構(gòu)建和落實(shí)困境兒童保障機(jī)制的思考

楊智平 汪麗紅

構(gòu)建和落實(shí)困境兒童保障機(jī)制的思考

楊智平 汪麗紅

2016年國務(wù)院制定的《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》第一次從國家基本政策的層面全面規(guī)劃了我國困境兒童保障制度，厘清了困境兒童概念，從落實(shí)政府職責(zé)、建立健全發(fā)現(xiàn)和服務(wù)機(jī)制、開展好分類保障、發(fā)展完善監(jiān)護(hù)制度、動員引導(dǎo)社會力量參與等方面構(gòu)建了困境兒童保障機(jī)制，使困境兒童保障工作順利開展。

困境兒童；保障機(jī)制；政府責(zé)任

黨的十八屆三中全會提出：“要健全困境兒童分類保障制度。”[1]2016年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)[2016]36號,以下簡稱《意見》），第一次從國家基本政策的層面全面規(guī)劃了我國困境兒童保障制度，對于困境兒童保障具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，應(yīng)該從厘清困境兒童概念、落實(shí)好政府職責(zé)、建立健全發(fā)現(xiàn)和服務(wù)機(jī)制、開展好分類保障、發(fā)展完善監(jiān)護(hù)制度、動員引導(dǎo)社會力量參與等方面構(gòu)建和落實(shí)好困境兒童保障機(jī)制，使困境兒童保障工作順利開展。

一、厘清困境兒童概念

根據(jù)世界銀行的定義，“困境兒童指18歲以下的未成年人，由于各種原因，缺少或很可能缺少適當(dāng)?shù)恼樟虾捅Ｗo(hù)，并且易受傷害的兒童?！盵2]當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界對困境兒童的關(guān)注處于發(fā)展階段。學(xué)者劉繼同將“棄嬰、孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、貧困地區(qū)的兒童、寄養(yǎng)兒童、艾滋病孤兒、犯罪家庭的兒童、患自閉癥兒童和童工等”列入困境兒童的范疇。2013年7月，國家民政部《關(guān)于開展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）中，將困境兒童分為殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童；困境家庭兒童分父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童4類?！兑庖姟分赋?，“困境兒童包括因家庭貧困導(dǎo)致生活、就醫(yī)、就學(xué)等困難的兒童，因自身殘疾導(dǎo)致康復(fù)、照料、護(hù)理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導(dǎo)致人身安全受到威脅或侵害的兒童?！盵3]可以看到，困境兒童在政府文件中的概念規(guī)范已經(jīng)趨向成熟，層次清楚，類型界定也十分清楚。但是，目前無論學(xué)界還是政府部門從困境兒童內(nèi)涵的角度還沒有給出統(tǒng)一的權(quán)威定義。筆者認(rèn)為，《意見》在《通知》對于困境兒童分類的基礎(chǔ)上，較好地從困境兒童概念的外延角度比較確定了困境兒童的基本范圍，即從導(dǎo)致困境的家庭貧困、兒童自身殘疾、家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)?shù)娜N原因列舉了困境的情形，對困境兒童的成因、表現(xiàn)、特點(diǎn)等進(jìn)行了比較明確的區(qū)分，從而規(guī)避了當(dāng)前從內(nèi)涵角度難以進(jìn)行清晰界定的難度，為政策的執(zhí)行提供了有力的保證。

二、明確政府困境兒童保障責(zé)任

困境兒童的保障工作是家庭、政府和社會的共同責(zé)任。但現(xiàn)代兒童保護(hù)制度的關(guān)鍵是如何發(fā)揮好政府的作用。處于困境中的兒童需要政府在履行社會管理和公共服務(wù)職責(zé)時給予其特別關(guān)注和特殊保護(hù)。因此，為困境兒童提供服務(wù)保障是由政府的職責(zé)所決定的，政府要承擔(dān)起困境兒童權(quán)益保障的主導(dǎo)責(zé)任。落實(shí)好政府職責(zé)，要從以下幾個方面用力：

