“一帶一路”戰(zhàn)略背景下海運業(yè)發(fā)展支持政策研究

葛春鳳

（廣州航海學院廣東廣州510330）

“一帶一路”戰(zhàn)略背景下海運業(yè)發(fā)展支持政策研究

葛春鳳

（廣州航海學院廣東廣州510330）

“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略為海運業(yè)發(fā)展帶來新機遇，提出新要求。要正確處理海運業(yè)開放與支持的關系，調(diào)整和完善海運支持政策，促進海運業(yè)健康快速發(fā)展，增強海運控制力和競爭力，保障“海上絲綢之路”運輸大通道的通暢安全高效。

“一帶一路”；船舶登記；海運補貼

一、發(fā)展海運業(yè)對建設“一帶一路”的重要意義

1.海運關系著“21世紀海上絲綢之路”運輸大通道的通暢安全高效

我國作為世界海運需求總量、集裝箱運量、鐵礦石進口量最大的國家，最大的錳礦、銅礦和鉻礦進出口國，2015年4月原油進口量首次成為全球第一大原油進口國，海運作為我國社會經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略通道具有極其重要的意義。我國外貿(mào)運量約占世界海運量的1/3，90%以上的進口原油、煤炭、糧食，幾乎100%的進口鐵礦石是通過海運完成的。石油、鐵礦石等關系國民經(jīng)濟命脈的物資對外依存度超過60%，這其中又有超過80%的運量途經(jīng)“21世紀海上絲綢之路”沿線范圍。在當前復雜多變的國際環(huán)境下，為保證經(jīng)貿(mào)發(fā)展和進出口戰(zhàn)略物資的運輸，防止國際風云變幻對我國外貿(mào)運輸及經(jīng)濟安全的影響，提升海運控制力和保障力直接關系國民經(jīng)濟安全運行。

2.海運業(yè)是建設“一帶一路”的有效載體

海運業(yè)是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、先導性和綜合性產(chǎn)業(yè)，海運集資金、技術(shù)、人才、管理于一體，與政治、經(jīng)濟、文化、軍事密切聯(lián)系，是傳播文化、思想等的重要載體和紐帶，在促進沿線政策溝通、設施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通等方面具有十分重要作用。通過實施“海運強國”戰(zhàn)略，大力發(fā)展我國海運業(yè)，可以有效推動海上絲路沿線國家口岸基礎設施建設和多方面合作，加強基礎設施建設規(guī)劃和技術(shù)標準體系的對接；推進建立統(tǒng)一的貿(mào)易運輸協(xié)調(diào)機制，逐步形成兼容規(guī)范的貿(mào)易運輸規(guī)則和海商法律制度；帶動沿線國家港口集群產(chǎn)業(yè)和外貿(mào)產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，從而實現(xiàn)《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》所提出的貿(mào)易暢通、設施聯(lián)通，推動與沿線國家或地區(qū)在更大范圍、更高水平、更深層次的深入合作。

3.海運業(yè)是實施“一帶一路”戰(zhàn)略的活力引擎

海運業(yè)是傳統(tǒng)基礎產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)的結(jié)合體，產(chǎn)業(yè)鏈長，關聯(lián)度高，與造船、鋼鐵、石化、港口集群、航運服務等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關，發(fā)展現(xiàn)代化海運業(yè)能有效提升裝備制造業(yè)的研發(fā)能力和技術(shù)水平，推動金融、保險、物流、航運管理、海事仲裁、信息等現(xiàn)代服務業(yè)快速發(fā)展。此外，海運業(yè)運能大、成本低，有利于節(jié)能環(huán)保，推進綠色經(jīng)濟發(fā)展，對促進“一帶一路”沿線城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展、助推國民經(jīng)濟實現(xiàn)穩(wěn)定增長，具有重大的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義。

4.海運業(yè)是實施“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略的安全保障

海運服務業(yè)網(wǎng)絡遍布全球，是應對海外突發(fā)事件、保障戰(zhàn)略物資運輸和維護我國海洋權(quán)益的重要力量。由于“21世紀海上絲綢之路”的海運通道涉及中東和東南亞地區(qū)，需要通過馬六甲海峽、霍爾木茲海峽、亞丁灣、蘇伊士運河等咽喉要道，海上安全形勢日益嚴峻。此外，近年來中國與周邊國家的海洋、領土爭端日漸增多，中國在維護周邊領土及海洋權(quán)益等問題上面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。因此，加快發(fā)展我國海運業(yè)，進一步增強我國的海運控制能力和海上通道影響力，是保障“21世紀海上絲綢之路”建設戰(zhàn)略安全實施的迫切需要。

