全面深化改革進程中矯正腐敗機會的宏觀視角

周寶硯

全面深化改革進程中矯正腐敗機會的宏觀視角

周寶硯

本文對矯正腐敗機制提出處理好政府與市場關系，健全體制結構；完善基本經(jīng)濟制度，平衡資源配置結構；打造有效有限政府，優(yōu)化權力配置結構；矯治制度錯配與制度特權，匡正制度規(guī)則結構等建議。

矯正；腐敗機會；宏觀視角

一、處理好政府與市場關系，健全體制結構

腐敗機會最大源頭在體制結構的過渡性上，這一過渡性又集中體現(xiàn)為政府與市場的關系不當。黨的十八屆三中全會指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題”①。發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用是一體兩面，單純強調(diào)市場在資源配置中的決定性作用也是不可取的。讓政府在不適當領域退出必須與更好發(fā)揮政府作用相結合，需要在頂層設計中明確劃定政府與市場、政治與經(jīng)濟之間的邊界。

首先，“決定性”與“基礎性”不僅是程度的差異。過去的基礎性調(diào)節(jié)分為“國家調(diào)節(jié)市場——市場配置資源”?，F(xiàn)在強調(diào)市場的決定性作用，指的是市場自主調(diào)節(jié)，政府調(diào)控對象不再是市場機制和市場行為，而是影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的價格、就業(yè)、利率的總水平。這樣的政府調(diào)控，既不是預先調(diào)控，也不是時時調(diào)控，而是結果調(diào)控，其調(diào)控結果只有在三個總水平超過上限或下限時才能進行。其次，市場配置以效率為原則，政府配置以公平為原則。因此，公共資源配置不能由市場決定，只能由政府決定。但政府在配置公共資源時也必須尊重市場規(guī)律，善于利用市場機制，特別是在公共產(chǎn)品供給、政府采購以及工程建設等重點領域。第三，要放開全要素市場價格形成與調(diào)節(jié)機制，政府可進入的范圍應嚴格限制在以下五方面：一是市場決定不了的；二是市場失靈的；三是市場解決不了的；四是市場調(diào)節(jié)下企業(yè)不愿意進入的；五是為市場運行創(chuàng)造更有利的環(huán)境。對于“越位”的，要建立政府退出機制；對于“缺位”的，要把工作重心放在為市場提供環(huán)境保障；對于“錯位”的，政府要果斷進入，維護公平正義。第四，作為一體兩面的后半部分，更好發(fā)揮政府作用應注意：一是政府行為本身要遵守市場秩序；二是做好政府作用機制與市場機制的銜接工作；三是做好政府配置公共資源與市場配置市場資源的有機結合。

二、完善基本經(jīng)濟制度，平衡資源配置結構

不論腐敗主體設租，介體尋租，都有一個不可或缺的前提條件，即稀缺資源支配權與使用權的分離。資源配置結構歸根到底是由體制結構決定的，只有“大幅度減少政府對資源的直接配置”②，建立稀缺資源獲取的市場化渠道，才能削弱職權與利益的聯(lián)系，阻斷腐敗主體與腐敗介體之間的交換通道，最大限度地控制腐敗機會的產(chǎn)生。此外，還應通過堅持和完善基本經(jīng)濟制度平衡資源配置結構，在以下三方面持續(xù)用力：

首先，完善產(chǎn)權保護制度?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權制度”的改革目標，要求“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護”，明確“公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權不可侵犯，非公有制經(jīng)濟財產(chǎn)權同樣不可侵犯”③。沒有清晰的產(chǎn)權就沒有干凈的權力，理應成為共識。

其次，深化國有企業(yè)改革。一是加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。通過“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制”“完善國有資本經(jīng)營預算制度”④等措施，防止國有資產(chǎn)流失。二是完善現(xiàn)代企業(yè)制度。通過“健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結構”“建立長效激勵約束機制，強化國有企業(yè)經(jīng)營投資責任追究”⑤，積極探索重大信息公開與市場化選聘，防止國企腐敗。三是優(yōu)化各種所有制經(jīng)濟的資源配置。通過“進一步破除各種形式的行政壟斷”，在自然壟斷行業(yè)“實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革”⑥，使國企在不恰當?shù)念I域逐漸退出，向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域集中，以便更好承擔社會責任，提供公共服務，支持公益事業(yè)。第三，支持非公有制經(jīng)濟。通過“堅持權利平等、機會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領域具體辦法”等措施，有效減少行政審批、市場準入過程中的腐敗機會，防止新興經(jīng)濟力量演變?yōu)楦瘮〗轶w。

三、打造有效有限政府，優(yōu)化權力配置結構

學界一談到腐敗機會的產(chǎn)生，就歸結于權力集中。我們認為，扭轉(zhuǎn)當下局面的任何努力都必須符合“有效”與“有限”的雙重目標。地方政府職能轉(zhuǎn)變要抓好“接、放、管”，地方機構改革要搞好“控、調(diào)、改”⑦。即要把權力配置結構上各個結點的權力控制在合理范圍內(nèi)，下限是要有自主能力，防止消極怠政，上限是要有自控能力，防止權力濫用。

