村民自治在安徽的實(shí)踐探索與發(fā)展路徑

何平

（安徽省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，安徽 合肥 230051）

●社會(huì)治理

村民自治在安徽的實(shí)踐探索與發(fā)展路徑

何平

（安徽省社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，安徽 合肥 230051）

基層群眾自治制度作為我國(guó)民主政治的四項(xiàng)制度之一，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容。經(jīng)過30多年的探索和實(shí)踐，安徽農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了巨大進(jìn)步。但村民自治在發(fā)展過程中，仍面臨著“四個(gè)民主”結(jié)構(gòu)性失衡、自治主體缺位、自治組織行政化傾向明顯等困境。因此，發(fā)展協(xié)商民主，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，是當(dāng)下解決村民自治制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的路徑選擇。

村民自治；實(shí)踐探索；發(fā)展路徑；安徽省

基層群眾自治制度作為我國(guó)民主政治的四項(xiàng)制度之一，是中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村社會(huì)治理的關(guān)鍵所在。安徽省是中國(guó)農(nóng)村改革的先行者，在基層民主政治建設(shè)方面也取得了巨大成就。當(dāng)前，我們要從完善社會(huì)主義民主、保障人民政治權(quán)益、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)的戰(zhàn)略全局出發(fā)，深入推進(jìn)和不斷發(fā)展以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理，形成規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，切實(shí)把發(fā)展農(nóng)村基層民主這一社會(huì)主義民主政治的基礎(chǔ)性工程建設(shè)好鞏固好。

一、村民自治在安徽的生動(dòng)實(shí)踐

發(fā)展農(nóng)村基層民主政治，使廣大農(nóng)民群眾真正當(dāng)家作主，充分行使自己的民主政治權(quán)利，始終是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重大問題之一。經(jīng)過30多年的實(shí)踐和摸索，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民找到了一條適合我國(guó)國(guó)情的推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的途徑，這就是實(shí)行村民自治［1］。

村民自治是廣大農(nóng)民群眾直接行使自己的民主權(quán)利，自己的事情自己來辦，自己的事情自己來管，依法實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項(xiàng)基本制度。它肇始于上世紀(jì)80年代初，推行于上世紀(jì)90年代，成為農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式。當(dāng)鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民在開創(chuàng)家庭承包責(zé)任制之時(shí)，他們雖然未能明確地對(duì)農(nóng)村“政社合一”的體制提出任何挑戰(zhàn)，但在其獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，也使束縛他們20余年的“政社合一”體制成為無本之木、無源之水。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了深刻變化，村民自治的實(shí)踐也不斷創(chuàng)新發(fā)展。

（一）民主選舉進(jìn)入正常軌道

村民自治的前提和基礎(chǔ)即為民主選舉。1988年，安徽省廣大農(nóng)村進(jìn)行了第一屆村委會(huì)換屆選舉。一屆任期3年，3年進(jìn)行一次換屆選舉。目前已進(jìn)行了九屆村委會(huì)換屆選舉，一屆比一屆規(guī)范，民主選舉已步入正常軌道。2014年5月，安徽省第九屆村委會(huì)換屆選舉工作啟動(dòng)，至9月結(jié)束。各地由村民直接提名產(chǎn)生村委會(huì)成員候選人，經(jīng)法定選舉程序統(tǒng)一完成村委會(huì)換屆。在這次換屆選舉中，村民參政意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，全省15 444個(gè)參加換屆選舉的村已有15 189個(gè)成功選舉，完成率達(dá)到98.3%［2］。村干部各方面的素質(zhì)明顯得到改善，能人“村官”占三分之一。干部職數(shù)進(jìn)一步精簡(jiǎn)，比第八屆減少了將近三分之一。安徽省的歷屆村委會(huì)換屆選舉實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是由戶代表或村民代表參加選舉轉(zhuǎn)變?yōu)榇迕裰苯油镀边x舉；二是由等額選舉轉(zhuǎn)變?yōu)椴铑~選舉；三是由協(xié)商確定候選人轉(zhuǎn)變?yōu)闊o記名投票直接提名產(chǎn)生候選人。為了進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，安徽省積極探索村民委員會(huì)換屆選舉的新模式。2008年，在進(jìn)行第七屆村委會(huì)換屆選舉時(shí)，安徽省開始在蕪湖市開展三項(xiàng)改革試點(diǎn)：即在選舉過程中引入觀察員制度、“一票制”選舉和定崗選舉。觀察員制度就是在村委會(huì)選舉環(huán)節(jié)引入社會(huì)資源，有效地解決了村委會(huì)選舉環(huán)節(jié)監(jiān)督薄弱的問題?！耙黄敝啤边x舉積極回應(yīng)了當(dāng)前大量青壯年農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工、不愿耗費(fèi)太多時(shí)間投票等情況，不僅降低了選舉成本，而且提高了選舉效率。定崗選舉使得更專業(yè)的人才在特定崗位上發(fā)揮作用，施展才華，有利于改善和優(yōu)化村級(jí)組織的班子結(jié)構(gòu)。由試點(diǎn)單位的選舉結(jié)果觀之，廣大村民對(duì)三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)積極支持，參選率較高，90%以上的選民參加了投票。

