧困、自然災(zāi)害、環(huán)境退化等均可納入安全范疇之中。See Richard H.Ullman,“RedefiningSecurity”,International Security,Vol.8,No.1(summer 1983)，P129-153.兩類。中國三面向陸，在東北與朝鮮，北面分別與俄羅斯和蒙古，西面分別與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗和巴基斯坦，西南分別與印度、尼泊爾、不丹，南面分別與緬甸、老撾和越南接壤。從傳統(tǒng)安全角度分析，目前中國西鄰的哈薩克斯坦等中亞五國、西南和南鄰的尼泊爾等諸國數(shù)量雖多，但無論是國家體量還是國家實(shí)力均與中國有較大的差距，雖然在特定條件下會(huì)成為其它強(qiáng)權(quán)國家制約中國發(fā)展的棋子，但總體而言，對中國國土安全造成威脅的份量不足，西南的印度、北面的俄羅斯分別在南亞和北亞居于主體地位，其國家整體實(shí)力和軍事力量均能對中國本土造成足夠威脅，但一者三國發(fā)展重心不同，二者中俄、中印之間分別有著巨大的空曠地帶，戰(zhàn)略減震作用較為充分，⑥張文木教授提出，中國的發(fā)展重心在西太平洋，俄羅斯的發(fā)展重心在歐洲，印度的發(fā)展重心在印度洋，因此三國不形成絕對的矢量對沖。張文木：《中國地緣政治論》，海洋出版社，2015年版，P6-10。因此短時(shí)期內(nèi)相互間直接發(fā)生沖突的概率并不高；從非傳統(tǒng)安全角度分析，與西亞、南亞相比，東北亞地區(qū)對中國的非傳統(tǒng)安全威脅更大，能源安全、環(huán)境安全、文化安全、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散等問題廣泛存在，而且因東北亞地區(qū)多數(shù)國家均采用了“外向型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)存在明顯缺陷，嚴(yán)重依賴本國優(yōu)勢資源，忽視國內(nèi)市場建設(shè)且受國內(nèi)政府政策影響較大，金融體制不健全且監(jiān)管體制建設(shè)滯后，地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全、金融安全存在明顯的易受外來影響的脆弱性，[10]金融風(fēng)險(xiǎn)的陰影始終存在，這將成為東北亞地區(qū)各國間加強(qiáng)合作的內(nèi)因之一。

（三）中國周邊海上安全形勢分析。中國東、南環(huán)海，除作為內(nèi)海的渤海外，自北向南分布著黃海、東海和南海三片海域。在以蒸汽動(dòng)力為基礎(chǔ)的遠(yuǎn)程航海技術(shù)出現(xiàn)之前，海洋一直是中國東、南部國土安全最牢固的天然屏障，但同時(shí)也在一定程度上導(dǎo)致了中國制海權(quán)戰(zhàn)略的弱化和海軍力量建設(shè)的滯后，直到近代以來被西方列強(qiáng)堅(jiān)船利炮的頻繁侵犯和日本的殘酷侵略所警醒。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國逐步形成和堅(jiān)持實(shí)施了以中國為假想敵的亞太戰(zhàn)略，而日本、菲律賓等東南亞國家及印度都因與中國的領(lǐng)土矛盾或者特定的戰(zhàn)略發(fā)展意圖而在戰(zhàn)略上追隨美國，[11]致使中國周邊海域安全形勢持續(xù)動(dòng)蕩。黃海、東海和南海周邊形勢比較，呈現(xiàn)出黃?？傮w穩(wěn)定、東海持續(xù)僵持、南海局部沖突的特征：

1.處于暫時(shí)穩(wěn)定狀態(tài)。黃海與日本海相鄰，周邊分布有中國、韓國、朝鮮、俄羅斯和日本五國，韓國和日本兩國在美國的強(qiáng)行撮合下雖暫時(shí)屬于同一陣營的“盟友”，但因歷史原因事實(shí)上貌合神離；中俄兩國雖有競爭，但無論是從全球還是從東北亞地區(qū)著眼，“合則兩利，分則兩害”，階段性結(jié)盟的基礎(chǔ)比較牢固；朝鮮雖可能因其核問題成為地區(qū)和平的不穩(wěn)定因素，但在一定程度上也發(fā)揮著制約日本南下的“副作用”。多種因素交織下黃海周邊地區(qū)總體穩(wěn)定的局勢不會(huì)輕易改變。

