濫用行政訴權的構成要件及規(guī)制路徑

方揚

（上海交通大學 凱原法學院，上海 200030）

濫用行政訴權的構成要件及規(guī)制路徑

方揚

（上海交通大學 凱原法學院，上海 200030）

目前我國行政法學界對濫用訴權的研究較少，成文法中的規(guī)定更多圍繞保障相對人訴權而進行制度設計。在多數(shù)司法判決中，“濫訴”字眼主要出現(xiàn)在“被告辯稱”及“第三人辯稱”部分，法院在判決書中并未對“濫訴”進行直接回應，而是通過對案件爭點的裁判以達到解決行政糾紛的目的。文章基于我國濫用行政訴權案例的考量，提煉出濫用行政訴權的不同類型并建構相應的構成要件，結合國內外訴權理論，對濫用行政訴權的規(guī)制路徑進行探討。

行政濫訴；構成要件；規(guī)制路徑

一、問題的提出

與引起學界熱烈討論的民事訴權濫用問題相比，行政訴權的濫用未曾吸引人們的眼球，關于濫用行政訴權的界定標準及規(guī)制路徑的選擇等問題的研究更是寥寥無幾。隨著陸紅霞案的出現(xiàn)，該案被視為我國法院“率先在全國對政府信息公開濫訴行為予以規(guī)制”的第一案，最高人民法院也以公報的形式予以發(fā)布。南通市港閘區(qū)人民法院以缺乏訴的利益、訴訟目的不正當、違背誠信原則為由，認定陸紅霞的行為構成濫用行政訴權，裁定駁回陸紅霞的起訴并加以“舉證說明其訴訟是為了滿足自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的規(guī)制。該案首次于裁判文書中闡明濫用行政訴權的界定標準，并針對此類濫訴行為作出相應規(guī)制?！盀E訴”一詞最早出現(xiàn)在1993年的那玉鉛礦廠訴花甲鄉(xiāng)人民政府案的行政判決書中（（1993）行初字第8號），花甲鄉(xiāng)人民政府以其多次應訴出庭，致使蒙受人力、財力的損失為由，認為鉛礦廠存在濫訴行為。自此“濫用行政訴權”便成為被告或第三人常用的辯稱理由之一，如2010年的王某訴駐馬店市房產(chǎn)管理局案中（（2010）驛行初字第06號），第三人辯稱原告不具備訴訟主體，純屬無理濫訴；2011年的藍某某訴某某市人力資源和社會保障局案中（（2011）青行初字第6號），第三人辯稱原告進行惡意濫訴，以達到拖延時間支付第三人工傷賠償金的目的；2013年的蒲岐東門外村村民委員會訴樂清市人民政府案（（2013）浙行終字第117號），被上述人辯稱：上述人明知土地征用協(xié)議所在，該廠房建設也是經(jīng)過土地征用備案批準建設的，其行為完全是濫訴。

在1993年至2015年期間，存在“濫訴”字眼的裁判文書共計19份?？傮w來看，濫用行政訴權更多作為當事人的抗辯，法院也并未直接回應這些抗辯。濫用行政訴權存在兩種不同語境下的含義，即當事人語境和法院語境。前者對于行政濫訴的界定較為寬松，如“多次提起行政訴訟”、“不具有訴的利益”、“以行政訴訟實行其他目的”、“違反誠信原則”等皆可構成濫用行政訴權。后者對于行政濫訴的界定則較為謹慎，法院僅對齊某等訴民政局案（（2004）朝行初字第152號）、楊政權訴肥城市人民政府案（（2008）魯行終字第81號）作出回應，且采取發(fā)表評論文章而非裁判文書的方式。而陸紅霞案中，法院一改往常謹慎之作風，以濫用行政訴權為由駁回陸紅霞的起訴，并在裁定書中就濫用行政訴權的界定標準作論證說明。兩種語境下的行政濫訴的含義不同，由此衍生出不同類型的濫用行政訴權。如何建構濫用行政訴權的界定標準？在《政府信息公開條例》和立案登記制的背景下，如何在保障行政相對人訴權和維護有限司法資源之間尋求平衡點？就上述問題而言，在目前我國行政訴訟中，既缺乏制度層面的設計，也未在理論上對濫用行政訴權進行建構。

