論資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制
——以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為視角

張曦文

論資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制
——以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為視角

張曦文

經(jīng)濟(jì)法作為國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本法律形式，對(duì)于保障資源優(yōu)化配置具有重要作用。實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，有賴于經(jīng)濟(jì)法的支持與保障。本文從資源優(yōu)化配置的基本概念入手，探討了資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)，分析了資源優(yōu)化配置需要經(jīng)濟(jì)法保障的客觀必然性，并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為例作了具體剖析。

資源優(yōu)化配置 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制

1 引言

資源的優(yōu)化配置指自然資源、社會(huì)資源等資源在不同階段中物盡其用的狀態(tài)，是一種理想化的狀態(tài)，簡言之就是以最少的資源投入達(dá)到最大的產(chǎn)出。就社會(huì)整體而言，資源的優(yōu)化配置所具有的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)的界定。其內(nèi)涵朝著淡化經(jīng)濟(jì)意識(shí)的形式公平，追求實(shí)質(zhì)公平意義上的社會(huì)公共服務(wù)均等化、個(gè)體化發(fā)展的均衡傾斜。這種轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)法的興起也是息息相關(guān)的，隨著經(jīng)濟(jì)法的興起，人們關(guān)注的重心從傳統(tǒng)的民商事形式意義上的公平逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)法實(shí)質(zhì)意義上的公平。隨著資源優(yōu)化配置含義的改變，對(duì)其具體制度的設(shè)定也應(yīng)當(dāng)有所不同，因此，經(jīng)濟(jì)法機(jī)制的研究和探討越來越有必要。

經(jīng)濟(jì)法作為與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域聯(lián)系最密切的強(qiáng)行性規(guī)范可在資源優(yōu)化配置中起到重要作用，不僅如此，資源優(yōu)化配置原則是經(jīng)濟(jì)法的基本原則，佐證在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中資源優(yōu)化配置是不可或缺的一部分，進(jìn)而從另一方面反映出經(jīng)濟(jì)法對(duì)于資源優(yōu)化配置保障的必要性。而在眾多經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度使用較多、效果較明顯，是具代表性的機(jī)制之一。以往對(duì)資源優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的研究大多是分離割裂的，沒有將二者予以有機(jī)結(jié)合，難以實(shí)現(xiàn)宏觀與微觀、具體與抽象的融合。不僅如此，對(duì)二者的研究大多局限于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度，從經(jīng)濟(jì)法視角展開的研究較少。因此，本文擬以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為視角，對(duì)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制予以探討，以期豐富資源優(yōu)化配置的理論基礎(chǔ)，并對(duì)實(shí)踐意義上的資源配置情況提供理論依據(jù)和指導(dǎo)。

眾所周知，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)是資源優(yōu)化配置的兩種調(diào)節(jié)方式，堅(jiān)持以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的代表人物是亞當(dāng)·斯密，堅(jiān)持以政府調(diào)節(jié)為主的代表人物是凱恩斯。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)達(dá)的今天，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)制度本身所蘊(yùn)藏的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)控是以自發(fā)調(diào)控為基礎(chǔ)，無政府的狀態(tài)，其平衡的滯后性及調(diào)節(jié)的巨大代價(jià)使國家干預(yù)的資源配置顯得極為重要。實(shí)踐也證明，完全依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)方式并不可行，美國崛起過程中關(guān)稅是世界上最高的，英國也是如此，與英國同時(shí)期采取亞當(dāng)·斯密理論的法國開始走向衰落，而法國在之前采取政府重商主義理論時(shí)是與英國并肩的強(qiáng)國，并且，法國在后來的戴樂高復(fù)興時(shí)采用的幾乎是政府重商理論的翻版。因此，本文著重從政府規(guī)制角度尤其是以制度和法律保障為基礎(chǔ)，對(duì)資源優(yōu)化配置進(jìn)行研究。

