經(jīng)濟(jì)后發(fā)達(dá)地區(qū)加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策研究
——以廣西區(qū)為例

羅輝（廣西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣西南寧　530007）

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經(jīng)濟(jì)后發(fā)達(dá)地區(qū)加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策研究
——以廣西區(qū)為例

羅輝
（廣西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣西南寧530007）

摘要：城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國家和地區(qū)現(xiàn)代化程度的標(biāo)志之一。廣西作為經(jīng)濟(jì)后發(fā)達(dá)地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的困境中，要通過發(fā)揮自身資源優(yōu)勢和政策優(yōu)勢，借助國家大力發(fā)展北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶的平臺，加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)后發(fā)達(dá)地區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；對策；研究

一、問題的提出

2002年，黨的十六大提出“新型工業(yè)化”戰(zhàn)略的同時(shí)也開啟了“新型城鎮(zhèn)化”的理念萌芽。在黨的十八大中，黨和政府再次強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持走中國特色的新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化的“四化”協(xié)同發(fā)展之路。十八屆三中全會(huì)則明確提出，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，必須以推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心，推動(dòng)大中小城市和中心城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化更加突出了“以人為本、集約高效、綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、可持續(xù)發(fā)展等”的多元特征［1］。

廣西作為經(jīng)濟(jì)后發(fā)達(dá)地區(qū)，如何在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱的困境中，通過發(fā)揮自身資源優(yōu)勢（勞動(dòng)力資源、生態(tài)資源）和政策優(yōu)勢（少數(shù)民族政策、沿海開放政策、西部大開發(fā)政策），借助國家大力發(fā)展北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)和珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶的平臺，加速推進(jìn)廣西新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)值得深思的問題。文章立足現(xiàn)實(shí)，從存在的問題入手，提出加快廣西新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程必須以人的城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化為抓手，促進(jìn)“四化”協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化。

二、存在的問題

廣西區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的制約因素較多，存在著觀念瓶頸、政策缺失、措施滯后等現(xiàn)象。

（一）戶籍政策落實(shí)方面

1.戶籍改革工作進(jìn)展不平衡，附加功能剝離難度大。從2005年起，廣西區(qū)開始實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“一元化”戶籍登記制度，但歷經(jīng)10年后，雖然已有12個(gè)市相繼出臺了本地深化戶籍制度改革的具體實(shí)施意見，但這種實(shí)施意見和改革措施仍停留在表面層次和初級階段。城鄉(xiāng)二元體制的“剛性”政策仍是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的主要瓶頸。雖然相關(guān)職能部門已開始將有關(guān)政策調(diào)整列入到了議事日程，但由于政策涉及面廣且領(lǐng)域多，已制訂的政策持續(xù)時(shí)間長，加之政策性強(qiáng)，協(xié)調(diào)起來難度太大，預(yù)計(jì)在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)并不現(xiàn)實(shí)。

2.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶的意愿仍較低。當(dāng)前，由于不少中小城鎮(zhèn)居民身份（戶口）的含金量并不高，因此對外來的務(wù)工人員而言吸引力仍不夠，從而導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性不高。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民有“四怕”，一怕老家失去土地；二怕進(jìn)城生活不濟(jì)；三怕孩子讀不了書；四怕未來保障不力。農(nóng)民普遍認(rèn)為，土地與就業(yè)等問題如果不能妥當(dāng)解決，冒然將戶籍遷出農(nóng)村后會(huì)感覺很不踏實(shí)，相較之下，他們認(rèn)為留在農(nóng)村種莊稼則更有保證。在筆者的調(diào)研中，僅有8%的外來務(wù)工人員十分關(guān)注落戶政策，條件成熟有落戶意愿的只占44%。農(nóng)民主動(dòng)融入城市的意識薄弱。安土重遷，故土難離的鄉(xiāng)土情結(jié)是我國農(nóng)民幾千年的文化傳統(tǒng)。進(jìn)城打工賺錢，返鄉(xiāng)建房子成為廣西區(qū)農(nóng)村特別普遍的現(xiàn)象，這與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑是相悖的。大量農(nóng)村建房卻閑置，既是對土地資源的浪費(fèi)，也消耗了農(nóng)民進(jìn)入城市的資本積累。