二、行政濫訴概念的初步界定

行政訴權是以保護個人利益為目的的主觀訴訟，只要公民、法人或者其他組織認為存在侵犯法益的情形，即可向法院提起行政訴訟。訴訟的提起只需滿足法定起訴條件即可啟動訴訟程序，因而容易引發(fā)濫用行政訴權的現(xiàn)象。我國學界關于該領域的研究尚未成熟，目前濫用行政訴權并非法律上的概念，還包括道德評價的意味。當事人語境下有關濫訴的表述能否作為研究對象值得考慮。結合當事人和法官語境下的表述，以此作我國濫用行政訴權“正本清源”之基礎。從域外實踐看，濫用行政訴權并非僅限于訴訟資格方面，還包括訴訟目的及誠信原則等。因此在建構我國濫用行政訴權時，需要借鑒域外經(jīng)驗、民事訴權和典型案例。

（一）兩大法系對濫用訴權的共同界定

大陸法系通過行政訴訟起訴資格界定濫訴標準。起訴資格是指當事人對行政機關等公共機構的決定提出反對的資格而言，其設立目的在于防止起訴人濫用訴權，在保障個人權利和維護有限司法資源之間尋求最佳的結合點。在法國的越權之訴和完全管轄權之訴中，申訴人必須具備當事人資格，否則無法進入行政訴訟程序［1］。德國對原告資格的認定主要通過訴之合法要件：一項權利；原告的主觀權利；足夠說服力的侵害事實［2］。與法、德兩國不同，日本通過對訴的利益的判斷來界定濫用訴權問題，訴的利益是訴權的要件［3］。

英美法系通過過濾機制界定濫用訴權標準。過濾機制是指法院只能使用許可所提供的機制，排除那些完全沒有任何道理或好事之徒提出的無關緊要的申請。這一機制與大陸法系國家對于行政起訴資格的界定存在相似之處，英國對起訴資格問題不進行嚴格審查，判斷起訴資格的方法為對案件是非的預先判斷［4］。過濾機制的作用在于發(fā)揮有限的司法資源，將部分司法申請?zhí)蕹龇ㄔ旱膶徖沓绦?。與英國相似，美國司法審查的重要內容為對受理條件的審查，在涉及原告資格方面，大體經(jīng)歷合法利益標準、利益損害條件、因果關系條件三個階段［5］。

兩大法系對于濫用訴權行為的界定均基于審查原告起訴資格，但是對于濫用行政訴訟的界定僅限于是否滿足原告起訴資格方面。對于“多次提起行政訴訟”、“以行政訴訟實現(xiàn)其他目的”、“違反誠信原則”等濫用行政訴訟行為，兩大法系均未予以界定及規(guī)制?！靶姓V訟所采取的起訴事項概括主義與訴的利益的放寬，使抗告訴訟正在變成國民較為容易利用的訴訟方式，結果這不僅使大量案件作為行政案件成為法院審理的對象，也使具有多種多樣內容的訴訟走進了法院的大門”［6］。