2 資源優(yōu)化配置概述

2.1 資源優(yōu)化配置的概念

資源的優(yōu)化配置是指“各類生產(chǎn)要素(資源)根據(jù)各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門、各個(gè)地區(qū)的生產(chǎn)需求和爭(zhēng)取最大報(bào)酬的原則，經(jīng)過部門間、地區(qū)間的流動(dòng)調(diào)整，最終被配置到效益較好的部門、地區(qū)中去”[1]。隨著社會(huì)發(fā)展，資源的外延呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，體現(xiàn)出從基礎(chǔ)的自然有形資源到無形資源、社會(huì)資源的延伸。盡管如此，在特定領(lǐng)域和時(shí)間內(nèi)，資源又始終具有相對(duì)稀缺性的特點(diǎn)，這也是現(xiàn)在世界上很多國家人口數(shù)額較大、人均占有量不足的國情所決定的。以上兩個(gè)特點(diǎn)決定了資源配置存在的客觀必然性，即資源需要通過資源優(yōu)化配置實(shí)現(xiàn)在領(lǐng)域、地域等方面的分配，包括生產(chǎn)要素在內(nèi)的各類資源的分配。但資源配置并不包含合理科學(xué)配置的內(nèi)涵，既有相對(duì)科學(xué)的優(yōu)化配置方式，也存在相對(duì)不完善的資源配置方式。為了完善研究方向，明確資源配置的目標(biāo)，仍需要對(duì)資源的優(yōu)化配置予以界定。通常，資源優(yōu)化配置的定義中蘊(yùn)含著結(jié)構(gòu)的有機(jī)化、層次的合理化、利用的可循環(huán)化等含義。

2.2 資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)

資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了其內(nèi)涵的價(jià)值取向，即資源配置所追求的效果?！皟?yōu)化”或者“最優(yōu)”的定義可因其在不同的領(lǐng)域而有所區(qū)別，如水資源、教育資源、醫(yī)療資源等的優(yōu)化配置必然存在一定的差異，例如各地區(qū)有足夠日常用水、讓各地區(qū)人民能享受九年義務(wù)教育或讓各地人民有能力支付醫(yī)療費(fèi)用，但貫穿其中的有相對(duì)一致的基礎(chǔ)規(guī)則，比如滿足各地區(qū)人們對(duì)于水資源的基本需要、對(duì)教育資源的基本需要，或者滿足對(duì)醫(yī)療資源的基本需要，該基礎(chǔ)規(guī)則的形成有一個(gè)逐漸深化并愈發(fā)趨近合理、完善的過程。

資源配置的概念是由古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派提出的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府在調(diào)節(jié)方面占主導(dǎo)地位，所以，為了改變現(xiàn)狀，在資源配置概念產(chǎn)生初期強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)配置資源的重要性。故此，在這一階段的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，與資源優(yōu)化配置相關(guān)聯(lián)的主要因素即為效率，并且效率僅指向經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的效率。這種觀念是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域研究的必然追求，體現(xiàn)為最少投入能獲得的最大產(chǎn)出。

隨后，意大利學(xué)者帕累托對(duì)資源優(yōu)化配置的含義進(jìn)行了系統(tǒng)闡述。帕累托提出了一種理想狀態(tài)，即帕累托最優(yōu)理論，后世學(xué)者對(duì)于資源配置“最優(yōu)”的界定深受此理論影響。這種價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)理論是通過各種要素總和的狀態(tài)計(jì)算得出的，它是指在固定的人群和資源基礎(chǔ)之上，以沒有人的福利減損為前提，至少有一人的情況變得更好。這種標(biāo)準(zhǔn)是從宏觀角度強(qiáng)調(diào)利益的整體化，規(guī)避了個(gè)體考慮的狹隘看法。這種看法在當(dāng)時(shí)得到了大多數(shù)人的認(rèn)可，但不可否認(rèn)它又不是完全科學(xué)的。