二、我國海運業(yè)發(fā)展中面臨的主要問題

改革開放30多年來，我國海運業(yè)取得長足發(fā)展，從在IMO（國際海事組織）的地位、海運需求規(guī)模、海運船隊規(guī)模、船級社和大型海運企業(yè)地位，以及國際海運事務等諸多方面看，我國均是世界重要海運大國。但是我國海運業(yè)大而不強，發(fā)展中還面臨不少問題，主要表現(xiàn)在：

1.五星紅旗船隊規(guī)模偏小，海運控制力弱

《聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）2015海運發(fā)展回顧報告》顯示，截止2015年1月1日，我國商船隊總運力達1.57億載重噸，約占全球總運力的9.1%，排名世界第三。但總的來看，我國海運業(yè)大而不強，海運控制力弱，對重要海運通道影響力小。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議秘書處統(tǒng)計，我國控制的船隊規(guī)模僅居世界第三位，其中五星紅旗船僅居世界第九位。在1.57億載重噸的總運力中，方便旗船運力占船隊總運力的53.5%，“五星紅旗”船運力不到總運力的一半。同時，我國在馬六甲海峽、巽他海峽、龍目海峽、蘇伊士運河、霍爾木茲海峽、曼德海峽、巴拿馬運河和蘇伊士運河等國際海運咽喉要道影響力十分有限，無法與其他海運大國相提并論。可見，中資船舶出籍，運力流失，大大制約了我國海運業(yè)的進一步發(fā)展，也嚴重影響我國海運業(yè)的世界話語權(quán)。

2.“國貨國運”比例低，戰(zhàn)略物資運輸保障能力差

我國海運需求總量占世界的30%，但進出口貨物總量中僅有25%左右是由中國船公司承運，國家戰(zhàn)略物資運輸保障能力偏弱，重點外貿(mào)物資運輸控制力較低，比如我國鐵礦石進出口量占世界50%，但其中僅有25%由我國海運船隊運輸，石油則僅為30%，這在一定程度上威脅國家安全。其主要原因在于我國海運業(yè)過早過度開放，取消貨載保留制度所致。新中國成立時，我國采取完全的國貨國運政策，1984年逐步放開，只規(guī)定國輪承運比例不低于80%；1988年基本取消，僅在與巴西等7國雙邊協(xié)定中保留貨載分配比例，自1996年起，我國國貨國運政策完全取消，此后國貨國運比例便逐年下降。

3.海運企業(yè)經(jīng)營業(yè)績不佳，競爭力不強

近年來，我國海運企業(yè)連年虧損，究其原因，可歸納為以下三個方面：（1）后金融危機時期的世界經(jīng)濟蕭條和國際航運長期低迷，國際航運聯(lián)盟、船舶大型化、經(jīng)營模式創(chuàng)新等競爭激烈，我國經(jīng)濟新常態(tài)下的外貿(mào)需求和海運需求增速下降等是宏觀層面的原因。（2）在微觀層面，我國航運企業(yè)的管理、經(jīng)營模式創(chuàng)新的滯后以及航運國企治理模式的禁錮，使得航運企業(yè)不能及時根據(jù)市場周期適時調(diào)整，其利潤結(jié)構(gòu)失衡、營運成本高企、盈利能力下降、準班服務不足，國際競爭實力不足。（3）由于我國缺乏系統(tǒng)的支持政策，而許多國家尤其是發(fā)達國家仍對本國國際航運業(yè)實行保護政策，開放的不對等，使得我國航運企業(yè)與國際航運企業(yè)相比在稅負等方面存在著明顯差距，進一步削弱了競爭力。

4.海運船隊運力過剩，運力結(jié)構(gòu)不合理

我國海運船隊運力總體過剩，目前運力已超30%左右，但大型的干散貨船和大型集裝箱船偏少，老齡船及超齡船比例較高，缺少特種運輸船舶和專用船舶，油船總量比例過少，運力不足，方便旗船比例高存在安全隱患。因此，適應大型化、低碳化的需要，加快處置高耗油、高成本的老舊船，研究開發(fā)新船型，并適時發(fā)展LNG船（零下163攝氏度低溫下運輸液化氣的專用船舶）、汽車滾裝船等非傳統(tǒng)領域的船隊，優(yōu)化我國船隊結(jié)構(gòu)迫在眉睫。