（二）住房保障方面

1.政府保障性住房惠及面太窄。2014年，廣西農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)接近1200萬，占全區(qū)總?cè)丝诘?0%，高達(dá)全區(qū)城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?0%，成為全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要輸出地之一。據(jù)抽樣調(diào)查顯示，有接近50%以上的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口表示不愿再回到農(nóng)村生活，但由于其就業(yè)所在地提供的廉租房、公租房等保障性住房覆蓋面小，加之收入水平有限，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)的城市很難有能力購買商品房，他們中的大多數(shù)只能選擇在城中村或郊區(qū)、城市外部租房，住房的配套條件更加無法保障，他們基本上處于“半融入”或“不融入”的境況，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象仍十分明顯，在他們身上，“農(nóng)民”或“農(nóng)民工”的身份仍難以改變。在問卷調(diào)查中，40%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是個(gè)人租房，53%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口反映“城市生活費(fèi)用太高、房價(jià)太高”而不能在城市購房。

2.用工單位住房改善能力有限。不可置否，用工單位雖然在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住條件改善中有著一定的主體責(zé)任，但由于企業(yè)自身規(guī)模不大，且需要招聘的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的比重又逐年呈遞增趨勢，企業(yè)很難直接提供用工住房，當(dāng)?shù)卣矊ζ渥》垦a(bǔ)貼發(fā)放情況難以監(jiān)管到位。在問卷調(diào)查中，由用工單位提供住房的僅占14%。據(jù)調(diào)查，廣西全區(qū)各級工業(yè)園區(qū)中的企業(yè)，可提供的員工住處基本上仍是集體性宿舍，難以滿足家庭式居住的需要。更多的工業(yè)園區(qū)分布在城市的外部或郊區(qū)，園區(qū)的生活配套設(shè)施并不齊全，公共服務(wù)也跟不上。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房主體政策缺乏。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是一個(gè)龐大的群體，利用經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房的形式為他們解決住房問題，既不便操作，財(cái)政也難以負(fù)擔(dān)，需要以市場化手段，加以政策引導(dǎo)來解決。但是廣西區(qū)甚至全國目前的住房政策沒有專為這個(gè)群體設(shè)計(jì)的，更沒有支持他們在城市安居的優(yōu)惠政策。他們在城市工作卻不能在城市安居，只能退回農(nóng)村建房，建了房又進(jìn)城繼續(xù)打工，農(nóng)村房屋空置，既浪費(fèi)血汗錢，消耗了他們進(jìn)城資本，又占用農(nóng)村土地甚至耕地。加之現(xiàn)今，少數(shù)農(nóng)民為了謀取私利，不惜將自己的宅基地、自留地甚至責(zé)任田作價(jià)賣與無宅基地的農(nóng)戶建房，更有些買地者假借建房戶的名義辦理建房手續(xù)，達(dá)到逃避監(jiān)管目的，這種現(xiàn)象在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)尤為常見。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前不少地方農(nóng)村宅基地和房屋私自轉(zhuǎn)讓比較活躍，特別是在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)和城郊結(jié)合部，存在較多的隱性流轉(zhuǎn)和自發(fā)的隱性交易市場，加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，給農(nóng)村宅基地審批管理增加了難度。

（三）財(cái)政投入方面

1.現(xiàn)有財(cái)力難以滿足城鎮(zhèn)化龐大資金需求。中國社會(huì)科學(xué)院2013年《城市藍(lán)皮書》指出，在2030年前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約13.1萬元［2］，按此計(jì)算，廣西區(qū)1 011萬人居住在城鎮(zhèn)但沒有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所需公共成本約1.3萬億。從自治區(qū)到各地市都反映，現(xiàn)有財(cái)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了新型城鎮(zhèn)化的龐大資金需求。

2.多元化投融資機(jī)制尚未建立。廣西區(qū)地方財(cái)政有相當(dāng)一部分是依靠“土地財(cái)政”，財(cái)力不強(qiáng)，加之當(dāng)前尚未能解決好政府與市場的關(guān)系，未能有效激活民間資本，多元化融資機(jī)制尚未建立，導(dǎo)致財(cái)政性城鎮(zhèn)建設(shè)資金嚴(yán)重不足，制約了城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，公共財(cái)政沒有保障。貸款機(jī)制不暢通，缺乏正常的融資平臺，許多資金來源于影子銀行，利率之高，政府不堪承受。

3.小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏。小城鎮(zhèn)建設(shè)是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中不可忽略的重要單元。目前，大部分小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要政府投入，因政府財(cái)政資金投入不足，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)道路、綠化、亮化、污水和垃圾處理等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，嚴(yán)重抑制了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（四）公共服務(wù)及社會(huì)保障方面