資源優(yōu)化配置與生活中的方方面面相聯(lián)系，涵蓋了我國當(dāng)今生活的各個(gè)領(lǐng)域，形成了各種不同復(fù)雜的法律關(guān)系，僅對(duì)其單方面進(jìn)行考量勢(shì)必導(dǎo)致結(jié)果的錯(cuò)誤。當(dāng)然，從所獲得的利潤或者利益這一角度單方考慮的話，效率原則(帕累托最優(yōu)原則)在非常極端的情況下可能出現(xiàn)，在帕累托提出該理論之前亞當(dāng)·斯密認(rèn)為對(duì)每個(gè)人在他不違反法律時(shí)，可聽其完全自由，讓其采用自己的方法追求自己的利益，現(xiàn)代的數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)將斯密的信念發(fā)展為一套競(jìng)爭(zhēng)均衡數(shù)學(xué)模型并證明了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本定理，即完全競(jìng)爭(zhēng)的自由市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致帕累托最優(yōu)的結(jié)果?！暗捎谫Y源的利益導(dǎo)向造成資源在行業(yè)、地區(qū)甚至國家之間分配、使用的不平衡，以及難以避免的、日益擴(kuò)大的行業(yè)、地區(qū)和國家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，這種資源又未必是最優(yōu)化的。”[2]這種強(qiáng)調(diào)總體經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)無可厚非，但同時(shí)它又忽視了個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人們競(jìng)相追求更多的利潤，對(duì)效率的盲目追求將導(dǎo)致公平程度的下降，經(jīng)濟(jì)差距的加大。相當(dāng)部分的財(cái)力資源和人力資源都會(huì)朝著機(jī)會(huì)較多、潛力較大的地域和領(lǐng)域流動(dòng)，其所造成的必然后果將是發(fā)展兩極分化，貧富懸殊。

因此，在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域應(yīng)對(duì)資源優(yōu)化配置進(jìn)行綜合界定，兼顧長遠(yuǎn)利益，形成多元混合界定準(zhǔn)則，對(duì)其界定應(yīng)主要考量以下幾個(gè)方面，即人民生活情況、可持續(xù)發(fā)展的維護(hù)和公共服務(wù)領(lǐng)域的均等化。首先，考慮人民生活情況是因?yàn)楣竦幕旧钚枨笈c利潤并非是完全對(duì)應(yīng)的，如利潤率相對(duì)較高的軍火產(chǎn)業(yè)、科技產(chǎn)業(yè)雖然對(duì)國家發(fā)展意義重大，但這與基本生活聯(lián)系是微乎其微的。一切對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的追求都應(yīng)以保障公民的基本生活為前提，政府向公共交通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼即可視為對(duì)基本生活領(lǐng)域保障的傾斜。其次，可持續(xù)發(fā)展的維護(hù)意味著我們要理性長遠(yuǎn)地考慮問題，如對(duì)有限自然資源的利用不能急于追求經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的追求不能以犧牲環(huán)境資源為代價(jià)，對(duì)資源進(jìn)行優(yōu)化配置時(shí)要有可持續(xù)發(fā)展理念的考量。最后，資源優(yōu)化配置應(yīng)保障公共服務(wù)的均等化，克服市場(chǎng)調(diào)節(jié)的弊端，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的公平。綜上，資源優(yōu)化配置標(biāo)準(zhǔn)的界定應(yīng)兼顧社會(huì)的公平公正、每個(gè)個(gè)體的均衡發(fā)展、公共服務(wù)的均等化，甚至將這三個(gè)理念著重考慮。

3 資源優(yōu)化配置需要經(jīng)濟(jì)法的保障

3.1 資源優(yōu)化配置需要經(jīng)濟(jì)法保障的必然性

資源優(yōu)化配置是調(diào)節(jié)基本資源在不同主體、領(lǐng)域和空間，以實(shí)現(xiàn)相對(duì)完善配置比例的有效手段。資源優(yōu)化配置可以調(diào)整資源原始配置存在的分配不均、資源浪費(fèi)、發(fā)展不平衡等問題，以實(shí)現(xiàn)福利的人人享有、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)與社會(huì)并重。為了使資源優(yōu)化配置得到更好的實(shí)施，良好的配套保障措施至關(guān)重要。若只追求效率價(jià)值，則所需要的保障相對(duì)較少，可通過市場(chǎng)自身進(jìn)行調(diào)節(jié)。當(dāng)資源優(yōu)化配置的標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)質(zhì)公平的社會(huì)公共福利均等化為價(jià)值考量時(shí)，則需要較為有力的國家干預(yù)——保障措施來預(yù)防市場(chǎng)調(diào)解為主情形下以利潤為本位可能產(chǎn)生的混亂秩序。這種觀念的轉(zhuǎn)變是從傳統(tǒng)的放任自由主義向法律規(guī)制的過渡，強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控充分發(fā)揮其能動(dòng)性。其中，最好的保障措施自然是具有強(qiáng)行效力的法律規(guī)范，具有政府主導(dǎo)性、強(qiáng)制性等特征為制度的實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。