（二）我國行政訴權之界定

目前，我國雖未對濫用行政訴權行為作深入探討，但是在行政訴權的界定上已有相關研究。有學者認為，行政訴訟法學上的“訴訟權能”或“訴權”是指在具體行政訴訟案件中適的原告能夠有效實施的訴訟權能，這種權能就是我們通常所說的原告資格［7］。這一觀點將行政訴權等同于原告資格，換言之，只要不符合原告資格即意味著需要承擔濫訴之風險。有學者認為訴權是當事人實現(xiàn)訴的基本手段，但與起訴權存在區(qū)別，訴權包括起訴權在內的其他訴權［8］。判斷原告是否具有原告資格的基本條件為起訴人與被訴行政行為之間是否具有“法律上的利害關系”，但是我國現(xiàn)行法律并未對其作出明確界定。還有學者認為，訴訟法層面上的行政訴權包括四個方面的要素：客體、主體、程序、目的［9］。因此，在實務中更多通過法院的自由裁量權予以應對。行政訴訟作為主觀之訴，在立案登記制改革的背景下，由于法院對原告資格的審查為形式審查，不排除公民為了實現(xiàn)其他目的而將行政訴訟作為“施壓手段”的可能。

行政訴權、民事訴權均為司法救濟權。雖然行政法上的訴權與一般意義上的訴權的制度產(chǎn)生的背景、機理千差萬別，但是把握行政訴權的含義不得不從一般意義上的訴權開始，尤其需要借鑒民事訴權的理論。傳統(tǒng)的民事訴權理論，訴的利益是判斷當事人是否具有原告資格的重要標準之一，在具體案件中，只有被告所實施的行為與原告存在直接利害關系，提起訴訟的原告才能被稱為正當當事人。當事人適格的一般判斷標準包括民事權利義務主體、法律上的利害關系、正當當事人可自我歸責。隨著“當事人適格擴張”、“社會權”、“訴權擴張”等理論的發(fā)展，民事濫訴之虞主要在于為公益訴訟領域，這與由政府信息公開引起的行政濫訴案件存在明顯不同。

與民事訴權不同，行政訴權具有自身特征：首先，行政訴權針對的對象是國家權力，民事訴權針對的對象是特定個人的私人利益；其次，行政訴權本質上屬于公益訴權，在行使這一權力時，體現(xiàn)的是對公共利益的維護?！肮P系雖然也對相對人的權利和義務發(fā)生影響，但公法關系的目的不在于保護個別公民起訴的權利，而在于促進公共利益”［10］。最后，行政訴權的地位具有恒定性，訴權主體只屬于公民、法人或者其他組織，行政訴訟原被告訴訟地位的衡定性不因行政機關行使訴權而改變。在界定濫用行政訴權時，需要考慮到行政訴權自身的特殊性，在維護有限的公共資源與防止行政機關以濫訴逃避責任之間尋求平衡點。

（三）典型案例的啟示

在建構我國濫用行政訴權時，典型案例的作用不可忽視。如何界定濫用行政訴權以及運用何種規(guī)制方式？我國法院在不同案例中持有不同態(tài)度，這些態(tài)度甚至是截然相反的。如趙正軍訴物價局政府信息免于公開案：2008年9月21日，鄭州市物價局在新聞媒體上發(fā)布關于集中供熱調整聽證會的公告。同年9月24日，趙正軍因供暖價格調整申請鄭州市物價局公開鄭州市熱力總公司近三年的經(jīng)營狀況、財物決算報表等。鄭州市物價局因公開內容涉及商業(yè)秘密，作出免于公開告知書并送達給申請人。趙正軍不服，向鄭州市中原區(qū)人民法院提起行政訴訟［11］。本案涉及趙正軍是否具備行政訴訟的原告資格的認定，鄭州市物價局因趙正軍向其提出信息公開申請而作出免于公開告知書的具體行政行為，因此趙正軍與其存在法律上的利害關系，具備行政訴訟的原告資格。由此可見，本案中趙正軍是否構成濫用行政訴權的關鍵在于是否具有法律上的利害關系。在認定法律上的利害關系時，法院并未審查趙正軍是否存在濫用獲取政府信息權的問題。