1.公共就業(yè)服務(wù)能力明顯不足且質(zhì)量偏低。2014年，廣西區(qū)人力資源和社會(huì)保障廳調(diào)查顯示：有占比超過65%的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最迫切希望政府能在就業(yè)方面給予他們幫助。據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全區(qū)公共就業(yè)服務(wù)的能力尤其是基層服務(wù)的能力仍明顯滿足不了市場與勞動(dòng)者的需求。究其原因，主要在于一些基層公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)與其信息化的建設(shè)十分滯后，尚未建立雙向的、互動(dòng)的、有效的就業(yè)信息渠道，農(nóng)民出去找工作有著很強(qiáng)的盲目性、隨意性和無序性，造成了當(dāng)前普遍存在的“勞動(dòng)者就業(yè)難、企業(yè)用工難”的雙重困境。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)崗位不穩(wěn)定，流動(dòng)性很強(qiáng)，大部分中小企業(yè)員工的流失率均在20%以上；返鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)意愿強(qiáng)烈，但真正創(chuàng)業(yè)又面臨融資困難、創(chuàng)業(yè)場所難解決、優(yōu)惠政策難享受等困難，如某市有6個(gè)縣已建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)業(yè)園，但真正進(jìn)入創(chuàng)業(yè)園的農(nóng)民并不多。

2.城市的教育設(shè)施短缺和師資結(jié)構(gòu)不合理。目前，廣西已落實(shí)將進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女的義務(wù)教育管理納入到公共教育服務(wù)政策體系中，廣西各市縣基本都放開接收農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女，統(tǒng)籌安排就讀，大城市義務(wù)教育出現(xiàn)一個(gè)峰值，導(dǎo)致城市教育設(shè)施和師資結(jié)構(gòu)性短缺。據(jù)南寧市教育局介紹，2014年全市接收隨遷子女人數(shù)達(dá)12.6萬人，公辦學(xué)校出現(xiàn)“大班額”、教師工作強(qiáng)度過大、學(xué)校硬件配套設(shè)施跟不上、教師編制跟不上學(xué)生流入速度等問題。與此相反，鄉(xiāng)村學(xué)校生源大幅度減少，師資流失嚴(yán)重，形成“農(nóng)村松、城市緊”的局面［3］。由于城鄉(xiāng)教育資源差距過大，農(nóng)村特別是貧困地區(qū)、石漠化地區(qū)學(xué)校設(shè)施跟不上，教師待遇差、發(fā)展前途不明，造成農(nóng)村義務(wù)教育水平低，尤其是初中教育質(zhì)量難保證，學(xué)生基礎(chǔ)差，嚴(yán)重挫傷學(xué)生求學(xué)積極性和上進(jìn)心，以致出現(xiàn)初中“兩年半”的現(xiàn)象。

3.進(jìn)城務(wù)工人員參加社保的比例仍很低。國家雖然制訂出臺了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)跨?。▍^(qū)、市）轉(zhuǎn)移接續(xù)的規(guī)定，但由于各省（區(qū)、市）之間制訂的社會(huì)保險(xiǎn)政策并不相統(tǒng)一，當(dāng)前的信息數(shù)據(jù)并不能實(shí)現(xiàn)共享，這樣轉(zhuǎn)移接續(xù)自然不會(huì)順暢起來。國家人社部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》已開始實(shí)施，然而跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)移職工醫(yī)療保險(xiǎn)仍有著不少問題和困難，這樣明顯不方便農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)性就業(yè)，嚴(yán)重制約著進(jìn)城務(wù)工人員參加社保續(xù)繳的積極性。至2014年底，廣西全區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加社保的人數(shù)占全區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總量的比例中，從高至低依次為：工傷（11.3%）、醫(yī)療（5.28%）、職工基本養(yǎng)老（4.23%）、生育保險(xiǎn)（2.02%）、失業(yè)（1.88%），可見他們參加社保的比例很低。

三、對策建議

城鎮(zhèn)化是衡量一個(gè)國家和地區(qū)現(xiàn)代化程度的標(biāo)志之一，廣西作為經(jīng)濟(jì)后發(fā)達(dá)地區(qū)，在全國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)下，要加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，必須以人的城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化為抓手，促進(jìn)“四化”協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。