2.延續(xù)長期性僵持狀態(tài)。一是僵持的臺灣問題，這是幾代中國人的一塊心病。無論是從祖國統(tǒng)一大業(yè)出發(fā)，還是從臺灣的戰(zhàn)略位置考慮，臺灣及其東北的釣魚列島必須回歸中國，這是任何時(shí)候都不能動(dòng)搖的根本性、核心性原則，但在美國、日本及其軍事同盟國的干涉下，臺灣這艘“永不沉沒的航空母艦”何時(shí)、以何種方式回歸祖國懷抱目前尚難做出判斷，只能留待實(shí)踐中解決；二是僵持的中日關(guān)系問題，這是中國人心中永遠(yuǎn)的痛。歷史淵源與現(xiàn)實(shí)沖突混雜，中日兩國之間始終心有罅隙,難以握手言歡。日本是“二戰(zhàn)”的戰(zhàn)敗國，但隨著戰(zhàn)后美蘇競爭的激化和“冷戰(zhàn)”的開始，占領(lǐng)日本的美國背棄《開羅宣言》和《波茨坦公告》的約定，不僅變相減免了對日本的戰(zhàn)爭賠償，加快復(fù)蘇了日本經(jīng)濟(jì)，而且助長了日本軍國主義的復(fù)活。[12]作為美國“亞洲再平衡”戰(zhàn)略和制衡中國崛起最重要的一枚棋子，日本處心積慮數(shù)十年以求打破雅爾塔法權(quán)體系的束縛，并最終于2015年9月通過了新的《安保法案》，解禁了集體自衛(wèi)權(quán)，這不僅充分暴露了其欲重奪亞洲霸主地位的野心，而且更重要的是為東亞及至整個(gè)國際社會(huì)的安全穩(wěn)定帶來了更多難以預(yù)料和不可控制的因素，為中日關(guān)系的持續(xù)僵化和未來東海、南海海域可能發(fā)生的地區(qū)性沖突添加了催化劑；

3.小范圍沖突或?qū)⒊蔀槌B(tài)。1951年，美國單方面邀請了52個(gè)國家在舊金山舉行對日和會(huì)，組織簽訂了《對日和平條約》，公然篡改了《開羅宣言》和《波茨坦公告》的精神，提出“日本放棄對臺灣、澎湖列島、南沙及西沙群島的一切權(quán)利和要求”⑦《對日和平條約（TreatyofPeace with Japan）》第二條乙款。，但卻只字未提這些領(lǐng)土的歸屬問題，為20世紀(jì)70年代后南海問題的出現(xiàn)埋下了伏筆。[13]進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著南海油氣資源開發(fā)的加快和航運(yùn)通道作用的凸顯及中國國力的持續(xù)增長，區(qū)域外大國出于遏制中國發(fā)展、維護(hù)本國利益的考慮逐步界入南海問題，并煽動(dòng)越南、菲律賓等國狹隘的民族主義精神，致使南海圍繞島礁歸屬的小規(guī)模主權(quán)沖突不斷出現(xiàn)。綜合國際形勢、各國利益沖突和綜合國力等多方面的情況判斷，在未來一段時(shí)間內(nèi)這類沖突將持續(xù)出現(xiàn)，并存在沖突升級的可能，但一般不會(huì)突破各方可控范圍。

四、重構(gòu)背景之行業(yè)特征——海洋成為人類社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)領(lǐng)域，國際法框架下局部海域沖突頻繁

海洋在物理屬性上具有明顯不同于陸地的諸多特征，其空間立體性、水體流動(dòng)性和生物洄游性等自然屬性、海洋環(huán)境對地球環(huán)境的重要性、海洋經(jīng)濟(jì)行業(yè)的復(fù)雜性等特點(diǎn)使得海洋管理與海洋執(zhí)法同樣具有鮮明的行業(yè)特色和專業(yè)特性。[14]海洋執(zhí)法體制的優(yōu)化重構(gòu)必須充分考慮和積極適應(yīng)海洋這一特定領(lǐng)域的具體特點(diǎn)和發(fā)展動(dòng)態(tài)，深刻把握和遵循利用海洋這一特定行業(yè)的獨(dú)特規(guī)律。