對于陸紅霞訴南通市發(fā)改委案，法院的態(tài)度則截然不同。2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請公開“長平路西延綠化工程的立項批文”。同年11月28日，南通市發(fā)改委作出通發(fā)改信復［2013］14號《政府信息公開申請答復書》并提供了通發(fā)改投資［2010］67號《市發(fā)改委關于長平路西延工程的批復》。2015年2月27日，南通市港閘區(qū)人民法院作出行政裁定，認定陸紅霞濫用獲取政府信息權、濫用訴權，決定對原告陸紅霞的起訴不作實體審理。陸紅霞不服，向南通市中級人民法院提起上訴。2015年7月6日，南通市中級人民法院作出裁定，駁回陸紅霞的上訴，維持原裁定。與趙正軍訴物價局政府信息免于公開案相比，本案除認定原告陸紅霞是否符合起訴資格外，還對其提起訴訟的目的、誠實信用原則等作論證說明，特別是涉及訴訟目的方面，結合濫用獲取政府信息權，對原告濫用行政訴權進行界定。

通過比較趙正軍案與陸紅霞案，可以發(fā)現(xiàn)我國在認定濫用行政訴權方面均涉及原告的行政起訴資格，這也是界定濫用行政訴權的要件之一。同樣存在多次提起行政復議和行政訴訟的情況，法院在陸紅霞案中對其提起行政訴訟的目的作論證說明，并將其濫用獲取政府信息權、多次提起行政訴訟的“前科”引入濫用行政訴權的界定標準。“賦予公民的訴權并不是毫無限制，只是由于它關涉到公民基本自由，應對其進行相對有限的限制”［12］。上述兩個典型案例的啟示在于提供建構濫用行政訴權的框架：除訴訟資格外，仍存在諸如訴訟目的不正當、違背誠信原則等構成濫用行政訴權之空間。

三、濫用行政訴權的構成要件

通過對濫用行政訴權的初步界定，不具備訴訟資格（訴的利益）僅為濫用行政訴權的要件之一，將其置于訴訟資格認定的框架下能規(guī)制部分濫訴行為。但是訴訟資格作為過濾機制，無法規(guī)制具備訴訟資格而懷有不正當之訴訟目的、違背誠信原則的行政濫訴。因此，可以將濫用行政訴權定義為：公民、法人或者其他組織不具備原告資格，缺乏法律上的利益或者基于其他非法目的、違背誠實信用原則，多次提起行政訴訟的行為。我國對濫用行政訴權的界定是一個動態(tài)、發(fā)展的過程，從單純認為“多次提起行政訴訟即構成行政濫訴”，再到“缺乏訴的利益、不符合原告資格”，以至“以行政訴訟實現(xiàn)非法目的”、“違背誠實信用原則”。其形式上為當事人視野向法官視野之轉變，實質上為行政濫訴認知之完善。區(qū)分不同語境下的行政濫訴，并非是一種隨意、主觀的臆想，而是基于我國司法實踐的歸納總結，其目的在于提煉濫訴行政訴權的構成要件，實現(xiàn)公民訴權與司法資源的良性互動。有鑒于此，筆者將搜集到的有關濫用行政訴權的案例作了整理（見表1），其中“法官評析”是指主審法官在評論性文章中的觀點，“法院認為”是指法院裁判文書中的內容；“未回應”是指法院的裁判文書中并未回應濫訴辯稱；“間接回應”是指法院通過認定案件事實回應濫訴辯稱，但并未在裁判文書中直接提到“濫訴”；“直接回應”是指法院在裁判文書中就濫訴界定、規(guī)制路徑等作出論證說明。