在市場(chǎng)調(diào)節(jié)說與國家干預(yù)說相互博弈的過程中，選擇何種部門法作為保障也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的主流觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)以民商法為基礎(chǔ)的私權(quán)保障配置資源，而現(xiàn)在學(xué)者們達(dá)成了以經(jīng)濟(jì)法的配套法律制度為保障的共識(shí)。民商法的法律性質(zhì)和特點(diǎn)是其無法保障資源優(yōu)化配置的主要原因，因?yàn)槠渲蛔非笮问焦?，與現(xiàn)今人們追求全社會(huì)幸福的理念相悖離。在我國，資源配置的整體不平均是顯而易見的，資源優(yōu)化配置是從宏觀角度對(duì)其予以調(diào)節(jié)，而民商事法律是以個(gè)人為本位、充分體現(xiàn)私權(quán)和意志的法律規(guī)范，著重從微觀角度進(jìn)行調(diào)整。因此，民商法對(duì)于資源配置領(lǐng)域的不公平、不科學(xué)的方面無從調(diào)整，甚至?xí)哟髠€(gè)體享有資源的差距，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。正如漆多俊所說：“對(duì)于壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)，依據(jù)民法便難以排除；甚至可以說壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)正是利用了民法的自由原則，披上了合法外衣而更加泛濫。至于對(duì)市場(chǎng)機(jī)制作用的局限性、被動(dòng)性和滯后性，民法更完全無法解決?！盵3]

對(duì)于行政措施而言，其在資源優(yōu)化配置的保障方面起到的作用極小。行政措施雖強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，但這種通常是以行政行為進(jìn)行的，如處以行政處罰、吊銷營業(yè)執(zhí)照等。行政措施的調(diào)整在整體上對(duì)于企業(yè)等機(jī)構(gòu)的影響較大，對(duì)于個(gè)人在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為規(guī)制較少。正因?yàn)槿绱?，其?duì)于公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)法保障效果也不甚理想。行政法律規(guī)范在很大程度上磨滅了自由競(jìng)爭(zhēng)，排斥了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域市場(chǎng)規(guī)則，壓抑了經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)造性。所以，各國在設(shè)立行政法律規(guī)范的時(shí)候都會(huì)適當(dāng)限制其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用，進(jìn)而使行政措施鮮少在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有突出的調(diào)控作用，只能在與其他法律部門相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。

因此，對(duì)資源優(yōu)化配置的主要保障手段是通過經(jīng)濟(jì)法法律法規(guī)的設(shè)立得以實(shí)現(xiàn)的。經(jīng)濟(jì)法不僅突破了傳統(tǒng)民法對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)的無限制、契約自由的排他性，彌補(bǔ)了在市場(chǎng)調(diào)節(jié)情況下資源不平衡配置，經(jīng)濟(jì)法還突破了行政法領(lǐng)域調(diào)節(jié)手段的單一性、適用范圍的狹隘性。當(dāng)然經(jīng)濟(jì)法應(yīng)是廣義的經(jīng)濟(jì)法，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)法外延的擴(kuò)張，與其他部門法的結(jié)合等，只要是圍繞經(jīng)濟(jì)生活，以一定的社會(huì)利益為目標(biāo)的法律法規(guī)均可認(rèn)為其屬于廣義經(jīng)濟(jì)法范疇。

從另一個(gè)角度來看，選擇經(jīng)濟(jì)法作為資源優(yōu)化配置保障的部門法律也是經(jīng)濟(jì)法本身內(nèi)涵的應(yīng)有之義，這從經(jīng)濟(jì)法的基本原則中可見一斑。經(jīng)濟(jì)法的基本原則是反映經(jīng)濟(jì)法本質(zhì)特點(diǎn)和內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)帥整個(gè)部門法的指導(dǎo)規(guī)則，亦是該部門法價(jià)值目標(biāo)的彰顯。所以，將資源優(yōu)化配置原則從學(xué)術(shù)上歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)法基本原則說明了資源優(yōu)化配置需要由法律保障，更需要由經(jīng)濟(jì)法這一特定領(lǐng)域調(diào)整保障。