（二）民主決策日益科學(xué)

上世紀(jì)80年代末以來，安徽省農(nóng)村基層民主決策制度開始建立并得到規(guī)范和推廣。全省各地農(nóng)村普遍建立了以村民會(huì)議和村民代表會(huì)議為主要載體的民主決策的組織形式，每村每年都能召開1次以上村民會(huì)議、2次以上村民代表會(huì)議、不定期召開村委會(huì)及各下設(shè)委員會(huì)會(huì)議。2001年，修訂后的《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法》規(guī)定村發(fā)展規(guī)劃、村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的立項(xiàng)等重大事項(xiàng)必須由村民會(huì)議討論決定，同時(shí)，也授權(quán)村民代表會(huì)議對(duì)其他關(guān)涉村民重大利益的事項(xiàng)可以討論決定。經(jīng)過地方立法的修改和完善，《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議兩項(xiàng)制度，在安徽省基層民主實(shí)踐中得到了很好的貫徹和落實(shí)，全省農(nóng)村村級(jí)民主決策進(jìn)入規(guī)范化階段，真正實(shí)現(xiàn)了“大家的事，大家議；大家的事，大家辦”。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”制度在全省各地普遍建立，在村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)中，對(duì)村民投資投勞進(jìn)行議決，從而為村級(jí)民主決策注入了新的形式和內(nèi)容。為了進(jìn)一步促進(jìn)村級(jí)民主決策，安徽普遍推行了“四議兩公開”工作法（又稱“4+2”工作法），凡是涉及保障群眾切身權(quán)益、加強(qiáng)村級(jí)資產(chǎn)管理、發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)和村組內(nèi)的公益事業(yè)等重大事項(xiàng)，以及與多數(shù)群眾利益密切相關(guān)的其他重要問題，均需在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照黨支部提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議的程序進(jìn)行決策，決議的內(nèi)容和實(shí)施結(jié)果都要向全體村民公開。日益完善的村級(jí)民主決策程序，切實(shí)保障了村民利益，也使村民自治落在了實(shí)處。