一是建立健全法律法規(guī)。法律是治國之重器，良法是善治之前提。[4]在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的大背景下，政府要用法治思維和法治方式履行職責(zé)。困境兒童的權(quán)利和福利都是為特定主體的，因此需要通過立法給予基本保障。當(dāng)前，我國兒童福利保障已經(jīng)形成比較完備的法律政策體系，從法律到法規(guī)再到國際公約和在此基礎(chǔ)上形成的國家行動綱要以及政府的具體行動方案，內(nèi)容涉及兒童權(quán)益保護(hù)的各個方面。但是，在相對完備的政策體系中不難發(fā)現(xiàn)，相關(guān)福利保障法律法規(guī)僅僅只是涉及。從國外兒童福利保障制度與相關(guān)法律研究和做法來看，英國、日本、美國、瑞典、挪威等國家都先后出臺了兒童福利專門法案，建立起了完善的兒童福利保障體系。從實(shí)際來看，我國兒童福利法律體制存在兒童福利法律制度缺乏執(zhí)行力和操作性的問題，亟須解決。因此，困境兒童福利保障體系的構(gòu)建，要考慮制定完善的兒童福利、兒童保護(hù)和家庭教育、兒童收養(yǎng)等方面的法律法規(guī)，使困境兒童福利保障真正落到實(shí)處。

二是建立以政府為主導(dǎo)的工作機(jī)制?！兑庖姟分赋觯懊裾块T、婦兒工委辦公室要發(fā)揮牽頭作用，做好綜合協(xié)調(diào)，指導(dǎo)督促等工作，會同教育、衛(wèi)生計(jì)生、人力資源社會保障等有關(guān)部門和公安機(jī)關(guān)、殘聯(lián)組織，推動各有關(guān)方面共同做好困境兒童保障工作。”[5]這條規(guī)定明確了民政和婦兒工委作為牽頭單位和行政主管機(jī)構(gòu)的地位。民政部門作為政府保障困境兒童權(quán)益的主要部門，應(yīng)整合以往散布于多部門的困境兒童碎片化工作，加強(qiáng)民政部門對困境兒童權(quán)益保障的集中領(lǐng)導(dǎo)，有效解決困境兒童多頭管理問題。同時，要健全“一門受理、協(xié)同辦理”的部門間的聯(lián)動協(xié)作機(jī)制。這要求政府厘清各方責(zé)任和義務(wù)，建立起政府主導(dǎo)、民政牽頭、多部門分工合作的困境兒童權(quán)益保障的聯(lián)動協(xié)作機(jī)制，有效協(xié)調(diào)分散于各部門的救助資源，切實(shí)為困境兒童提供幫助；對那些難以區(qū)分職責(zé)的事務(wù)，可通過聯(lián)席會議來解決問題。

此外，各級政府要落實(shí)好各項(xiàng)工作保障，要將困境兒童保障工作納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要議事日程和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃等；要建立完善工作考核機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，確保工作落實(shí)責(zé)任；要形成多渠道籌措資金的機(jī)制，為困境兒童保障工作提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；要加強(qiáng)兒童權(quán)益保障法律法規(guī)和困境兒童保障政策宣傳，營造保護(hù)困境兒童的良好的社會環(huán)境。