（一）做好人的城鎮(zhèn)化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出得去、進(jìn)得來、安得下、過得好

1.加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證流轉(zhuǎn)工作，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口出得去。各級政府要進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等“四權(quán)”的確認(rèn)登記和頒證事項(xiàng)，把它們“裝”進(jìn)農(nóng)民的口袋里，打消農(nóng)民進(jìn)城的重大顧慮［4］。構(gòu)建規(guī)范一致的農(nóng)村地籍信息體系，將國土、農(nóng)林、住建和海洋等機(jī)構(gòu)的土地管理資源整合起來，設(shè)立獨(dú)立的土地確權(quán)登記機(jī)構(gòu)，將土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)直接到戶和到人，將宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證、集體收益分配權(quán)證和土地承包經(jīng)營權(quán)證直接發(fā)放給農(nóng)民，這樣可以使農(nóng)民的房屋物權(quán)化、土地股權(quán)化、權(quán)益資產(chǎn)化得以順利實(shí)現(xiàn)。開啟農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民把要流轉(zhuǎn)的土地交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)經(jīng)營，并從中獲取約定的土地出租利潤。政府通過制訂統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，頒發(fā)統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證書的方式來規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的程序。采取補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民自愿將己有的土地承包經(jīng)營權(quán)退出來，退出的土地可交由集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營或出資收儲(chǔ)［5］。

2.推行不同類型的城鎮(zhèn)落戶政策，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)得來。廣西當(dāng)前制訂實(shí)施的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市的政策，主要是考慮各類城鎮(zhèn)的發(fā)展?jié)摿εc綜合承載能力，其落戶辦法和標(biāo)準(zhǔn)主要是以居住、就業(yè)和參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限為基本條件。為提升進(jìn)城務(wù)工人員落戶城市的熱情，可將他們分類并制定不同類型的政策優(yōu)惠。一方面支持農(nóng)民身份的全轉(zhuǎn)移，在政策上鼓勵(lì)和引導(dǎo)愿意轉(zhuǎn)換身份的農(nóng)民將宅基地和農(nóng)村土地等與他們在城鎮(zhèn)所需的居住、就業(yè)和社保等權(quán)益保障相置換，并予以政策優(yōu)惠和資金的扶持；另一方面可以試行農(nóng)民身份的半轉(zhuǎn)移，對在城鎮(zhèn)購買商品房并落戶的進(jìn)城農(nóng)民，在轉(zhuǎn)換成市民身份后繼續(xù)保留農(nóng)村土地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，不影響其享受市民在城鎮(zhèn)的公共服務(wù)，可通過政策鼓勵(lì)、引導(dǎo)其置換農(nóng)村土地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)益；再次是善待農(nóng)民身份的不轉(zhuǎn)移，對尚未落戶但又在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，務(wù)工所在地政府需在政策上盡可能保障他們在工作生活中能享受到基本的公共服務(wù)，通過政策的吸引，鼓勵(lì)他們實(shí)現(xiàn)身份的完全轉(zhuǎn)變。

3.新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵點(diǎn)是住房的解決，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安得下。廣西區(qū)預(yù)計(jì)到2020年將新增600萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，如此龐大的群體要全部通過政府建設(shè)保障房來解決是不可能的，應(yīng)依據(jù)不同的群體制定不同的政策加以解決。一方面要貫徹落實(shí)住房公積金管理?xiàng)l例，政府及有關(guān)部門要督查用工企業(yè)依法自覺為務(wù)工人員建繳住房公積金，支持其申請住房公積金貸款購買商品房，解決住房問題，實(shí)現(xiàn)安家落戶、安居樂業(yè)；另一方面要制定農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房優(yōu)惠貸款政策，通過一次性給予那些在城鎮(zhèn)有較穩(wěn)定工作和收入且又有較強(qiáng)的購房意向的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口家庭貸款利息補(bǔ)貼或降低購房貸款利率，支持、幫助廣西實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化的創(chuàng)新做法。

4.完善公共服務(wù)及社會(huì)保障政策，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口過得好。新型城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)是通過城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施一體化，把農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)化成市民，最終實(shí)現(xiàn)人的無差別發(fā)展。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口希望自己和子女能在城鎮(zhèn)生活美好，也希望能享受到良好的社會(huì)保障和就業(yè)就學(xué)等方面的政策。所以，政府有義務(wù)為他們提供基本公共服務(wù)的供給。