（三）民主管理逐漸規(guī)范有序

民主管理，就是動(dòng)員和依靠本村村民，共同管理村級(jí)組織村內(nèi)的各項(xiàng)公共事務(wù)。民主管理表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是通過村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，讓村民就村級(jí)事務(wù)管理各抒己見，發(fā)表管理村級(jí)事務(wù)的意見，參與其中進(jìn)行管理。二是共同制訂村規(guī)民約或者村民自治章程，村規(guī)民約一般是就治安、護(hù)林、防火、防盜等突出問題來約束大家的行為，村民自治章程的主要內(nèi)容大致包括村民組織、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)秩序三個(gè)方面，村民委員會(huì)和村民通常就是按照被稱為“小憲法”的自治章程實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)。早在1995年5月，安徽省委就制定出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)全省農(nóng)村基層組織建設(shè)的意見》，對(duì)建立村級(jí)民主管理制度提出了明確的要求。五河縣頭鋪鎮(zhèn)位于淮河以北，是“全國(guó)民主建設(shè)的領(lǐng)頭羊”。頭鋪鎮(zhèn)自1996年10月在屈臺(tái)村率先開展“村務(wù)公開、民主管理”試點(diǎn)工作以來，積極推行“四民主三公開”。所謂“四民主”就是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，“三公開”即村務(wù)公開、政務(wù)公開和財(cái)務(wù)公開，這就是聞名全國(guó)的“屈臺(tái)模式”。1998年9月23日，江澤民同志到五河縣視察時(shí)，對(duì)頭鋪鎮(zhèn)屈臺(tái)村的村務(wù)公開民主管理給予充分肯定。截至目前，安徽農(nóng)村普遍制定并不斷完善了村民自治章程、村規(guī)民約、村民會(huì)議和村民代表會(huì)議議事規(guī)則、財(cái)務(wù)管理制度等，并且還將村民自治章程和村規(guī)民約印制成冊(cè)發(fā)至農(nóng)戶。實(shí)行民主化、規(guī)范化管理，改變了過去單一的依靠行政命令管理的方式，體現(xiàn)了農(nóng)村基層組織的“自治”性質(zhì)。

（四）民主監(jiān)督持續(xù)發(fā)力增強(qiáng)

民主監(jiān)督是落實(shí)村民自治的關(guān)鍵，也是確保村級(jí)組織履職盡責(zé)、正確行使權(quán)力的有效措施。民主監(jiān)督主要包括以下幾種方式：一是民主評(píng)議村干部制度。民主評(píng)議的對(duì)象主要包括村“兩委”和村集體經(jīng)濟(jì)組織的班子成員、村民小組長(zhǎng)以及享受由村民或集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼（工資）的其他村務(wù)管理人員。推行“年初承諾、年內(nèi)踐諾、年終評(píng)諾”等“三諾”工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)新任村干部履諾監(jiān)督考核。二是完善集體財(cái)務(wù)審計(jì)制度。村干部任期屆滿或離任時(shí)必須進(jìn)行審計(jì)。對(duì)侵占集體資產(chǎn)、資源和資金的，要責(zé)令如數(shù)退賠，并依法處理。三是設(shè)立村務(wù)公開欄，實(shí)行村務(wù)公開，就是將農(nóng)民群眾最關(guān)心的諸如村級(jí)財(cái)務(wù)收支、宅基地審批、水電費(fèi)收繳、企業(yè)承包、投工投勞、義務(wù)工、救災(zāi)款物發(fā)放、低保對(duì)象核定、計(jì)劃生育政策落實(shí)、村內(nèi)人事安排等事項(xiàng)，每季度首月15日公布于村務(wù)公開欄，接受村民經(jīng)常性的監(jiān)督，深受村民歡迎。2010年初，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)“陽光村務(wù)工程”建設(shè)的意見》，啟動(dòng)以村務(wù)公開民主管理、“三資”清理、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)、村級(jí)事務(wù)流程化管理為主要內(nèi)容的“陽光村務(wù)工程”建設(shè)，并全面推行村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度。弊生于暗，廉生于明。通過實(shí)行民主監(jiān)督，村級(jí)組織權(quán)力在陽光下運(yùn)行，有效遏制了村干部的不廉潔甚至違法行為，村干部形象明顯改觀，黨群干群關(guān)系顯著改善。

二、村民自治在安徽的創(chuàng)新發(fā)展

在全面建成小康社會(huì)的征程中，江淮兒女繼續(xù)發(fā)揚(yáng)“敢為人先”的創(chuàng)新精神，在當(dāng)家作主、發(fā)展民主中勇于實(shí)踐，不斷探索，有的屬于全國(guó)首創(chuàng)，有的彰顯安徽特色，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)。