“有效”即強政府，首先要有治理能力，要求事權財權在縱向上做出更合理的分配；其次是要有監(jiān)管能力，要求中央集中足夠權力打破利益藩籬，把全面深化改革不斷推向深入。黨的十八屆三中全會對“建立事權和支出責任相適應的制度”做出非常明確劃分：“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區(qū)域性公共服務作為地方事權”⑧?！坝邢蕖奔葱≌紫仁欠嘤邢蕖｜h的十八屆四中全會提出，“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化”“明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權”⑨。其次是治權有限，“行政機關要堅持法定職責必須為，法無授權不可為”“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”⑩，要讓市場、社會在國家治理中扮演更為重要的角色，以“外部多元主義”限制“內(nèi)部多元主義”；第三是行政權有限，繼續(xù)推進業(yè)已展開的司法體制改革，切實保障司法權在制約行政權方面的獨立性。

四、矯治制度錯配與制度特權，匡正制度規(guī)則結構

由體制結構決定的資源配置結構和權力配置結構更多關涉腐敗機會存量，對其作用機理的矯正主要是從總體上降低全社會腐敗機會產(chǎn)生的可能性。而制度規(guī)則結構更多關涉腐敗機會增量，對其作用機理的矯正更注重防止?jié)撛诘母瘮C會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。如果把腐敗機會視作一個黑箱，前者解決的是輸入問題，后者解決的是輸出問題。即二者并非并列關系，在體制結構、資源配置結構、權力配置結構的輸出端，制度規(guī)則結構都發(fā)揮著作用。我們不可能面面俱到地探討如何匡正各個層次的制度規(guī)則結構，在全面深化改革中，特別強調(diào)制度錯配與制度特權問題。

制度錯配并不僅是表面看起來的兩種制度不協(xié)調(diào)，深層原因在于兩種制度給予行為者的預期和動因存在不可調(diào)和的矛盾。從我國總體制度導向看，對于公職人員的要求都是為人民服務，并且有一系列的配套制度保證人民當家作主。然而，我們的干部考評制度、選人用人制度提供的預期容易導致理性利己主義。如果在制度設計上權力主體無法對權力來源負責，那么唯上不唯下、唯GDP的狀況就很難得到根本轉(zhuǎn)變。頂著“惠民工程”光環(huán)的形象工程、政績工程就只能是傷民工程。當然，我們也不能用簡單二元對立的思維方式解決這一問題，把選人用人權力簡單下放，否則就會走向另一個極端，即唯選票、唯口碑下的不作為、亂作為。因此，矯正制度錯配需要在全面深化改革進程中做出深思熟慮的頂層設計，頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的零敲碎打只會加劇制度規(guī)則結構失調(diào)。

制度特權在有些學者的視野里不被視作腐敗，盡管制度特權沒有超出現(xiàn)有法律和制度的范圍，但是它既是為了私利，又超出了道德范圍，因而也屬于腐敗的范疇。即制度特權不僅完全符合各要素，而且是更為惡劣的現(xiàn)代型腐敗，它通過廣義立法把腐敗以制度形式確立下來，從而嚴重危害社會公平正義。并且由于受到的關注度不高，其腐敗行為更加肆無忌憚。馬克思一貫堅決反對特權，他在總結巴黎公社廉政實踐的經(jīng)驗時指出，對于那些拿高薪、享特權的寄生蟲來說，“國家的目的變成了他的個人目的，變成了他升官發(fā)財、飛黃騰達的手段”?，巴黎公社的做法是，“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的負責制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進行工作的”?。

現(xiàn)階段，由于擁有制度特權者往往是利益博弈中的強勢力量，要以法治方式廢除制度特權絕非易事，過于理想化地試圖廢除制度特權，很可能適得其反。我們應換個思路，實現(xiàn)從更注重“結果公平”到更注重“機會公平”的轉(zhuǎn)變，這也是十八大以來黨的政策方針比較明顯的特點。守住了機會公平，就守住了底線公平，就可能在更長一段時期內(nèi)逐漸限制制度特權的不良影響。為此，必須“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，改革收入分配制度，促進共同富裕，推進社會領域制度創(chuàng)新，推進基本公共服務均等化”?，逐漸使過去只有位高權重的人才能享受到的“特權”惠及廣大人民群眾。唯有如此，權力作為可以帶來持續(xù)利益回報的工具價值將會逐漸喪失，“當官發(fā)財，發(fā)財升官”的惡性循環(huán)才有被打破的可能。

引文注釋

①中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社，2013:5-6.

②同①6.

③同①8.

④同①9.

⑤同①10.

⑥同①10.

⑦關于政府改革更為詳細的論述參見李克強.上下聯(lián)動做好政府改革這篇大文章[N].人民日報，2013-11-08.

⑧同①21.

⑨中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[R].北京：人民出版社，2014:10.

⑩同⑨15-16.

（11）馬克思恩格斯選集[M]:第1卷.北京：人民出版社，1972:302.

（12）馬克思恩格斯選集[M]:第2卷.北京：人民出版社，1972:414.

（13）同①4.

（作者單位：南京政治學院馬克思主義理論系）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.015

南京政治學院“十二五”立項課題（編號：13ZY03-08）]