3.2 經(jīng)濟(jì)法保障資源優(yōu)化配置的基本形式

經(jīng)濟(jì)法對(duì)資源優(yōu)化配置保障的基本形式是指經(jīng)濟(jì)法在實(shí)踐層面如何對(duì)資源配置進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)。正如《我知道什么？》百科叢書中提到的：“在資源稀少而又要在各種需要之間進(jìn)行分配，同時(shí)要使集體得到最大限度的滿足的情況下，法律規(guī)則首先要建立使人類活動(dòng)達(dá)到這種目的的適當(dāng)制度。”[4]經(jīng)濟(jì)法的保障形式是以經(jīng)濟(jì)法律制度為核心，以保障國家行為對(duì)資源優(yōu)化配置的干預(yù)為前提和主體。當(dāng)然，在國家調(diào)控為主的情況下市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用仍然不可忽視，所以資源優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)法保障的基本形式總體上可從以下兩個(gè)方面去探討。

3.2.1 保障市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)法律法規(guī)

保障市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用法律法規(guī)是指對(duì)于市場(chǎng)從準(zhǔn)入到退出這一系列環(huán)節(jié)中的市場(chǎng)主體、市場(chǎng)運(yùn)行等方面進(jìn)行規(guī)制的法律規(guī)范。這些法規(guī)的主要作用在于保障市場(chǎng)自身的基礎(chǔ)功能，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行約束，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)等帶來的市場(chǎng)運(yùn)作問題。這種調(diào)節(jié)體現(xiàn)在三大方面：主體、領(lǐng)域、對(duì)象。主體即為參加市場(chǎng)活動(dòng)的主體，對(duì)市場(chǎng)主體的規(guī)制，從相應(yīng)的前置審批程序到中間的流通環(huán)節(jié)，再到最后的市場(chǎng)主體退出，無一不貫穿著基礎(chǔ)性法規(guī)的調(diào)節(jié)，市場(chǎng)主體多元化的趨勢(shì)需要此類經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)法規(guī)進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)主體的限制和對(duì)弱勢(shì)市場(chǎng)主體的保障是從經(jīng)濟(jì)行為的始末對(duì)二者實(shí)質(zhì)公平的保障，以達(dá)到良好的資源配置。保障市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)領(lǐng)域較為廣泛，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的各個(gè)領(lǐng)域。對(duì)于對(duì)象而言，從馬克思對(duì)于市場(chǎng)的定義而言，無非是生產(chǎn)要素和生產(chǎn)關(guān)系要素的一種關(guān)系，這種配比需要通過市場(chǎng)機(jī)制的自身規(guī)律得以平衡。

3.2.2 保障政府調(diào)節(jié)的宏觀性調(diào)控法律法規(guī)

保障政府宏觀調(diào)控作用法律法規(guī)是對(duì)國家宏觀政策的強(qiáng)制保障。正如前文所述，資源優(yōu)化配置應(yīng)主要依靠政府宏觀調(diào)控，為了落實(shí)這種調(diào)控，必要的法律法規(guī)是不容忽視的。相比前者而言，此類法律法規(guī)更能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法對(duì)資源優(yōu)化配置的保障作用，是對(duì)國家在不同階段具有針對(duì)性政策方針的直接落實(shí)。而且，該種對(duì)資源優(yōu)化配置的保障涵蓋了各種類型的資源，包括自然資源、財(cái)力資源、人力資源等。