（一）組合競(jìng)選制：民主選舉的創(chuàng)新試驗(yàn)

《村民委員會(huì)組織法（試行）》盡管規(guī)定了村民委員會(huì)“由村民直接選舉產(chǎn)生”，但怎樣“直接選舉”，法律規(guī)定付之闕如。為填補(bǔ)法律之缺漏，各地在試點(diǎn)中探索實(shí)踐了多種選舉模式。1989年1月17日，岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村村委會(huì)進(jìn)行了“組合競(jìng)選制”試驗(yàn)。這次選舉采取選區(qū)推薦、聯(lián)名推薦和本人自薦的辦法，不限額地產(chǎn)生村委會(huì)主任候選人并予以公布，讓選民評(píng)頭論足加以比較，經(jīng)過各村民小組會(huì)議民主投票，最后確定4名正式候選人競(jìng)選村委會(huì)主任。在選舉大會(huì)上，4名候選人分別發(fā)表自己的競(jìng)選主張，同時(shí)把自己提名的村委會(huì)組成人選名單公布于眾，并接受選民們的質(zhì)詢。為了取信于村民，他們誰也不敢把自己的“九親六族”納入其中，更不會(huì)把在鄉(xiāng)里名望不佳或者帶有某種集團(tuán)利益和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的人，作為自己的競(jìng)選伙伴，否則他將丟失選票。當(dāng)然，他們也不會(huì)把同自己意見相左的人提名到自己的班子中來。經(jīng)過兩輪無記名投票，一名農(nóng)民技術(shù)員當(dāng)選為村委會(huì)主任。騰云村民選出來的村委會(huì)沒有辜負(fù)村民的信任，上任伊始他們就建立了監(jiān)事會(huì)這個(gè)專門監(jiān)督村委會(huì)的機(jī)構(gòu)，還聘請(qǐng)本村退職村干部擔(dān)任顧問，幫助指導(dǎo)村委會(huì)工作。那一年全村糧食產(chǎn)量比前三年平均產(chǎn)量翻了一番，經(jīng)濟(jì)收入是常年收入的2倍?！敖M合競(jìng)選制”在岳西的成功實(shí)驗(yàn)引起了其他地方的注目［3］。2005年安徽農(nóng)村第六次換屆選舉時(shí)，“組合競(jìng)選制”的試驗(yàn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到其他縣、區(qū)。2005年1月21日，《人民日?qǐng)?bào)》長(zhǎng)篇報(bào)道了岳西縣農(nóng)村“組合競(jìng)選”村委會(huì)的盛況［4］?！敖M合競(jìng)選制”的影響已經(jīng)超越安徽，走向全國(guó)。

（二）民主聽證質(zhì)詢制度：民主監(jiān)督開創(chuàng)新路

如何深化和發(fā)展村民自治，以前村務(wù)公開的形式和內(nèi)容都存在一定局限性，往往只是結(jié)果的公開，缺少過程的監(jiān)督。2003年，一種以“當(dāng)面質(zhì)詢、限時(shí)反饋、監(jiān)督落實(shí)”為基本內(nèi)容的村級(jí)民主聽證質(zhì)詢制度在五河縣應(yīng)運(yùn)而生。所謂民主聽證質(zhì)詢制度，就是村民就其關(guān)心的村內(nèi)熱點(diǎn)問題與村干部對(duì)話，提出質(zhì)詢意見，要求村干部當(dāng)場(chǎng)解答，并限期加以落實(shí)，按時(shí)反饋。聽證質(zhì)詢會(huì)由村“兩委”負(fù)責(zé)召集和主持，原則上每半年召開一次，不受人數(shù)限制，凡本村有選舉權(quán)的村民都可以參加，程序靈活，內(nèi)容也不拘一格，凡涉及村民切身利益的事項(xiàng)，均可列為聽證質(zhì)詢的內(nèi)容。聽證質(zhì)詢會(huì)在一定程度上填補(bǔ)了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議空缺的作用，使村民能在更大范圍、更經(jīng)常地對(duì)村干部和村務(wù)實(shí)施靈活有效的監(jiān)督。