首先，要建立健全城鎮(zhèn)公共就業(yè)服務(wù)體系。要使農(nóng)民真正融入城鎮(zhèn)生活，相對穩(wěn)定的就業(yè)是必不可少的。政府要結(jié)合實(shí)際，加大經(jīng)費(fèi)的投入，推進(jìn)公共就業(yè)服務(wù)信息化，全面提升基層公共就業(yè)服務(wù)水平，讓勞動(dòng)用工供需雙方“無縫對接”。政府還應(yīng)有針對性地開展各類培訓(xùn)，結(jié)合用工單位的需求，對其在崗的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行崗位和技能培訓(xùn)；面向有著培訓(xùn)意愿和就業(yè)需求的農(nóng)民工、新增勞動(dòng)力開展技能訓(xùn)練，提升他們的競爭能力；有針對性地鼓勵(lì)未再升學(xué)的農(nóng)村初中、高中畢業(yè)生到就近的公共職業(yè)訓(xùn)練基地和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開展技能培訓(xùn)。

其次，要有序推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源布局調(diào)整。實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，要適應(yīng)不斷增加的城鎮(zhèn)適齡學(xué)童和進(jìn)城隨遷子女就讀需求，適應(yīng)城鎮(zhèn)化對人的要求，需要不斷提高農(nóng)村教育水平，把農(nóng)村孩子培養(yǎng)成未來城鎮(zhèn)化需要的人才、適應(yīng)城市生活的市民；一方面要調(diào)整城市的學(xué)校布局，增建、擴(kuò)建學(xué)校，增加教師編制；另一方面，縣及縣以下學(xué)校實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，師資由縣教育局統(tǒng)籌調(diào)配，實(shí)行輪崗制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均等化。貧困地區(qū)、石漠化地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，可將初中集中到縣城，以保證教育質(zhì)量，適應(yīng)這些地區(qū)教育扶貧、生態(tài)移民的需要，滿足城鎮(zhèn)化對未來人才、市民的要求。對產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，不具備辦好中等職業(yè)教育的縣，鼓勵(lì)其將中等職業(yè)教育集中到市里，提高職業(yè)教育水平和質(zhì)量，培養(yǎng)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的技術(shù)工人。

再次，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度。督促用人單位嚴(yán)格按照《住房公積金管理?xiàng)l例》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，為進(jìn)城務(wù)工人員按時(shí)足額繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金。進(jìn)一步健全和完善《廣西社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移銜接辦法》，允許進(jìn)城靈活就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可參照城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員身份自主參保。加快整合城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城市居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度，學(xué)習(xí)借鑒（如湖北省、安徽省）外省成功經(jīng)驗(yàn)的做法，把業(yè)務(wù)辦理和管理職能統(tǒng)一到人社部門，建立城鄉(xiāng)一體化的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，方便農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)參保并享受相應(yīng)的待遇。

（二）做好土地城鎮(zhèn)化，用活政策，創(chuàng)新機(jī)制，破解用地瓶頸

土地是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵要素，是新型城鎮(zhèn)化的載體和基礎(chǔ)。土地緊缺是我國國情、廣西區(qū)情所決定的，無法改變。保護(hù)好耕地、爭取多用地、用好可用地是根本出路。

1.節(jié)約農(nóng)村土地減輕耕地保護(hù)壓力。農(nóng)村土地浪費(fèi)有兩方面：一方面是農(nóng)村人口大量進(jìn)城，耕地被拋荒；另一方面是農(nóng)村人口減少，農(nóng)村建設(shè)用地不降反增，并且大量占用耕地。要根治農(nóng)村土地浪費(fèi)現(xiàn)象，首先要幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)安家落戶，減少在農(nóng)村建房；其次要減少農(nóng)村建房占用耕地，這就要求政府大力投入村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民有序建房，提高土地利用率，引導(dǎo)農(nóng)民在低丘緩坡建設(shè)新農(nóng)村，少占耕地，并且允許農(nóng)村土地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值，耕地不再拋荒。

2.利用土地指標(biāo)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。廣西區(qū)要因地制宜、因時(shí)制宜提高土地產(chǎn)出效益。在大城市特別是具備吸引人才入駐、發(fā)展“人才產(chǎn)業(yè)”的城市，減少甚至不再布局用地多的傳統(tǒng)項(xiàng)目，選擇占地少、不依賴傳統(tǒng)生產(chǎn)要素的新興產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，提高土地產(chǎn)出效益，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。騰出土地指標(biāo)用于發(fā)展縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，吸引在外打工的技術(shù)工人回流，吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在農(nóng)村通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。形成大中城市和縣鄉(xiāng)有梯度的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)的分工與設(shè)置，推進(jìn)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)和同步發(fā)展。