三、我國海運政策存在的問題

從世界海運國家發(fā)展實踐看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無不對本國海運業(yè)在不同時期采取不同程度的保護和扶持，比如歐盟國家海運業(yè)以支持國際船舶登記制度、船舶噸稅制和減免海員個人所得稅為核心，美國建立了以貨載優(yōu)先制度、受控承運人制度及沿海運輸保護制度為主的海運保障政策體系，日本則以立法、經(jīng)濟調(diào)節(jié)以及行政督導三種方式對海運業(yè)進行全面干預，實施國貨國運、“計劃造船”、貨載優(yōu)先、營運補貼等海運扶持政策。即使在競爭和開放的當代國際航運界，雖然以保護政策為核心的海運政策已不合時宜，但各國仍以維護和發(fā)展本國海運業(yè)為基本目標，采取更為靈活和隱蔽的國內(nèi)航運支持政策，除部分國家以外，各國通常采取補貼形式作為海運支持政策的核心。反觀我國，卻呈現(xiàn)出海運業(yè)開放程度較高、船舶登記制度嚴格、海運補貼政策不完善等若干問題。

1.海運業(yè)開放方面

無論與發(fā)達國家還是發(fā)展中國家相比，我國海運業(yè)開放的程度都比較高，最為突出的是貨載保留和稅收優(yōu)惠兩個方面。與主要發(fā)達國家相比，在貨載保留方面，美國、歐盟成員國和韓國等發(fā)達國家及印度、巴西、菲律賓和印度尼西亞等發(fā)展中國家均采取了保護政策，而我國、日本和新加坡都取消了貨載保留。在稅收方面，我國為吸引外國投資，給予外資公司特殊的稅收優(yōu)惠政策，造成了我國內(nèi)地的內(nèi)資公司與外資公司存在長期的不平等競爭。2013年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》正式實施后，才取消了外資公司的特殊稅收優(yōu)惠政策，給予內(nèi)資公司與外資公司同等國民待遇。

2.船舶登記制度方面

現(xiàn)階段我國在實行嚴格船舶登記制度，同時，為吸引中資方便旗船回國登記，擴大五星紅旗船隊保有量、加強安全監(jiān)管并維護我國船員權(quán)益，政府對方便旗船歸國登記建立第二船籍制度問題進行了不斷探索。經(jīng)過2007年的“特案免稅”政策、2009年上?！暗诙怯浿贫取?、2012年上海洋山保稅港區(qū)的保稅船舶登記、2013年天津東疆保稅港區(qū)的國際船舶登記制度及2014年1月《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)國際船舶登記制度試點方案》正式開展國際船舶登記，船舶登記制度在登記主體、船齡限制、外籍船員雇傭、船籍港的各項便利政策、船舶登記種類及登記程序等方面均有所突破，提高了國際船舶登記效率。但與域外登記地相比，新加坡和中國香港地區(qū)比中國內(nèi)地的注冊條件更加寬松。由于存在船齡、船級社入級、登記辦理時間以及噸稅等方面的差距，使得登記注冊的成本顯著提高，對船舶入籍回籍的吸引力不大。

3.海運補貼政策方面

隨著我國海運業(yè)的開放，大量的國外海運企業(yè)憑借其雄厚的經(jīng)濟、技術(shù)、管理實力及其所屬國的政府扶持政策進入我國，并在國內(nèi)市場競爭中處于優(yōu)勢地位。就目前而言，許多國家政府都致力于給本國海運企業(yè)創(chuàng)造有利環(huán)境，包括貨載保留、造船貸款優(yōu)惠、海運營業(yè)補貼、稅收減免、船隊更新補貼等。我國自海運業(yè)上升為國家戰(zhàn)略以來，相繼出臺了一些政策，比如拆船補貼政策、船舶行業(yè)規(guī)范白名單等，為海運企業(yè)技術(shù)更新、改善船舶結(jié)構(gòu)給予有力引導和支持。但總的來看，由于我國20世紀80年代以來，海運市場放開速度和幅度太大，國家對本國海運船隊的保護及我國海運企業(yè)原來享有的造船優(yōu)惠貸款、進口船減免稅收、港口收費優(yōu)惠、貨載保留等政府優(yōu)惠待遇都基本被取消，使得我國海運企業(yè)競爭力與其競爭對手相比處于劣勢。