（三）村民理事會(huì)：農(nóng)村協(xié)商治理的探路之舉

村民理事會(huì)是現(xiàn)階段安徽農(nóng)村改革發(fā)展中涌現(xiàn)出的一項(xiàng)新生事物，為我們提供了一個(gè)值得觀察的樣本。在農(nóng)村，自然村是利益聯(lián)結(jié)最緊密、利益趨同化較明顯的村民集體單元，相互間共同的利益訴求需要一種適合而有效的組織途徑和表達(dá)方式，村民理事會(huì)正是滿足農(nóng)民群眾這些利益訴求的結(jié)果和較好形式。望江縣長(zhǎng)嶺鎮(zhèn)后埠村楊家老屋自然村是最早建立村民理事會(huì)的村子之一［5］。當(dāng)時(shí)，政府把水泥路修到村里，群眾希望路能修到家門口，便選舉理事會(huì)管理資金和協(xié)調(diào)建設(shè)。路修好后，理事會(huì)這種自治形式受到群眾認(rèn)可，便被保留了下來。漸漸地，南陵、全椒、含山、和縣、銅陵、桐城、懷寧、金寨、貴池等縣（市、區(qū)）在農(nóng)田水利、道路建設(shè)等方面，通過民主方式組建村民理事會(huì)，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村級(jí)公益事業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，村民理事會(huì)在全省各地逐步建立。2012年安徽省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村公共建設(shè)管理體制改革試點(diǎn)有關(guān)問題的通知》，要求“凡村集體所有所管、利用集體建設(shè)用地、農(nóng)民使用受益的公共設(shè)施建設(shè)，實(shí)行村民自建”并要求村民民主選舉理事會(huì)，負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目實(shí)施。2013年《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉（修訂草案）》第25條增加規(guī)定，“村民小組的村民可以自愿成立村民理事會(huì)，其成員由村民推選產(chǎn)生”，“村民委員會(huì)支持、指導(dǎo)村民理事會(huì)組織開展精神文明建設(shè)、興辦公益事業(yè)”，在全國(guó)第一次將村民理事會(huì)納入地方性法規(guī)范疇，進(jìn)一步了深化村民自治實(shí)踐，拓展了村民自治的內(nèi)容和形式。

（四）農(nóng)村社區(qū)：擴(kuò)大基層民主的有效載體

近年來，在省委、省政府的高度重視下，安徽省大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，建立完善了農(nóng)村社區(qū)“基本公共服務(wù)”、“市場(chǎng)化服務(wù)”和“義務(wù)服務(wù)”三大服務(wù)體系建設(shè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級(jí)社區(qū)服務(wù)中心設(shè)施配套建設(shè)，形成了“一村一社區(qū)”為主，“一村多社區(qū)”、“中心集鎮(zhèn)社區(qū)”等多種模式。2013年4月，安徽省委辦公廳、省政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的意見》，提出了全省農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)，計(jì)劃到2016年，全省80%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，初步建立起覆蓋農(nóng)村社區(qū)全體成員、服務(wù)功能完善、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系。新修訂的《安徽省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法〉辦法）》第23條增加規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)完善基本公共服務(wù)、加強(qiáng)基層社會(huì)管理、發(fā)展村民自治的需要，按照農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求，配合政府及其有關(guān)部門推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)”，這對(duì)于創(chuàng)新基層社會(huì)管理與服務(wù)，最大限度調(diào)動(dòng)群眾參與社區(qū)建設(shè)的積極性，深入推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義。截止2015年底，全省農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心（站）覆蓋率達(dá)62%。

三、當(dāng)前村民自治的困境分析

自上個(gè)世紀(jì)80年代村民自治在農(nóng)村普遍推行以來，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了歷史意義的進(jìn)步，農(nóng)民的民主意識(shí)和鄉(xiāng)村面貌也發(fā)生了歷史性的巨變。然而，村民自治在發(fā)展進(jìn)程中還存在諸多問題，出現(xiàn)了發(fā)展中的困境。村民自治組織是國(guó)家權(quán)力延伸至基層社會(huì)的神經(jīng)末梢。村民自治的現(xiàn)實(shí)困境不啻表現(xiàn)為村莊內(nèi)部的社會(huì)治理問題，同時(shí)，從更深一層意義上說，則轉(zhuǎn)化為地方政府的治理難題和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