表1　1993—2015我國行政濫訴裁判文書整理

（一）構成要件之一：多次提起訴訟

單純的多次起訴行為，并不能當然認定為濫用行政訴權。但是起訴次數(shù)這一“表象”可以作為判斷濫用行政訴權的要件之一，那玉鉛礦廠訴花甲鄉(xiāng)人民政府案（（1993）行初字第8號）、楊政權訴肥城市人民政府案（（2008）魯行終字第81號）、陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號）等均出現(xiàn)“多次提起訴訟”的表述。其中那玉鉛礦廠案中的“多次訴訟”是當事人語境下的行政濫訴；楊政權案、陸紅霞案中的“多次訴訟”則是法官語境下的行政濫訴，值得注意的是不同語境下“濫訴”的含義不同。當事人認為只需滿足“多次提起訴訟、造成人力物力損失”的條件即可構成濫用行政訴權，法院在其基礎上還提起對行政訴訟目的進行考量。單純的“多次訴訟”原因復雜多樣：當事人錯誤提起、管轄權爭議、和解撤訴等程序性問題；為非法目的起訴、違背誠實信用原則等“惡訴”、“濫訴”、“纏訴”等。但是提起訴訟的次數(shù)可作為判斷濫用行政訴權的外在標志之一，其與訴訟目的不正當、違背誠實信用等類型的行政濫訴存在密切聯(lián)系。

（二）構成要件之二：缺乏原告資格

根據(jù)我國學界關于行政訴權的研究，缺乏行政訴訟的原告資格屬于真正意義上的濫用行政訴權。如王某訴駐馬店市房產(chǎn)管理局案（（2010）驛行初字第06號），第三人辯稱原告缺乏起訴資格，其行為純屬無理濫訴。除認知因素導致錯誤訴訟外，明知自身不具備原告資格仍不斷提起行政訴訟的行為屬于濫用行政訴權。訴的利益是判斷原告資格的重要標準，如陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號），法院認定原告陸紅霞缺乏訴的利益，故構成行政濫訴。對于前者，法院并未對第三人的訴稱予以回應。對于后者，法院認為陸紅霞由于濫用獲取政府信息權，客觀上不具有值得保護的合法、現(xiàn)實的利益。這類案件與訴訟目的不正當緊密關聯(lián)，“某些當事人對行政機關有抵觸情緒，雙方一有小摩擦就要打官司。這類人員一般因其提出的不合理利益訴求或不切實際的要求未能實現(xiàn)，就不停訴訟、上訪甚至鬧訪”［13］。

（三）構成要件之三：行政訴訟目的不正當

“法律程序（legal process）像市場過程一樣，它的施行主要有賴于為經(jīng)濟私利所驅動的私自個人（private individual），而不是利他主義或者政府官員”［14］。在政府信息公開、立案登記制改革背景下，難免存在公民以行政訴權作為實現(xiàn)非法目的手段之風險。在我國司法實踐中，藍某某訴某某市人力資源和社會保障局案（（2011）青行初字第6號）、王某訴王某某等婚姻行政確認糾紛案（（2013）忠法行初字第00006號）、陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號）等均涉及“行政訴訟目的”之界定，具體包括以訴訟拖延時間、掩蓋非法目的、獲取拆遷利益最大化等。從域外經(jīng)驗看，法國將拖延訴訟認定為濫訴行為。根據(jù)法國新民訴法第32-1條規(guī)定：以拖延訴訟的方式，或者以濫訴方式進行訴訟的，得科處3000歐元的民事罰款，且不影響可能對其請求的損害賠償［15］。行政訴訟的目的在于保障公民的合法權益、為政府行為提供正當性支持、解決行政糾紛。任何背離這一宗旨的行為，均為濫用行政訴權之表現(xiàn)。在陸紅霞案中，法院依職權查明陸紅霞不斷向政府及相關部門申請信息公開，認定其目的在于向有關部門施加壓力，以實現(xiàn)拆遷補償安置利益的最大化。