（一）海洋在沿海國國家戰(zhàn)略中的地位顯著提升。有用性是物之價(jià)值存在的基礎(chǔ)，稀缺性則是物之價(jià)值增長的催化劑。隨著世界人口的持續(xù)增加、陸地資源的持續(xù)衰退和環(huán)境問題的持續(xù)惡化，人類將發(fā)展的視野轉(zhuǎn)向陸地之外的領(lǐng)域是一個(gè)必然的選擇，而海洋作為一個(gè)巨大資源寶庫的特性在保障其價(jià)值提升的同時(shí)更為這種戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向提供了難以抵御的牽引。作為人類的第二生存空間，海洋蘊(yùn)藏著以漁業(yè)資源為主的豐富的生物資源、以石油和天然氣為主的豐富的能源資源，同時(shí)海洋及其上空維系著90%以上的世界貿(mào)易，[15]其“生命線”作用在國家能源安全、國土安全范疇中的意義日益突出。鑒于海洋開發(fā)的巨大戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)意義,20世紀(jì)80年代以來,世界主要海洋國家紛紛調(diào)整海洋開發(fā)策略，美國于1999年提出了“21世紀(jì)海洋開發(fā)戰(zhàn)略”、2004年批準(zhǔn)了“美國海洋行動(dòng)計(jì)劃”；歐盟于2005年通過了《綜合性海洋政策》及第一階段行動(dòng)計(jì)劃；日本于2004年發(fā)布了第一部海洋白皮書、2007年通過了被稱為“海洋憲法”的《海洋基本法》；[16]加拿大于2002年制定了《加拿大海洋戰(zhàn)略》、2005年頒布了《加拿大海洋行動(dòng)計(jì)劃》；韓國2004年出臺了海洋戰(zhàn)略《海洋韓國21》……海洋正以新興主戰(zhàn)場的姿態(tài)昂首進(jìn)入人類社會(huì)發(fā)展的歷史歷程。

（二）局部小規(guī)模海域爭端、島礁爭執(zhí)、漁場糾紛的產(chǎn)生甚至激化在特定海域?qū)㈤L期存在。海洋是大自然賦予全人類的共同財(cái)富，無論是基于國際法上的海洋法，還是基于國內(nèi)法上的公產(chǎn)法，海洋都是一種公共用物。[17]但隨著海洋多元價(jià)值的日益彰顯和戰(zhàn)略地位的迅速提升，幾乎每一個(gè)國家特別是沿海國家都在想方設(shè)法從海洋這樣一座巨大的資源和權(quán)利寶庫中攫取更多的利益，包括內(nèi)陸國在內(nèi)的世界各國對海洋的權(quán)利訴求從無到有、從弱到強(qiáng)，從領(lǐng)海寬度的變化到毗連區(qū)、專屬捕魚區(qū)的產(chǎn)生再到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度的確立，公海的范圍隨著沿海國主權(quán)權(quán)利的擴(kuò)張和管轄觸角的延展一縮再縮。利益沖突是矛盾產(chǎn)生和糾紛升級的最佳“引線”，與人類無止境的欲望相比，海洋這塊天然大蛋糕顯然仍小得太多。因此，自20世紀(jì)80年代末以來，相關(guān)國家和地區(qū)間海域之爭、島礁之爭、漁場之爭頻繁發(fā)生。這些涉及海洋的沖突大抵上可以分為兩類：一類是主權(quán)之爭，部分國家間因在歷史上存在錯(cuò)綜復(fù)雜的主權(quán)或國土交集關(guān)系，主權(quán)界限特別是海洋管轄權(quán)界限存在爭議，在海洋價(jià)值暴增的背景下原本被雙方或多方暫時(shí)擱置的爭議再次迅速發(fā)酵；第二類是用海權(quán)利之爭，因各國開發(fā)和利用海洋的歷史長短不一、方式各異、力度不同，導(dǎo)致部分國家在海洋這片原本的“無主之地”上因其早先持續(xù)的開發(fā)活動(dòng)擁有了在先之歷史性權(quán)利或曰傳統(tǒng)性權(quán)利，相關(guān)各方圍繞這種權(quán)利的成立與否產(chǎn)生了沖突。