（一）“四個(gè)民主”結(jié)構(gòu)性失衡

主要表現(xiàn)在：一是相較于民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，民主選舉的水平和規(guī)范化程度較高，四者并非齊頭并進(jìn)的均衡發(fā)展?！斑x舉時(shí)熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的現(xiàn)象較為普遍，構(gòu)成了一種獨(dú)特的“選舉參與型”治理模式［8］。二是在實(shí)踐中，民主決策和民主管理難以落到實(shí)處。農(nóng)村綜合改革以后，由于撤并村，使得村級(jí)人口和地域范圍擴(kuò)大，皖北有的村人口達(dá)到七八千人甚至上萬人，大別山區(qū)、皖南山區(qū)一些村地域面積達(dá)數(shù)十平方公里。在這樣規(guī)模的村里，要召開全體村民大會(huì)，讓村民行使自己的權(quán)利，成本巨大，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。三是民主監(jiān)督乏力。目前盡管安徽每個(gè)行政村都建立了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，但制度設(shè)計(jì)的初衷與功能并沒有充分地顯現(xiàn)出來。“四個(gè)民主”發(fā)展不平衡導(dǎo)致了村民自治組織建設(shè)及對(duì)村民的動(dòng)員能力越來越弱。

（二）自治主體缺位

安徽是勞務(wù)輸出大?、伲簧俎r(nóng)村“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。這些村莊里的勞動(dòng)力長(zhǎng)期舉家外遷，房子、承包地也長(zhǎng)期閑置在農(nóng)村。空心村最大的問題是，在青壯年常年在外、村莊常住人口大量減少的條件下如何使農(nóng)村公共生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)。人口過少將導(dǎo)致治理失效，并且，農(nóng)村的“三留守人員”會(huì)產(chǎn)生大量的社會(huì)問題［9］。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村民是村民自治的主體，“三個(gè)自我”和“四個(gè)民主”的實(shí)現(xiàn)離不開村民的直接參與。而現(xiàn)實(shí)情況恰恰是，在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村勞動(dòng)力的頻繁流動(dòng)已經(jīng)造成了村民自治主體的缺位，從而使得村民自治走向虛化。

（三）村級(jí)組織行政化傾向明顯

在“鄉(xiāng)政村治”體制下，事實(shí)上存在著由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的行政權(quán)和由村民自治組織行使的自治權(quán)的二元權(quán)力格局，這種格局最終導(dǎo)致村級(jí)組織出現(xiàn)行政化傾向，弱化了村民自治功能。實(shí)踐中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的管理主要采取干部包片到村的方式，名為幫扶，實(shí)則領(lǐng)導(dǎo)。這種由國(guó)家政權(quán)滲透、嵌入的發(fā)展方式消解了鄉(xiāng)村社會(huì)的自治性和民主化，很容易造成村民自治的行政化問題，對(duì)村民自治起到了潛在的負(fù)面影響。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨雙重困境

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家政權(quán)體系中最基層的組織，來自于上級(jí)組織的各項(xiàng)政策需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以落實(shí)。由于國(guó)家政策的普適性與執(zhí)行力的剛性要求，與區(qū)域性農(nóng)村實(shí)際需求并不完全一致，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)在執(zhí)行國(guó)家政策和農(nóng)民利益訴求之間，往往面臨著來自于上下雙面夾擊的困境與壓力。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)和農(nóng)村改革的深入發(fā)展，農(nóng)民的利益日趨多元，并已由家庭、村莊延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)性日益增強(qiáng)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)的呼聲也越來越強(qiáng)烈，如何改善基層治理困境，使執(zhí)行國(guó)家政策和維護(hù)地方農(nóng)民利益兩方面達(dá)成統(tǒng)一，已成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。