（四）構成要件之四：違背誠實信用原則

“任何人均不得以其卑劣的行為獲得法院對其主張的支持”［16］。違背誠實信用原則的訴訟行為應當認定為濫用行政訴權。在我國司法實踐中，違背誠實信用原則表現(xiàn)方式復雜多樣，其中又可分為三類：第一，無事實證據(jù)：如馬站國、馬召訴城建局案（（2011）宜行初字第2號）、黃有祥等訴武鳴縣人民政府案（（2014）南市行一終字第4號）；第二，明知相關事實：如馬站國、馬召訴城鄉(xiāng)規(guī)劃局案（（2011）宜行初字第3號）、蒲岐東門外村村民委員會訴樂清市人民政府案（（2013）浙行終字第117號）、孫文忠等訴房管局案（（2015）浙杭行終字第201號）；第三，未履行承諾：如崔金鵬訴駐馬店市房管中心案（（2012）遂行初字第03號）、余國忠等訴龍川縣城建局案（（2014）河中法行終字第4號）。法院對于上述案件中行政濫訴的規(guī)制更多通過對案件事實、管轄范圍等的認定，間接回應被告、被上述人或第三人所提出的濫訴辯稱。從域外經(jīng)驗看，違背誠實信用原則的訴訟行為屬于典型的濫用訴權行為。英國將“通過捏造事實并借助法律程序的運作以達到損害他人的目的”［17］視為濫用法律程序，并將承擔侵權責任。法國將訴訟參加人違背誠實信用原則、為拖延訴訟進程而采取各種方法的行為認定為違法行為，同時這類行為屬于需要規(guī)制的濫訴行為之一［18］。

四、規(guī)制路徑的選擇

在對濫用行政訴權進行界定的基礎上，我們可以得出濫用行政訴權的界定標準：第一，是否具備原告資格；第二，行政訴訟目的是否正當；第三，是否違背誠實信用原則。關于單純多次提起行政訴訟的行為，不宜簡單地認定為濫用行政訴權。提起行政訴訟的目的與誠實信用原則存在交叉重合，歪曲行政訴訟目的多數(shù)表現(xiàn)為對誠實信用原則的違背。由于違背誠實信用原則的表現(xiàn)方式復雜多樣，故并不能將兩者簡單等同起來。

（一）關于多次提起行政訴訟：立案登記制下的司法審查

為了應對“起訴難、立案難”問題，我國于2014年修訂《行政訴訟法》，改立案審查制為立案登記制。根據(jù)新《行政訴訟法》第51條規(guī)定：人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件，應當?shù)怯浟?。關于起訴條件，新《行政訴訟法》第25條、第49條對利害關系、明確被告、訴訟請求、事實根據(jù)、受案范圍及管轄法院作出規(guī)定。當事人多次提起行政訴訟的理由復雜多樣，可由管轄法院、受案范圍等程序性問題引起，也可由不正當?shù)脑V訟目的、違背誠實信用原則的“纏訴”、“濫訴”所導致。立案登記制的設立，其目的在于保障當事人行使訴訟權利。單純地多次提起行政訴訟，并不意味著構成濫用行政訴權，應當對這類行為作出區(qū)分。

當事人由于缺乏訴訟經(jīng)驗，對證據(jù)形式、受案范圍、管轄法院等無準確認識從而多次提起訴訟。法院應當在立案登記階段對其作出說明，根據(jù)最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第1條規(guī)定，“起訴內容或者材料欠缺的，人民法院應當一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。”對于訴訟目的不正當、違背誠信原則的訴訟行為，法院應當在立案階段和審判階段作出相應規(guī)制。有學者認為新《行政訴訟法》規(guī)定的“立案登記制”實為“準立案登記制”，與英、美、德等域外立案登記制中僅作形式審查相比，我國法院還對當事人能力、管轄法院等實體訴訟要件進行審查，這與立案登記制的精神相悖［19］。但是我國法院在立案階段對濫用行政訴權的規(guī)制難免涉及實質審查，為了維護當事人訴權與司法資源之平衡，對于多次提起行政訴訟的行為，需要堅持以形式審查為主、實質審查為輔的原則。