（三）以《聯(lián)合國海洋法公約》（下稱《公約》）為基本框架的國際海洋管理新秩序已經(jīng)建立。從博弈的角度分析，包括公約在內(nèi)的國際法的制定（形成）和實(shí)施最終都是國家間綜合實(shí)力角逐和相互妥協(xié)的結(jié)果。圍繞海洋資源和權(quán)益這兩個(gè)核心問題,聯(lián)合國于1958年至1982年召開了三次國際海洋法會(huì)議,經(jīng)過150多個(gè)國家24年的協(xié)商、妥協(xié)、斗爭,終于在1982年4月通過了一部國際立法史上最廣泛、最全面的海洋法典——《聯(lián)合國海洋法公約》。[18]1994年開始生效⑧根據(jù)《公約》第308條第1款規(guī)定，第60份批準(zhǔn)書或加入書交存之日后12個(gè)月生效。1993年11月16日圭亞那（第60個(gè)國家）批準(zhǔn)了《公約》，1994年11月16日《公約》生效。的這部《公約》在法律層面上對海洋這一人類最大的公產(chǎn)進(jìn)行了大刀闊斧的“分家析產(chǎn)”，確立或再次確認(rèn)了領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架、群島水域等法律制度，界定了不同海域的范圍、性質(zhì)、法律地位和沿海國的管轄權(quán)限，規(guī)定了爭端解決的方式和程序。雖然《公約》在歷史性權(quán)利、島嶼和巖礁制度、群島制度等諸多方面存在一些缺陷，作為超級大國的美國到目前為止也尚未正式加入公約，但隨著國際海洋法實(shí)踐的發(fā)展和越來越多國家的加入，《公約》的影響力不斷擴(kuò)大，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，世界各國在解決海域和島礁爭端方面更注重于在《公約》確定的法律框架下舉證、論證和求解，《公約》作為當(dāng)代國際社會(huì)關(guān)系海洋權(quán)益和海洋秩序基本文件的法律地位已經(jīng)確立，以至有學(xué)者將其譽(yù)為“海洋憲章”(Constitution for Oceans)[19]。

五、重構(gòu)背景之國內(nèi)環(huán)境——高度穩(wěn)定的政治生態(tài)、穩(wěn)中有升的經(jīng)濟(jì)常態(tài)和偏于守成的海洋戰(zhàn)略構(gòu)成了中國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)的內(nèi)在生態(tài)

海洋執(zhí)法體制是一國行政執(zhí)法體制或行政體制的組成部分，屬于一國內(nèi)政事務(wù)的范疇。因此，雖然海洋具有統(tǒng)一性和開放性，海洋開發(fā)與管理具有明顯的共性規(guī)律和成熟的域外經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境仍是決定一國海洋執(zhí)法體制建構(gòu)特征的主要因素，后者的優(yōu)化重構(gòu)既要符合前者的整體格局，又要順應(yīng)前者的局部變革。

（一）集中統(tǒng)一、高度穩(wěn)定的政治大環(huán)境為海洋執(zhí)法體制重構(gòu)提供了可靠保障。中國是一個(gè)具有悠久集權(quán)歷史的國度，命令執(zhí)行式的自上而下變革模式具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。新中國成立后，特別是改革開放以來，中國的民主政治建設(shè)取得了長足進(jìn)步，但中央與地方之間集中統(tǒng)一模式治理的大框架并未改變，而且中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐證明，這種治國理政模式適合于中國的基本國情和發(fā)展階段，并在激烈的國際競爭中充分顯示出了巨大的發(fā)展優(yōu)勢和獨(dú)有的競爭優(yōu)勢。[20]集中統(tǒng)一政治模式的最大特點(diǎn)是追求政治環(huán)境的高度穩(wěn)定，從執(zhí)法體制重構(gòu)的角度分析，這種高度穩(wěn)定的政治生態(tài)帶來了兩種傾向性：一是自主性，即重構(gòu)模式受包括他國模式在內(nèi)的外在因素的影響相對較小，而是主要取決于國家的總體發(fā)展戰(zhàn)略和領(lǐng)導(dǎo)決策層的宏觀考慮；二是漸進(jìn)性，即重構(gòu)進(jìn)度偏于求穩(wěn)，而避于激進(jìn)，往往采取試點(diǎn)先行、分步實(shí)施的方式開展，進(jìn)度偏慢。