四、進(jìn)一步推進(jìn)村民自治的路徑選擇

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，理順鄉(xiāng)村關(guān)系

積極探索鄉(xiāng)政村治的新模式，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要職能，充分認(rèn)識(shí)政府職能轉(zhuǎn)變是政府管理與基層民主有機(jī)結(jié)合的前提和基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一方面，需要縣級(jí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，明確縣、鄉(xiāng)政府權(quán)限和責(zé)任，推動(dòng)建立服務(wù)型、法治型、責(zé)任型政府，將基層政府的工作重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)和社會(huì)治理上來。另一方面，需要厘清基層政府與村民自治組織的職責(zé)邊界，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，進(jìn)一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行公共服務(wù)和行政管理的內(nèi)容和范圍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持和幫助村委會(huì)工作的基本內(nèi)容和形式；村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府工作以及村民自治的內(nèi)容、程序、形式等，并逐步以法律法規(guī)的形式予以固化，以權(quán)責(zé)明晰的法治體系規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治基層政府行政管理和村委會(huì)自我管理有效銜接。

（二）推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，探索村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式

農(nóng)村社區(qū)是村民生活的共同體，是推動(dòng)村民自治的有效載體。以社區(qū)為基本單元來著力推進(jìn)村民自治試點(diǎn)，擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)，積極探索符合安徽實(shí)際的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，要注重創(chuàng)新管理方式，不斷擴(kuò)大“十三五”期間農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)面和實(shí)效性。一是著力健全農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機(jī)制。建立健全省級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展總體規(guī)劃、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃相互銜接、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是著力打造農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心平臺(tái)。通過農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步明確、規(guī)范基層政府為村民提供公共服務(wù)的基本職能和責(zé)任，廓清政府公共服務(wù)與村民自治的內(nèi)涵和邊界，為村民自治贏得更廣闊的空間和時(shí)間。三是著力提高農(nóng)村社區(qū)服務(wù)水平和能力。堅(jiān)持以人為本、服務(wù)村民原則，積極推動(dòng)政府基本公共服務(wù)項(xiàng)目覆蓋整個(gè)農(nóng)村。同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織，鼓勵(lì)駐村單位積極參與，積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)志愿互助服務(wù)。

（三）發(fā)展協(xié)商民主，為村民自治注入新動(dòng)力

村民自治是中國(guó)農(nóng)民的一項(xiàng)偉大創(chuàng)造，也是現(xiàn)行中國(guó)農(nóng)村基層社會(huì)的治理體制。作為中國(guó)特色社會(huì)主義自治制度，村民自治是馬克思主義自治理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。在當(dāng)下，在協(xié)調(diào)發(fā)展村級(jí)“四個(gè)民主”的同時(shí)，注重發(fā)展基層協(xié)商民主是有效破解鄉(xiāng)村矛盾和困境的根本出路。協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公共理性，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力，增進(jìn)不同利益主體間的互動(dòng)與交流，有助于解決國(guó)家權(quán)力與村民自治權(quán)力、村級(jí)組織之間的矛盾。其主要做法就是以民主懇談會(huì)、民主座談會(huì)、村民理事會(huì)、村級(jí)民主協(xié)商日等形式，開展形式多樣的協(xié)商活動(dòng)，以確保矛盾糾紛的及時(shí)化解。一是把發(fā)揮黨組織的主導(dǎo)作用與群眾的主體作用相結(jié)合。在協(xié)商過程中，既要確保黨組織的主動(dòng)權(quán)，避免群眾因強(qiáng)調(diào)民主而脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象發(fā)生，又要充分尊重廣大群眾的主體地位，保障其提議權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)落在實(shí)處。二是把擴(kuò)大基層民主與增強(qiáng)議事能力相結(jié)合?；鶎訁f(xié)商民主實(shí)施的效果如何，關(guān)鍵取決于干部群眾參政議事能力的高低。要采取多種形式加大教育引導(dǎo)力度，努力提高他們建言獻(xiàn)策水平，確保說話有分量、建議有價(jià)值、決策有依據(jù)。三是把落實(shí)基層協(xié)商民主制度與完善配套制度相結(jié)合。要不斷制定完善民主溝通會(huì)、決策聽證會(huì)、決策議事會(huì)、村民議事會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會(huì)、黨代會(huì)代表建議回復(fù)會(huì)和村民代表監(jiān)督管理會(huì)等與之相關(guān)的配套制度，完善村務(wù)監(jiān)督的有效運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)村干部履職盡責(zé)的監(jiān)督考核，確保監(jiān)督持續(xù)發(fā)力，使基層協(xié)商民主逐步走上科學(xué)化、規(guī)范化、制度化軌道。