（二）關于原告資格的認定：訴之利益的司法審查

濫用行政訴權的構成要件之一為不具備原告資格，訴權理論中原告設置的主要目的在于防止行政訴訟起訴人濫用訴權。規(guī)制這類濫訴行為需要解決兩個方面的問題：即規(guī)制介入階段的選擇和規(guī)制方式的選擇。就規(guī)制介入階段而言，可分為立案階段與審判階段。結合新《行政訴訟法》第25條、第46條、第51條之規(guī)定，若公民、法人或者其他組織不具備原告資格，則不符合法定起訴條件，法院應當作出不予立案的裁定。由此觀之，我國法院對濫用行政訴權的規(guī)制在立案階段便已介入，這與英、美、德等域外立案登記制存在不同。判斷原告資格的關鍵在于原告與行政行為是否具有利害關系。根據(jù)最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第13條規(guī)定，我國關于利害關系的認定可分為四類：被訴具體行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權；與被訴的行政復議決定有法律上的利害關系或被追加為第三人；要求依法追加加害人法律責任；與撤銷或變更具體行政行為有法律上的利害關系。在界定濫用行政訴權時，應當對“法律上的利害關系”作適當擴張。

現(xiàn)行法律有關原告資格的規(guī)定，可作為構建規(guī)制濫訴的過濾機制之基礎。以英國為例，在準許階段進行司法審查，目前也構成英國司法審查程序的一部分，其目的不在于判斷案件的實體問題，而主要在于避免法院在管轄權問題上浪費時間。過濾機制的設立應當?shù)玫椒傻脑S可，排除對象為不具有原告資格的訴訟行為，因而不會造成退化為立案審查制的后果。就規(guī)制方式而言，早期法院往往不予回應或者間接回應，如王某訴駐馬店市房管局（（2010）驛行初字第06號）。而陸紅霞訴南通市發(fā)改委案（（2015）港行初字第00021號），法院則采取直接回應的規(guī)制方式，具體表現(xiàn)為“嚴格審查、舉證責任”。在《政府信息條例》實施的背景下，“井噴式”的申請政府信息公開導致濫用行政訴權現(xiàn)象的出現(xiàn)。在陸紅霞案之前，法院針對此類案件以駁回訴訟請求為主，部分判決撤銷重做。駁回訴訟請求的理由包括缺乏事實和法律依據(jù)、非生產(chǎn)、生活和科研需要；撤銷的理由包括主體錯誤、程序違法或存在瑕疵等。陸紅霞案存在法院為政府“站臺”的意味，但是以駁回訴訟請求和撤銷重做仍可作為審判階段適當?shù)囊?guī)制方式。

（三）關于行政訴訟目的：侵權責任理論的引入

在對濫用行政訴權作提煉時，提到訴訟目的不正當與違背誠信原則在司法實踐中存在交叉重合的情況。針對上述兩類行政濫訴行為，我國法院可從域外實踐中吸取經(jīng)驗。以拖延訴訟為例，如我國藍某某訴某某市人力資源和社會保障局案（（2011）青行初字第6號），第三人訴稱原告將行政訴訟作為拖延時間的手段，以達到延遲支付第三人工傷賠償金的目的。再如王某訴王某某等婚姻行政確認糾紛案（（2013）忠法行初字第00006號），被告辯稱原告以行政訴訟作為拖延手段，企圖否認其父與第三人的婚姻關系。我國法院對上述拖延訴訟的辯稱并未予以直接回應，更不論對其采取規(guī)制方式。在法國，拖延訴訟或者濫用訴權被視為侵權行為，法國新民事訴訟法第32-1條、第118條、第123條等條款均對這類行為作出規(guī)制，對意圖拖延訴訟以實現(xiàn)非法目的的行為，法院可科處最高額3000歐元的罰款，且不影響對其判處損害賠償［20］。在英國，如果當事人捏造事實并通過法律程序達到損害他人的目的，那么其將承擔濫用法律程序的侵權責任。英國法將濫用法律程序視為侵權責任，可分為惡意控告和其他方式，前者的構成要件十分嚴格，后者的表現(xiàn)方式復制多樣。提起惡意控告之訴必須證明被告控告無合理或可能的根據(jù)、具有主觀惡意、造成原告損害等，且多指刑事訴訟程序方面。在濫用民事訴訟程序方面，如錯誤提起訴訟程序、以訴訟達成其他目的等，并不能以惡意控告之訴進行救濟。