四、完善我國海運支持政策的對策建議

1.正確處理海運業(yè)開放與保護之間的關系

貿(mào)易自由化成為不可逆轉(zhuǎn)的潮流，自由化和市場化已成為國際海運政策的發(fā)展方向，但以立法形式提高海運業(yè)的各種技術(shù)標準、管理標準的海運綠色壁壘和“以反保護來推行保護”的反規(guī)制等新形式的保護主義也應運而生?；诖耍覈诒Ｗo本國海運利益的前提下，動態(tài)應用貿(mào)易保護主義或貿(mào)易自由主義的政策措施，智慧地把握保護主義和自由主義的最佳動態(tài)平衡點，堅持二者的辯證統(tǒng)一，在實踐中靈活運用保護主義和自由主義這兩種相輔相成的政策手段，采取與國情相吻合的速度和范圍逐步開放海運業(yè)，采取與國際接軌的通行的海運資助和支持政策，促進我國的海運業(yè)在激烈的國際市場競爭中發(fā)展和成熟。

2.完善船舶登記制度，壯大五星紅旗船隊，提升我國海運控制力

以“一帶一路”和自貿(mào)試驗區(qū)戰(zhàn)略實施為契機，以建立現(xiàn)代噸稅制為突破，進一步探索完善我國的國際船舶登記制度，以吸引船東在中國本土開展船舶登記，解決中資船的船籍外移問題。

（1）借鑒國際通行做法，實行現(xiàn)代船舶噸稅制。傳統(tǒng)意義上的船舶噸稅是一國向進出該國口岸的船舶，按其噸位征收用于航道設施建設和管理的使用稅，近幾十年來，為了促進本國海運業(yè)的發(fā)展，國外海運大國對傳統(tǒng)船舶噸稅制進行制度創(chuàng)新，對本國海運企業(yè)實施與船舶噸位掛鉤的、低稅負、易于核算的船舶噸稅制度。作為其國內(nèi)企業(yè)所得稅的替代稅種，噸稅制以船舶噸位為基準而非根據(jù)公司的實際經(jīng)營利潤征稅，其稅率一般低于通常企業(yè)所得稅。荷蘭、英國、挪威、德國等在1996年就引入船舶噸稅制，印度、韓國、日本等亞洲國家也相繼實施，船舶噸稅制已成為國際船舶運輸稅制的一個標準。稅負重是我國船舶移籍國外、運力不斷流失的根本原因，我國應借鑒世界海運強國的經(jīng)驗，加快建立具有中國特色的船舶噸稅制，降低海運企業(yè)稅負，增強海運企業(yè)競爭力，帶動與海運關聯(lián)的造船、修船、物流等一系列產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時也有助于增加懸掛五星紅旗船舶噸位的數(shù)量，壯大中國籍海運船隊。

（2）優(yōu)化船舶登記流程，簡化船舶登記手續(xù)。便捷的船舶登記流程也是影響船東選擇船舶注冊地的重要因素之一。我國內(nèi)地船舶登記的便捷性與中國香港相比還有很大差距，要以自貿(mào)區(qū)為平臺，進一步創(chuàng)新優(yōu)化船舶登記受理流程，減少前置性審批事項，簡化船舶登記注冊手續(xù)，比如可以采用預登記制度，可以為入籍船舶提供臨時證書服務等，不斷提高船舶登記注冊的便捷性和服務水平。

（3）有條件地放開船級社入級限制?？蓞⒄罩袊愀酆托录悠麓暗怯浀拇壣缛爰壸龇?，改變我國目前只能選擇中國船級社入級的做法，有條件地放開船級社入級限制，鼓勵優(yōu)先選擇中國船級社入級，逐步放寬至可選擇國際船級社協(xié)會的成員船級社。

（4）改革船齡限制規(guī)定。船齡限制可進一步放寬，但是基于安全考慮，對于超過一定年限的船舶，登記時必須接受船舶品質(zhì)檢查并提交相關證明報告。

（5）完善配套政策。在公司登記、保險、抵押、外匯等海運相關經(jīng)營環(huán)境方面進一步改善，營造與國際接軌的海運經(jīng)營環(huán)境。

3.建立貨載優(yōu)先制度，支持和引導國貨國運，增強戰(zhàn)略物資運輸保障能力

我國已向世界宣布取消貨載保留制度，但我國目前還可利用適度的貨載優(yōu)先制度以減少取消貨載保留制度的損失。貨載優(yōu)先主要是指對政府物資等以國家購買服務的形式，將其全部或一半以上份額優(yōu)先分配給國輪承運，即使在海運業(yè)發(fā)達的國家仍普遍采用貨載優(yōu)先制度。我國要盡快明確并建立貨載優(yōu)先制度，在政府采購尚未納入《服務貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）范圍的情況下，在不違背有關承諾的前提下，通過政府采購行為，將軍用物資、進出口戰(zhàn)略物資、對外援助物資等政府采購貨物交給我國海運企業(yè)承運；要制定相應政策，采取有效措施，積極發(fā)展大型散貨船、大型油輪，鼓勵海運企業(yè)與貨主緊密合作，推動簽訂長期合同，提高原油、鐵礦石、液化天然氣、煤炭、糧食等重點物資的承運保障能力。