3.創(chuàng)新征地補(bǔ)償機(jī)制破解征地拆遷難題。農(nóng)村土地應(yīng)分為城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)外和規(guī)劃區(qū)內(nèi)兩大類。對規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地，由于其特殊性，不能簡單按照年產(chǎn)值30倍的政策給予補(bǔ)償，也不能簡單地大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)創(chuàng)新征地補(bǔ)償方式，體現(xiàn)特殊價(jià)值。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)一旦劃定，政府就應(yīng)該及時(shí)投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民按照未來城市小區(qū)要求建設(shè)住房，或者政府建設(shè)安置房，滿足農(nóng)民當(dāng)前的住房需求，理直氣壯地禁止“違法建設(shè)”。當(dāng)城市建設(shè)征用農(nóng)村土地時(shí)，農(nóng)民身份、農(nóng)村房產(chǎn)隨著農(nóng)村土地一起轉(zhuǎn)換成城市市民，不再拆遷，避免浪費(fèi)，沒有“城中村”。規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地的特殊價(jià)值，通過政府基礎(chǔ)設(shè)施投入得到補(bǔ)償，通過農(nóng)村房產(chǎn)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)全產(chǎn)權(quán)房得到體現(xiàn)，農(nóng)民利益與城鎮(zhèn)化利益一致，征地拆遷矛盾得以化解。對城市規(guī)劃區(qū)外土地，各級政府應(yīng)在嚴(yán)格區(qū)分公益性與經(jīng)營性兩種建設(shè)用地的前提下，逐步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，按照同地、同權(quán)、同價(jià)原則，完善被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置機(jī)制，提高公益性用地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，保障被征地農(nóng)民生活水平不下降和長遠(yuǎn)生計(jì)。

（三）“產(chǎn)城”互動(dòng)，“四化”同步，推動(dòng)農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化

1.以新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，因地制宜建設(shè)“山水城鎮(zhèn)”。新型城鎮(zhèn)化是“產(chǎn)城”互動(dòng)、生態(tài)宜居的城鎮(zhèn)化。廣西作為后發(fā)展地區(qū)，需要巨大的產(chǎn)業(yè)支撐，需要構(gòu)建“分工明確、梯度有序、特色突出、集群發(fā)展”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系［6］。發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，既要著力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，更要與當(dāng)?shù)厥星橄嘟Y(jié)合，可大力發(fā)展一批如新信息技術(shù)、新材料、新能源、新裝備等前沿性、戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)。壯大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)則必須與該區(qū)域的資源、文化傳統(tǒng)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)相適宜，廣西區(qū)各縣域要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢和特色，重點(diǎn)支持生態(tài)旅游業(yè)、特色生物農(nóng)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意類產(chǎn)業(yè)，并促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)集群、集聚發(fā)展，重視利用信息化技術(shù)、利用互聯(lián)網(wǎng)思維改造和提升傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。培育特色產(chǎn)業(yè)要以促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)安居為重點(diǎn)，充分挖掘歷史文化資源、生態(tài)資源、人文資源等，探索適合當(dāng)?shù)厍闆r的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，打造“一村一品”，培育一批或具有工貿(mào)特色、或具有生態(tài)農(nóng)業(yè)特色、或具有旅游特色、或具有文化特色的特色村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