針對上述行政濫訴行為，可考慮引入侵權責任理論?！吧鐣疚恢拢瑱嗬婢咦分饌€人私利（私益性）與維護社會公益（公益性）的兩面性。權利必須從法律所認定之旨趣而行使，若權利人反于其旨趣而為或不為，則可構成不法行為”［21］。從宏觀侵權法的角度看，濫用訴權應受到民法中禁止權利濫用原則之約束。英國對除惡意控告外的濫用訴訟程序行為并無強力規(guī)制之措施，而錯誤起訴或者訴訟目的不正當在審判階段如無合理根據(jù)，自會承擔敗訴之結果。法國對濫用訴訟權利的規(guī)制主要在民商事領域，只有在構成惡意或者等同于欺詐的嚴重過錯時才能認定為“濫訴行為”，并對“應當受到譴責的輕率行為”作出規(guī)制。法國法以過錯作為濫用訴權的主觀構成要件，當事人對其權利不準確并不構成過錯。在借鑒侵權責任之前，需要明確我國《侵權責任法》的調整對象。《侵權責任法》第1條規(guī)定，本法目的在于保護民事主體的合法權益，明確侵權責任，預防并制裁侵權行為。與民事訴訟不同，行政訴訟的對象為行政機關及其工作人員的行為，當事人通過行政濫訴侵害公權力，這一行為能否通過侵權責任進行規(guī)制值得考慮。域外實踐將濫用訴權視為侵權行為，行政訴權作為司法救濟權利的組成部分，存在引入侵權責任的空間。

五、結　語

對濫用行政訴權作出區(qū)分，并非是一種主觀臆想，而是在考量我國1993-2015年期間行政濫訴案例的基礎上就如何界定濫用行政訴權的標準提出的一種提煉和建構。由于我國學界并未對濫用行政訴權做深入研究，因此在作提煉時需要借鑒域外經(jīng)驗乃至民事訴權理論。通過對數(shù)十個案例的整理，我們可以發(fā)現(xiàn)不同視野下的行政濫訴行為，當事人和法官的認識是動態(tài)發(fā)展的過程。關于規(guī)制路徑的選擇，法院在陸紅霞案之前對行政濫訴并未予以回應。陸紅霞案的意義在于法院首次對濫用行政訴權行為作出界定，并選擇相應的規(guī)制路徑，這也為建構我國濫用行政訴權提供了良好的契機。濫用行政訴權的表現(xiàn)形式復雜多樣，單純的多次訴訟行為并非絕對意義上的行政濫訴。不同模式的濫用行政訴權的規(guī)制路徑不盡相同，就“多次提起訴訟”、“不具備原告資格”而言，通過立案階段的輔助性的實質審查及審判階段對案件事實的認定即可實現(xiàn)規(guī)制；就“訴訟目的不正當”、“違背誠實信用原則”而言，可考慮侵權責任理論及科處罰款之引入，從而實現(xiàn)公民訴權與司法資源之平衡。

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The Elements and Regulations for Abuse of Administrative Litigation

FANG Yang
（Koguan Law School，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）

At present，the research of abuse of administrative litigation is scanty in China，while the provisions of statutory law focus on protecting the administrative litigation.In a substantial majority of decisions，“abuse of litigation”mainly appears in argument，but the courts do not react directly.This thesis refines the elements of“abuse of litigation”and criteria for judgment based on cases in China.Combining theoretical studies home and abroad，the thesis also explores the regulations for“abuse of litigation”.

abuse of administrative litigation；elements；regulation

D035-0

A

1674-8638（2016）05-0091-07

2016-04-13

方揚（1992-），男，浙江浦江人。助教，碩士，研究方向：食品安全，政府監(jiān)管。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.05.014

［責任編輯：胡亭亭］