什么樣的制度體系支撐著美國(guó)的對(duì)外軍備轉(zhuǎn)讓

軍備轉(zhuǎn)讓作為美國(guó)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)、維護(hù)國(guó)家利益、護(hù)持全球霸權(quán)的重要手段工具，是美國(guó)全球安全戰(zhàn)略布局的外顯表征。二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，美國(guó)一直是全球最大的武器出口國(guó)。冷戰(zhàn)結(jié)束至今，美國(guó)軍備轉(zhuǎn)讓總額約等于排在其后的第二至第五名之和。2018至2022年間，美國(guó)軍備轉(zhuǎn)讓總額比上一個(gè)五年（2013至2017年）增長(zhǎng)了14%，全球軍備轉(zhuǎn)讓總額占比從33%升至40%。從2022年烏克蘭危機(jī)爆發(fā)至2024年6月，美國(guó)累計(jì)向?yàn)跆峁┝藘r(jià)值698億美元的軍事援助，占全球?qū)踯娫傤~的43.85%。

厘清美國(guó)軍備轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目類(lèi)型和法律規(guī)范，是分析研究美國(guó)軍備轉(zhuǎn)讓行為的基礎(chǔ)，對(duì)于正確理解美國(guó)軍備轉(zhuǎn)讓具體案例、如何將軍援軍貿(mào)應(yīng)用于戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以及美國(guó)常規(guī)軍控的政策立場(chǎng)形成，具有重要意義。

根據(jù)具體內(nèi)容、管理權(quán)限、行政程序、執(zhí)行方式等方面的區(qū)別，美國(guó)軍備轉(zhuǎn)讓可以分為外國(guó)軍事銷(xiāo)售與融資、直接商業(yè)銷(xiāo)售、過(guò)剩國(guó)防用品轉(zhuǎn)讓、總統(tǒng)縮編授權(quán)等四個(gè)類(lèi)型。

外國(guó)軍事融資（Foreign Military Finance）與外國(guó)軍事銷(xiāo)售（Foreign Military Sales）的區(qū)別在于，前者是美國(guó)政府通過(guò)贈(zèng)款或貸款的方式，向其盟友和伙伴國(guó)家（以下簡(jiǎn)稱(chēng)外方行為體）提供資金，以幫助其購(gòu)買(mǎi)美國(guó)的武器裝備、相關(guān)服務(wù)和培訓(xùn)；后者則是外方行為體直接向美國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)軍備。

直接商業(yè)銷(xiāo)售（Direct Commercial Sales）是注冊(cè)在美國(guó)的軍工企業(yè)直接向外方行為體出售防務(wù)用品和服務(wù)的行為，對(duì)外轉(zhuǎn)讓的物品必須是《美國(guó)軍火清單》（United States Munitions List）上規(guī)定可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓的物品，并遵守《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations）。軍工企業(yè)需要在國(guó)務(wù)院國(guó)防貿(mào)易管制局（Directorate of Defense Trade Controls）注冊(cè)備案，獲得有效期四年的出口許可證。若對(duì)外轉(zhuǎn)讓涉及技術(shù)類(lèi)數(shù)據(jù)或軍民兩用品，相關(guān)軍工企業(yè)要獲得額外的專(zhuān)門(mén)許可。

過(guò)剩國(guó)防用品（Excess Defense Articles）是指將國(guó)防部和海岸警衛(wèi)隊(duì)所有、不再使用的庫(kù)存裝備，以贈(zèng)予或折價(jià)售賣(mài)等方式轉(zhuǎn)讓給外方行為體。過(guò)剩國(guó)防用品轉(zhuǎn)讓需逐案審批，并列入年度軍事援助項(xiàng)目、按財(cái)年報(bào)國(guó)會(huì)備案。所有具備外國(guó)軍事銷(xiāo)售資格的外方行為體都可以申請(qǐng)過(guò)剩國(guó)防用品轉(zhuǎn)讓。