2.以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，“四化”同步助推城鎮(zhèn)化建設(shè)。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為據(jù)點(diǎn)，通過規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)、政策激勵(lì)，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)為抓手適當(dāng)進(jìn)行土地集中，鼓勵(lì)農(nóng)村整體搬遷或集中建房建設(shè)新農(nóng)村，“四化”同步助推城鎮(zhèn)化建設(shè)。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為方向，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。各地應(yīng)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為方向，因地制宜加快引進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、資金、人才，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工，做響品牌、做大規(guī)模、做強(qiáng)效益；要積極培育專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等多種經(jīng)營主體，培育扶持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，切實(shí)增加農(nóng)民收入。以農(nóng)業(yè)規(guī)?；癁橹攸c(diǎn)，構(gòu)建復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。加快土地“小塊并大塊”的整治工作，加快農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，適度開展規(guī)?；?jīng)營，努力構(gòu)造以農(nóng)民家庭性經(jīng)營為根本、合作和聯(lián)合為橋梁、社會(huì)化的服務(wù)為支柱的立體式綜合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)，解放更多農(nóng)村勞動(dòng)力，推動(dòng)更多農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。以農(nóng)業(yè)科技推廣為手段，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。加快推進(jìn)現(xiàn)代化的種植、栽培、節(jié)水、蟲病防御等生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果的成功轉(zhuǎn)化，努力促進(jìn)國家農(nóng)業(yè)科技示范縣與示范園區(qū)的建設(shè)，提升示范作用；加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化水平，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，大力發(fā)展裝備農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、信息農(nóng)業(yè)。

3.以大縣城戰(zhàn)略發(fā)展為基點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)民就近就地城鎮(zhèn)化。從可持續(xù)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)成本考慮，就近就地城鎮(zhèn)化是最為有效、直接和更符合我國國情、廣西區(qū)情的戰(zhàn)略模式，也是緩解大中城市人口承載壓力、規(guī)避城市弊病的根本途徑。在廣西區(qū)實(shí)行大縣城戰(zhàn)略是促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化的重要手段。

首先，要提升縣域城鎮(zhèn)化水平。增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，擴(kuò)大縣鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模，構(gòu)建由縣級中等城市、小城市、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)為骨干的縣域城鎮(zhèn)體系，與大型重點(diǎn)城市群互為補(bǔ)充，既有利于優(yōu)化廣西區(qū)的城鎮(zhèn)化格局，也有利于城鎮(zhèn)化紅利的釋放與普及。因此，各級地方政府應(yīng)把縣城、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為就近城鎮(zhèn)化，消化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一個(gè)突破口。針對目前制約廣西區(qū)城鎮(zhèn)化水平快速提高的難點(diǎn)和重點(diǎn)，加大資金和人才隊(duì)伍培養(yǎng)的投入，加快縣城和中心鎮(zhèn)的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，推動(dòng)人口、資源與產(chǎn)業(yè)逐漸向小城鎮(zhèn)匯聚，爭取達(dá)到農(nóng)村公共服務(wù)城鎮(zhèn)化、農(nóng)村生活服務(wù)社區(qū)化、農(nóng)民生活方式市民化，提升廣西區(qū)縣域城鎮(zhèn)化水平。

其次，要以優(yōu)惠政策引導(dǎo)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化過程中，廣西可以在土地指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)布局、住宅配套、社會(huì)保障、公共服務(wù)的保障和資金的配套上向縣城及中小城鎮(zhèn)傾斜，引導(dǎo)農(nóng)民向中小城市轉(zhuǎn)移，就近就地城鎮(zhèn)化，率先在西部走出一條“小城鎮(zhèn)包圍大城市，大城市帶活小城鎮(zhèn)”的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

再次，要以新農(nóng)村建設(shè)為抓手推進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。要將廣西區(qū)農(nóng)村納入城市總體規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃中，用市場化經(jīng)營理念挖掘和提升土地資源，破解耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”等難題，深化農(nóng)村土地管理制度改革，以新農(nóng)村建設(shè)為抓手，推進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。

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（責(zé)任編輯：雷文彪）

On the Countermeasure Research of Speeding up the New-type Urbanization Development in Economic Less-developed Areas: A Case Study of GuangXi

LUO Hui
（Guangxi Polytechnic of Construction，Nanning，Guangxi，530003 China）

Abstract:Urbanization is one of the marks of measuring the modernized level of a country and an area. Guangxi，as an economic less-developed area in the relatively weak economic dilemma，needs to play its resources and policy advantage with the help of the platform where our country rapidly develops Guangxi Beibu Gulf Economic Zone and Zhujiang-Xijiang River Economic Zone in order to accelerate the process of new-type urbanization.

Key words:economic less-developed areas；new-type urbanization；countermeasure；research

中圖分類號：C939

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2096-2126（2016）01-0078-05

［收稿日期］2016-01-22

［基金項(xiàng)目］廣西壯族自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)資助研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下廣西新生代農(nóng)民工就業(yè)問題研究”15DGL004的階段性成果。

［作者簡介］羅輝（1980-），女，湖南岳陽人，碩士，副教授，研究方向：城市公共管理。