4.完善海運補貼政策，提升海運企業(yè)競爭力

鑒于政府對海運業(yè)的補貼已成為世界各國的普遍做法，我國政府給予國內(nèi)海運服務提供者補貼并不違反我國入世時對海運服務的承諾。因此，目前應在出臺拆船補貼政策基礎上，進一步構(gòu)建海運補貼政策體系，以直接補貼和稅收優(yōu)惠等間接的方式，引導海運企業(yè)實現(xiàn)技術(shù)升級、綠色轉(zhuǎn)型，鼓勵高素質(zhì)人才從事海運業(yè)，不斷壯大我國海運船隊和海員隊伍，提升我國海運業(yè)對海上絲綢之路乃至世界的影響力和控制力。

（1）以造船補貼促進國輪國造。政府主管部門應盡快出臺為特種船舶建造提供低息貸款的政策意見，加快中國海運產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（2）以所得稅優(yōu)惠鼓勵海員從事海運業(yè)。強大的海員隊伍是海運業(yè)發(fā)展的根基，海員具有國際性、專業(yè)性、風險性、艱苦性、專業(yè)性強等特點，從大學畢業(yè)到培養(yǎng)成遠洋船長、輪機長至少需要十幾年時間并花費高額的成本，為此英國、日本、瑞典、新加坡、菲律賓等國都對海員所得稅給予優(yōu)惠。為鼓勵有能力有經(jīng)驗的船員長期從事海運業(yè)，擴大海員規(guī)模，提高海員質(zhì)量，建議大幅度提高遠洋運輸船員個人所得稅起征點，增加海員的伙食費補貼并不計入其個人的應納稅額，以形成結(jié)構(gòu)合理的收入待遇“水陸差”，吸引和鼓勵更多的優(yōu)秀青年從事海運業(yè)，吸引有能力有經(jīng)驗的船員長期奉獻海運業(yè)。

（3）建議參照戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對海運企業(yè)給予所得稅優(yōu)惠。海運業(yè)屬于國民經(jīng)濟的基礎性、先導性產(chǎn)業(yè)，由于國際海運市場的長期波動風險，海運業(yè)具有高投入、低回報、高風險等經(jīng)濟特性，通過減低稅率使海運業(yè)能夠獲得平均回報是世界海運大國的通行做法。從國家層面來看，海運業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略意義和對產(chǎn)業(yè)的帶動、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的貢獻突出，因此，海運業(yè)參照高新技術(shù)企業(yè)，減按15%稅率計算繳納企業(yè)所得稅既合理且必要。

5.以政策引導建立“21世紀海上絲綢之路”沿線港口聯(lián)盟，增強對海運通道和航線的控制力

出臺財稅、融資支持措施，以自貿(mào)區(qū)為創(chuàng)新平臺，引導上海、廣州等14個沿海港口支點城市，以海上絲綢之路沿線國家港口、物流園區(qū)、加工貿(mào)易區(qū)為節(jié)點，以中國香港、新加坡為支點，以東盟為重點，以國際海運航線為紐帶，在現(xiàn)有“友港”基礎上，進一步拓展和建立新的友好合作關系，建立合作共贏新機制，合作組建“國際港口聯(lián)盟”。

鼓勵“國際港口聯(lián)盟”組織在海運基礎設施共建、航線共享、風險共擔等方面開展更為廣泛的國際交流合作，建設具有國際影響力的交流協(xié)作平臺，適時舉辦“國際港口聯(lián)盟”成員城市合作論壇，使聯(lián)盟內(nèi)的港口城市和國家結(jié)成“信息互通、設施互聯(lián)、人員互動”的利益共同體。以“國際港口聯(lián)盟”為平臺通過投資參股、控股參與沿線國家港口建設，以增開航線等方式開展全方位合作，以此增強對海運通道和航線的影響力，構(gòu)建21世紀海上互聯(lián)互通新格局。

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責任編輯：張明