三、建立健全困境兒童發(fā)現(xiàn)和服務(wù)機(jī)制

困境兒童長期難以擺脫困境的主要原因是問題難以發(fā)現(xiàn)、外界難以干預(yù)。特別是當(dāng)監(jiān)護(hù)人不能充分履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利時，由于家庭的相對封閉，問題往往難以被發(fā)覺，除非出現(xiàn)特別重大的問題才會引起政府有關(guān)部門的關(guān)注和干預(yù)。此外，當(dāng)父母無法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時，現(xiàn)有法律制度設(shè)計(jì)存在不足，包括基層政府、村（居）民委員會和其他人員也難以干預(yù)困境兒童家庭的事務(wù)，導(dǎo)致一些法律和規(guī)定形同虛設(shè)。從國外的相關(guān)制度設(shè)定來看，“1963年美國推行了強(qiáng)制報告制度，具體規(guī)定與兒童有親密接觸的任何人員，都有責(zé)任報告可能受到虐待、忽視等不好對待的兒童的信息情況。”[6]因此，要建立面向城鄉(xiāng)困境兒童的強(qiáng)制報告機(jī)制；要落實(shí)強(qiáng)制報告責(zé)任。這就要求當(dāng)兒童身處困境時，其鄰居、社區(qū)、街道派出所和了解事態(tài)的人員都有義務(wù)及時發(fā)現(xiàn)、報告、介入，避免事態(tài)的嚴(yán)重化。特別是屬于家庭監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不當(dāng)，包括兒童受虐待、家庭暴力事件，要落實(shí)強(qiáng)制報告責(zé)任。由于我國民眾受傳統(tǒng)家庭觀念的影響，總認(rèn)為這是別人的家務(wù)事，遇到虐待兒童事件往往只是道義譴責(zé)，缺少通過公權(quán)力干預(yù)此類事件的意識，因此，強(qiáng)制報告制度的建立、實(shí)施，對困境兒童給予及時干預(yù)是非常必要的。此外，《意見》中要求的村（居）民委員會委員、大學(xué)生村官或者專業(yè)社會工作者等擔(dān)（兼）任兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員的制度設(shè)計(jì)，是困境兒童保障的一項(xiàng)重大的基礎(chǔ)性制度安排，對于建立翔實(shí)完備的困境兒童信息臺賬，建立檔案等信息支持工作和縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）三級工作網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行提供了基礎(chǔ)性的工作保障?？偟膩碚f，只有建立具體的發(fā)現(xiàn)干預(yù)和服務(wù)機(jī)制，才能及時有效地對困境兒童實(shí)施保障。

四、落實(shí)政府主導(dǎo)的分類保障機(jī)制

當(dāng)前，我國兒童福利方面已經(jīng)形成相對比較完備的政策法律體系，兒童的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、被保護(hù)權(quán)和參與權(quán)等基本權(quán)利都有明確的規(guī)定。為落實(shí)好相關(guān)法律規(guī)定和實(shí)現(xiàn)好兒童福利的各項(xiàng)權(quán)利，2013年民政部的《通知》啟動了“適度普惠性兒童福利制度”的試點(diǎn)工作，2014年4月，浙江省提出建立了困境兒童基本生活保障制度、基本生活補(bǔ)貼自然增長機(jī)制、物價補(bǔ)貼制度，并加強(qiáng)各類救助政策、保障政策的整合與銜接。河南省洛寧縣初步建立了“困境兒童”分類救助制度，幫扶實(shí)施助養(yǎng)、助困、助醫(yī)、助學(xué)、助業(yè)以及政府、社會個人聯(lián)動的立體化的保障體系。應(yīng)該說，從困境兒童分類的提出到全國各地的實(shí)踐，為困境兒童的分類保障提供了很多經(jīng)驗(yàn)，特別是在與已有的社會福利體系、救助體系和保障體系的銜接方面有很好的實(shí)踐做法和理論的總結(jié)?！兑庖姟氛菑闹贫扔行с暯雍托纬衫Ь硟和Ｕ险吆狭Φ慕嵌?，提出了以下幾方面分類保障的機(jī)制：