注釋

①據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查測(cè)算，2014年我省農(nóng)民工總量達(dá) 1 850.2萬人，同比增長(zhǎng)3.8%。其中，外出農(nóng)民工為1 320.3萬人，同比增長(zhǎng)2.5%；本地農(nóng)民工為529.9萬人，同比增長(zhǎng)7%。參見董艷芬.安徽省55%農(nóng)民勞動(dòng)力在外務(wù)工人數(shù)達(dá)1850萬［EO/BL］.（2015-03-12）［2016-04-11］.http：//ah.anhuinews.com/system/2015/03/12/006712665.shtml.

［1］國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)的民主政治建設(shè)白皮書［EO/BL］.（2005-10-19）［2016-4-12］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2005-10/19/content_3645697.htm.

［2］汪國(guó)梁.第九屆村委會(huì)換屆選舉啟動(dòng)［N］.安徽日?qǐng)?bào)，2014-05-27（1）.

［3］辛秋水.“組合競(jìng)選制”的實(shí)踐與理論——村委會(huì)民主選舉模式的重大創(chuàng)新［J］.學(xué)術(shù)界，2001（5）：45-54.

［4］簫寒.岳西農(nóng)民組合競(jìng)選村委員［N］.人民日?qǐng)?bào)，2005-01-21（2）.

［5］汪國(guó)梁.農(nóng)村社區(qū)如何惠民利民［N］.安徽日?qǐng)?bào)，2015-07-07（9）.

［6］鄧小平文選：第1卷［M］.北京：人民出版社，1994：253.

［7］徐勇，劉義強(qiáng).我國(guó)民主政治建設(shè)的歷史進(jìn)程與基本特點(diǎn)探討［J］.政治學(xué)研究，2006（4）：32-41.

［8］彭勃.鄉(xiāng)村治理——國(guó)家介入與體制選擇［M］.北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2002：239-265.

［9］程同順.村民自治的時(shí)代特征及未來趨勢(shì)［J］.人民論壇，2013（26）：6-10.

Exploration and Development Path of the Villager Autonomy in Anhui

HE Ping
（Law Research Institute，Anhui Academy of Social Sciences，Hefei 230051，China）

As one of the four systems of democratic politics in China，the basic level mass autonomous system is an important part of the road of political development of socialism with Chinese characteristics.After more than 30 years of exploration and practice，Anhui has made great progress in the construction of rural grass-roots democracy.But in the process of development，the villager autonomy still faces the dilemma of"four democracy"structural imbalance，the absence of the autonomous subject and the administrative tendency of the autonomous organization.Therefore，the development of deliberative democracy，promoting the construction of rural communities，the transformation of township government functions，is the current path to solve the effective operation of the village self-government system.

villager autonomy；practice and exploration；development path；Anhui province

D422.8

A

1674-8638（2016）05-0098-06

2016-08-14

2015年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目“安徽省農(nóng)村改革實(shí)踐研究”（15@ZH042）；2015年中央馬克思主義理論研究和建設(shè)工程課題

何平（1969-），男，安徽舒城人。副研究員，法學(xué)研究所所長(zhǎng)，研究方向：法理學(xué)與民商法學(xué)。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.05.015

［責(zé)任編輯：胡亭亭］