（二）整體趨緩、穩(wěn)中有升的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)為海洋執(zhí)法體制重構(gòu)構(gòu)筑了經(jīng)濟(jì)支撐。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建設(shè)，一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體環(huán)境和階段態(tài)勢直接影響其政治體制特別是行政體制重構(gòu)的方向、模式和進(jìn)度。經(jīng)過改革開放以來近40年的持續(xù)高速發(fā)展，中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就，綜合國力顯著提升，2013年國內(nèi)生產(chǎn)總值已從1978年的5689.8億元增加到568865億元，成為世界上第二大經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政收入103740億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的近22%，政府具備了較為充分的財(cái)力來承受改革伴隨的諸多成本。[21]就海洋執(zhí)法體制改革而言，我國海洋經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展和海洋產(chǎn)業(yè)部門的建立健全同樣為海洋執(zhí)法體制改良提供了經(jīng)濟(jì)保障和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)方面的有力支撐，為改良模式和改革路徑的選擇提供了更多可能。從另一個(gè)角度分析，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有其特定規(guī)律，任何一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)增長都不可能一直保持“超音速”，事實(shí)上我國經(jīng)濟(jì)也已進(jìn)入增速下降、穩(wěn)中有升的新階段，這是一個(gè)必然的結(jié)果。中國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，照應(yīng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的變化和海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的格局⑨2015年全國海洋生產(chǎn)總值達(dá)64669億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.6%,并已形成海洋漁業(yè)、海洋油汽業(yè)、海洋礦業(yè)、海洋鹽業(yè)、海洋化工業(yè)、海洋生物醫(yī)藥業(yè)、海洋電力業(yè)、海水利用業(yè)、海洋船舶工業(yè)、海洋工程建筑業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、濱海旅游業(yè)等較為健全的海洋產(chǎn)業(yè)布局。參見《2015年中國海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.cme.gov.cn/hyjj/gb/2015/index.html.，大力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，既要緊貼實(shí)際，適度前瞻，選擇最為適合本國國情的改良模式和建構(gòu)路徑，又要合理確定重構(gòu)目標(biāo)和實(shí)施進(jìn)度，穩(wěn)步推進(jìn)，有序?qū)嵤?/p>

（三）守攻結(jié)合、偏重防御的海洋戰(zhàn)略為海洋執(zhí)法體制重構(gòu)奠定了總體基調(diào)。一國海洋執(zhí)法體制的建構(gòu)方向與其海洋戰(zhàn)略的選擇息息相關(guān)，而海洋戰(zhàn)略的選擇則取決于國家的綜合實(shí)力和國家戰(zhàn)略抉擇。從綜合國力角度考量，雖然中國經(jīng)過改革開放以來近40年的勵(lì)精圖治已經(jīng)取得了舉世矚目的發(fā)展成就，綜合國力極大提升，但其仍將長期處于發(fā)展中國家行列的定位未變，爭取并保持友好、穩(wěn)定、寬松的外部發(fā)展環(huán)境仍然是國家發(fā)展之必需，韜光養(yǎng)晦、守成睦鄰自然是最佳選擇。從國家戰(zhàn)略層面分析，保持國內(nèi)政治穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標(biāo)積蓄力量是中國政府的長期和首要戰(zhàn)略目標(biāo)，因此，雖然近年來中國對海洋的重視程度不斷提高，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略已經(jīng)出現(xiàn)在了黨和國家的最高決策文件中，⑩中共十八大報(bào)告（2012年）提出：“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”；國務(wù)院2014年《政府工作報(bào)告》提出：“堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，全面實(shí)施海洋戰(zhàn)略，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，大力建設(shè)海洋強(qiáng)國”，2015年《政府工作報(bào)告》提出：“……強(qiáng)化海洋綜合管理，加強(qiáng)海上力量建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，妥善處理海上糾紛，積極拓展雙邊和多邊海洋合作，向海洋強(qiáng)國的目標(biāo)邁進(jìn)?！钡袊Ｑ髴?zhàn)略特別是海軍戰(zhàn)略總體上仍然帶有鮮明的“沿岸防御”的特征，短時(shí)期內(nèi)尚不足以改變其長期以來對陸權(quán)的依賴慣性。同時(shí)，因國家利益和力量投送能力仍主要局限于東亞周邊區(qū)域，在可預(yù)見的未來一段時(shí)期內(nèi)，中國的海洋戰(zhàn)略必須堅(jiān)持以地區(qū)性守成為指向，而不能以全球性擴(kuò)張為目標(biāo)。[22]