一是保障基本生活。當(dāng)前我國基本救助體系中對于孤兒困境人員的救助供養(yǎng)、最低生活保障、臨時救助等都已經(jīng)有較為明確的政策和法律規(guī)定，把困境兒童基本生活保障與已經(jīng)實(shí)施的政策法律結(jié)合起來，具體做法在《意見》中進(jìn)行了明確分類，如對于無法定撫養(yǎng)人的兒童，對于無勞動能力、無生活來源、法定撫養(yǎng)人無撫養(yǎng)能力的未滿16周歲兒童，對于撫養(yǎng)人有撫養(yǎng)能力但家庭經(jīng)濟(jì)困難的兒童，對于遭遇突發(fā)性、緊迫性、臨時性基本生活困難家庭的兒童等，都提出了明確的歸類保護(hù)措施。二是保障基本醫(yī)療方面，《意見》共分五類情況，提出了形成困境兒童醫(yī)療保障合力的措施。三是強(qiáng)化教育保障方面，“通過對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、殘疾兒童、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的隨遷子女等提供特殊保障，強(qiáng)化對困境兒童教育權(quán)的保護(hù)?！盵7]四是加強(qiáng)殘疾兒童的福利服務(wù)方面，當(dāng)前，殘疾兒童的基本權(quán)益得不到有效保障，殘疾兒童身心健康受到影響，意外傷害情況嚴(yán)重，殘疾兒童家長由于經(jīng)濟(jì)、人力投入的壓力而產(chǎn)生的心理危機(jī)現(xiàn)象嚴(yán)重。這主要是社會保障體系不健全，法律法規(guī)制度不完善，缺乏對殘疾兒童家長心理危機(jī)干預(yù)的相關(guān)法規(guī)制度和平臺，以及特殊教育經(jīng)費(fèi)、體制、師資水平不足等原因造成的。因此，要完善現(xiàn)有法律體系、要建立健全監(jiān)護(hù)支持體系、要建立健全社會保障體系、要構(gòu)建殘疾兒童家長心理危機(jī)干預(yù)體系，減輕家長心理壓力、提高殘疾兒童家長的康復(fù)知識及水平、完善特殊教育體系，加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大特殊教育資源?！兑庖姟分赋龅木唧w的政策措施對于殘疾兒童的救助和幫扶具有重要的意義。

五、進(jìn)一步發(fā)展和完善監(jiān)護(hù)制度

落實(shí)好監(jiān)護(hù)責(zé)任是對困境兒童權(quán)利的基本保障。當(dāng)前，困境兒童面臨的主要問題監(jiān)護(hù)權(quán)難以轉(zhuǎn)移的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，父母或一方的存在是影響監(jiān)護(hù)權(quán)轉(zhuǎn)移的主要原因。一方面，由于父母與兒童的親權(quán)關(guān)系是首要的，父母健在的情況下，轉(zhuǎn)移監(jiān)護(hù)權(quán)很難提出。另一方面，由于我國無認(rèn)定監(jiān)護(hù)能力的相關(guān)規(guī)定，造成認(rèn)定監(jiān)護(hù)能力的標(biāo)準(zhǔn)不明，執(zhí)行困難。第二，困境兒童父母的監(jiān)護(hù)能力是一個不斷變化的過程。如刑滿釋放，戒毒期滿，生活條件改善，重病治愈等都會使得父母恢復(fù)正常的監(jiān)護(hù)能力，這就導(dǎo)致監(jiān)護(hù)能力的變化性和反復(fù)性。第三，相關(guān)的監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)移法律制度不完善，主體不明確、標(biāo)準(zhǔn)不確定導(dǎo)致執(zhí)行力不強(qiáng)。筆者認(rèn)為，在困境兒童保障中，要堅(jiān)持家庭盡責(zé)。強(qiáng)化家庭第一責(zé)任主體意識；在家庭和父母確實(shí)不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)時，要落實(shí)相關(guān)組織和個人的監(jiān)護(hù)責(zé)任?！兑庖姟肪唧w提出了將困境兒童納入孤兒安置渠道，提供臨時監(jiān)護(hù)、國家監(jiān)護(hù)等適用的不同情形，也提出了法定父母不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)并侵害兒童的合法權(quán)益的要依法追究責(zé)任的要求。這些規(guī)定在強(qiáng)調(diào)了家庭監(jiān)護(hù)責(zé)任的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了政府監(jiān)護(hù)職責(zé)，對于困境兒童受監(jiān)護(hù)和保護(hù)合法權(quán)益具有非常重大的意義。