總統(tǒng)縮編授權(quán)（Presidential Drawdown Authority）是一種法律授權(quán)，允許美國(guó)總統(tǒng)在特定情況下直接從美國(guó)的軍事庫(kù)存中調(diào)用軍事裝備和物資，以應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急情況。俄烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，繞過(guò)復(fù)雜的國(guó)內(nèi)行政程序?qū)崿F(xiàn)快速援烏成為美國(guó)府會(huì)共識(shí)，總統(tǒng)縮編授權(quán)的年度限額從此前的1億美元逐步上調(diào)至2023財(cái)年的145億美元。

美國(guó)現(xiàn)行軍備轉(zhuǎn)讓相關(guān)法律規(guī)范的形成與調(diào)試幾乎貫穿整個(gè)二戰(zhàn)和冷戰(zhàn)時(shí)期，是美國(guó)戰(zhàn)略文化中的理想主義與現(xiàn)實(shí)主義碰撞、政府中的行政機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)博弈、軍工復(fù)合體利益集團(tuán)游說(shuō)妥協(xié)的產(chǎn)物，可歸納為四個(gè)層次。

第一層次是1961年《對(duì)外援助法案》（Foreign Assistance Act）和1976年《武器出口管制法》（Arms Export Control Act），這兩項(xiàng)法律規(guī)定是美國(guó)對(duì)外轉(zhuǎn)讓武器裝備的基礎(chǔ)性、原則性通用條款?！段淦鞒隹诠苤品ā访鞔_了外國(guó)武器銷(xiāo)售和直接商業(yè)銷(xiāo)售的法律基礎(chǔ)，如哪些外方行為體可以獲得美國(guó)轉(zhuǎn)讓的武器裝備，哪些武器裝備可以對(duì)外轉(zhuǎn)讓等。值得注意的是，美國(guó)對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的武器轉(zhuǎn)讓是《對(duì)外援助法案》和《武器出口管制法案》的例外情況，受1979年所謂“與臺(tái)灣關(guān)系法”管轄。

第二層次是常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓?zhuān)–onventional Arms Transfer）政策，這是行政機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)前外交政策、安全戰(zhàn)略及優(yōu)先級(jí)指定的軍備轉(zhuǎn)讓專(zhuān)項(xiàng)政策，其“有效期”往往僅限于某屆政府。從1977年卡特總統(tǒng)以第13號(hào)總統(tǒng)令的形式頒布了美國(guó)第一份常規(guī)武器銷(xiāo)售政策以來(lái)，共有六位美國(guó)總統(tǒng)出臺(tái)過(guò)常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓政策。當(dāng)政府希望對(duì)當(dāng)前軍備轉(zhuǎn)讓政策做出調(diào)整、但無(wú)力推動(dòng)立法程序完成對(duì)現(xiàn)行律法的修訂時(shí)，就會(huì)轉(zhuǎn)而以行政指令的形式貫徹其意志。

第三層次為“清單條例類(lèi)”規(guī)則，以《聯(lián)邦法規(guī)法典》第22編（22 C.F.R.121）包含的《美國(guó)軍火清單》和《國(guó)際武器貿(mào)易條例》為代表，框定了可對(duì)外轉(zhuǎn)讓的物品清單和具體的操作性規(guī)定。國(guó)務(wù)院政治軍事事務(wù)局（Bureau of Political-Military Affairs）下轄的國(guó)防貿(mào)易管制理事會(huì)是監(jiān)督《美國(guó)軍火清單》執(zhí)行情況的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，也是由其向合格的軍火商頒發(fā)直接商業(yè)銷(xiāo)售的普通許可證。

第四層次為國(guó)防部安全援助管理手冊(cè)（Security Assistance Management Manual），包含關(guān)于安全援助和軍備轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目的最新政策調(diào)整匯總和相關(guān)執(zhí)行指導(dǎo)意見(jiàn)；由國(guó)防部國(guó)防安全合作局定期更新。這是更細(xì)化、時(shí)效性更強(qiáng)的操作手冊(cè)類(lèi)文件。