六、結(jié)語

歷史局限性產(chǎn)生于歷史與現(xiàn)實(shí)的碰撞交匯中，并至少在時(shí)間和空間兩個(gè)維度上對未來發(fā)生著作用。無論是人、物，還是社會(huì)關(guān)系，都不是無源之水，無根之木，都在繼承歷史、延續(xù)現(xiàn)在、走向未來的動(dòng)態(tài)過程中廣泛聯(lián)系，彼此影響，相互促進(jìn)。世界特別是中國的歷史和現(xiàn)實(shí)是中國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)無法回避的環(huán)境因子，包括海洋在內(nèi)的世界局勢的風(fēng)云變幻和中國對國家未來發(fā)展的戰(zhàn)略籌劃特別是對海洋開發(fā)與管理的戰(zhàn)略布局更是中國海洋執(zhí)法體制重構(gòu)必須接受的方向牽引。從這個(gè)意義上講，重構(gòu)中國海洋執(zhí)法體制必須重視和加強(qiáng)對背景因素的研究，科學(xué)判斷國際形勢、周邊局勢和國內(nèi)形勢，合理確定國家戰(zhàn)略特別是海洋戰(zhàn)略的方向、原則和階段性目標(biāo)，掌握、遵循和利用海洋開發(fā)與管理的共性與特定行業(yè)規(guī)律。當(dāng)然，在這個(gè)基礎(chǔ)和前提之下，也應(yīng)當(dāng)注意跳出經(jīng)驗(yàn)主義的樊籬，特別要注意避免邯鄲學(xué)步，生硬照搬別國現(xiàn)有模式，因?yàn)楹Ｑ箅m然具有統(tǒng)一性和共同性，但不同海域的具體生態(tài)環(huán)境卻差別極大，熱帶海域的魚固然美麗，但若強(qiáng)行放養(yǎng)到寒帶水域，其結(jié)果恐怕好不到哪里去吧?。?/p>

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Background Study of Reconstruction of China's Maritime Law Enforcement System

DONG Jiawei1,WANG Sheng2
（1.CMS of Shandong Province,Jinan 250002,China；2.Oceanic and Fisheries Department of Shandong Province,Jinan 250002,China）

The reconstruction of China's marine law enforcement system has been put on the agenda formally with the practice of the sea power strategy.System reconfiguration is a system engineering and involving multi-factor and multi-process which should not only focus on the future and based on reality,and should also inherit traditions of the past.Marine law enforcement system reconstruction should be emphasized to study and try to fit into the background factors as system environment is the unavoidable carrier of system arrangement.The marine law enforcement system construction of a country is not isolated and arbitrary.It should reasonably determine the direction and principles of marine law enforcement refactoring based on the scientific judgment of international situation and choose the mode and goal of marine law enforcement system reconstruction based on accurate evaluating domestic political and economic situation and study international practice in the field of ocean management and outside mature experience for reference with profound understanding of the particular laws of ocean development and management.

marine law enforcement;system reconstruction;study on background

D922.1

：A

：2095-2384（2016）03-0001-08

（責(zé)任編輯 穆 靜）

2016-07-23

中國海洋發(fā)展研究會(huì)基金項(xiàng)目（CAMAJJ201509）。

董加偉（1978-），男，山東膠南人，法學(xué)博士，中國海監(jiān)山東省總隊(duì)工程師，主要從事行政法學(xué)、海洋法、漁業(yè)法等方面的研究。