六、建立引導(dǎo)社會力量參與困境兒童保障的機(jī)制

《意見》提出，要“堅(jiān)持社會參與，積極孵化培育相關(guān)社會組織，動員引導(dǎo)廣大企業(yè)和志愿服務(wù)力量參與困境兒童保障工作，營造全社會關(guān)心關(guān)愛困境兒童的良好氛圍”。[8]當(dāng)前，全國各地困境兒童的社會救助以及保障體系處于不平衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，有些地方困境兒童補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，兒童福利機(jī)構(gòu)工作人員和經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，參與福利事業(yè)的社會機(jī)構(gòu)少，并且公眾對其關(guān)注度低下，以上問題已經(jīng)影響了困境兒童整體的救助保障水平。存在這些問題的主要原因是：一是福利機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏。按民政部的要求，每個市縣都應(yīng)建有一所服務(wù)設(shè)施齊全、養(yǎng)育功能到位、資金保障有力的兒童福利機(jī)構(gòu)。而很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)福利機(jī)構(gòu)的數(shù)量與民政部要求達(dá)到的目標(biāo)數(shù)量相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致部分地區(qū)農(nóng)村中得不到生活保障或救助的兒童無法直接便利地獲得當(dāng)?shù)馗＠蚓戎鷻C(jī)構(gòu)的幫助，雙方難以進(jìn)行信息傳遞，使大量處于困境中的兒童未被納入救助范圍。二是救助與保障經(jīng)費(fèi)不足。對于無人撫養(yǎng)的兒童，大部分在市縣級社會福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)，極少數(shù)由民間慈善機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)，而福利機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)的孤兒生活補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，貧困家庭患有重病或殘疾的兒童，所獲得的生活保障及救助經(jīng)費(fèi)也較低，難以得到實(shí)際有力的幫助。三是救助方面的專業(yè)技術(shù)人員短缺，以致救助機(jī)構(gòu)不能獲得專業(yè)的指導(dǎo)與幫助，難以實(shí)現(xiàn)有效的幫扶。四是民間慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展阻力重重，缺乏社會關(guān)注度。由于是個體工商戶，一些民間慈善機(jī)構(gòu)不能以公益組織名義向慈善團(tuán)體申請救助資金。因?yàn)閲?yán)格的審核標(biāo)準(zhǔn)給眾多民間慈善機(jī)構(gòu)設(shè)立了阻礙，在不能獲得救助資金的情況下，一些民間慈善機(jī)構(gòu)發(fā)展困難重重。如何做好困境兒童社會救助體系的管理工作，是困境兒童福利保障體系的重要內(nèi)容。《意見》提出的關(guān)于專業(yè)社會化工作服務(wù)機(jī)構(gòu)、慈善組織、志愿服務(wù)組織的專業(yè)服務(wù)以及政府和社會資本合作（PPP）等方式、購買社會服務(wù)等方式、愛心家庭提供服務(wù)方式等措施，是引導(dǎo)社會力量參與的重要而有效的機(jī)制，這需要政府進(jìn)一步地進(jìn)行政策引導(dǎo)、政策規(guī)范，也需要在全社會進(jìn)行大力宣傳。

應(yīng)該看到，以《意見》為標(biāo)志，我國政府從政策層面提出了比較完善的困境兒童保障措施，但要讓這些政策全面落實(shí)，還必須修訂相關(guān)法律，確保政策與法律的統(tǒng)一。此外，不同地區(qū)、不同部門還要根據(jù)《意見》精神和實(shí)際情況，制定出更為具體的實(shí)施辦法，確保將困境兒童的保障落到實(shí)處。

[1]改革開放以來歷屆三中全會文件匯編[M].北京：人民出版社，2013：211.

[2]尚曉援,虞婕.構(gòu)建“困境兒童”的概念體系[J].社會福利，2014（6）：5.

[3]國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見（國發(fā)[2016]36號）[J].國務(wù)院公報，2016（18）：18.

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29(01).

[5]國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見（國發(fā)[2016]36號）[J].國務(wù)院公報，2016（18）：21.

[6]胡巧絨.美國兒童虐待法律保護(hù)體系介紹及對我國的啟示[J].青少年犯罪問題，2011(5).

[7]國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見（國發(fā)[2016]36號）[J].國務(wù)院公報，2016（18）：19-20.

[8]國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見（國發(fā)[2016]36號）[J].國務(wù)院公報，2016（18）：19.

（作者單位：海南大學(xué)）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.039

本文系海南省社科聯(lián)省社科基金項(xiàng)目“構(gòu)建中國特色的困境兒童權(quán)利保障體系研究”（編號：HNSK（QN）15-39）和海南大學(xué)2014年青年基金項(xiàng)目“海南省困境兒童福利保障體系構(gòu)建研究”（編號：qnjj1401）的階段性成果]