對(duì)自然資源的配置保障，體現(xiàn)為自然資源的保護(hù)與分配。如在《環(huán)境資源法》中確定的環(huán)境責(zé)任原則，即對(duì)環(huán)境受益的公民需要對(duì)環(huán)境給予一定形式的補(bǔ)償，污染環(huán)境者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任等。在資源的分配方面，為了實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置中可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，國家通過部門法以及單行法的形式對(duì)各類資源的使用進(jìn)行限制，以做到資源發(fā)展的均衡全面可持續(xù)。對(duì)于人力資源，這種資源配置在勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)范中尤為明顯，勞動(dòng)法對(duì)勞動(dòng)者的傾斜保護(hù)著重體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)公平。而關(guān)于勞動(dòng)法的配套規(guī)范中保險(xiǎn)的有關(guān)規(guī)定則充分詮釋了社會(huì)福利均等化這一資源優(yōu)化配置價(jià)值理念。相比之下，財(cái)力資源則是根本性的調(diào)節(jié)杠桿，其可以最效率地進(jìn)行資源配置，這種資源的優(yōu)化配置在我國的財(cái)稅法、壟斷法中均有明顯體現(xiàn)。

法律規(guī)范是一切調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)，也是最強(qiáng)力的保障。缺乏法律規(guī)范的根基，一切流于形式的制度都變得毫無研究意義；缺乏相應(yīng)的制度，法律法規(guī)也就沒有了發(fā)揮作用的渠道。經(jīng)濟(jì)法的基本制度亦是如此，相比于法律規(guī)范而言，基本制度因更完備的法律規(guī)范綜合性、解決問題的針對(duì)性而具有更好的效果。以法律制度研究作為前提是制度發(fā)揮功效的關(guān)鍵，只有對(duì)其有很好地認(rèn)知才能明白制度所產(chǎn)生及運(yùn)行的原理和機(jī)制。但反過來說，分析法律制度是對(duì)其應(yīng)用的另一種表現(xiàn)，制度就是法律規(guī)范的落實(shí)，研究制度本身的時(shí)候必然涉及制度的整體運(yùn)行。在經(jīng)濟(jì)法保障資源優(yōu)化配置的若干制度中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是一個(gè)極具代表性且使用頻繁的制度，下文筆者將著重以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為視角，以對(duì)經(jīng)濟(jì)法的保障機(jī)制有切實(shí)而具體的理解。

4 財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在資源優(yōu)化配置中的作用

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是對(duì)財(cái)力這一核心資源的分配與調(diào)整，它的存在有著必然且必要的地位。對(duì)其可有廣義及狹義兩種理解。廣義的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的定義包括不同層級(jí)國家政府間的財(cái)政流通，以及從政府向社會(huì)的單方面資金流出。狹義的理解僅包括前者，本文即以此為角度。

4.1 國際上財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法的保障模式及其資源配置作用

隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度得到更多的重視，該制度的重要性日益突出，對(duì)社會(huì)資源的調(diào)整作用也日益加大，成為資源優(yōu)化配置的主要手段。西方發(fā)達(dá)國家逐步形成相對(duì)完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律體系，對(duì)我國法律體系的研究具有很大的指導(dǎo)和借鑒意義，我國的一些制度與其他國家的相關(guān)制度也有著千絲萬縷的聯(lián)系。國際上對(duì)資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)法保障模式可分為以下幾種。

4.1.1 財(cái)政均等化模式

財(cái)政均等化模式的核心是依公平公正的價(jià)值取向產(chǎn)生的，這是政府在進(jìn)行資源優(yōu)化配置的過程中最核心的追求。財(cái)政均等化所強(qiáng)調(diào)的“均等”主要是指社會(huì)公共服務(wù)的均等化，對(duì)于我國同樣以此為目標(biāo)的資源配置經(jīng)濟(jì)法保障有很大的借鑒意義。在以財(cái)政均等化為目標(biāo)的國家中，代表國家有加拿大和澳大利亞。兩國制度在很大程度上具有相似性，首先體現(xiàn)在二者的均等化目標(biāo)均通過憲法予以確認(rèn)。其次，兩國雖然是聯(lián)邦體制國家，但均強(qiáng)調(diào)中央財(cái)政的調(diào)控力度，以充足的收入為平等追求目標(biāo)。最后，在范圍的角度，兩國均有一套完善的社會(huì)保障體系，其中涉及了醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)等，充分保障個(gè)體對(duì)社會(huì)資源的充分享有與平等配置。從表面上看，該制度是追求形式上的平等，然而在涉及公共服務(wù)均等、個(gè)體對(duì)社會(huì)資源的平等享有之后該制度已然具有了追求實(shí)質(zhì)平等的性質(zhì)，所以該制度設(shè)計(jì)是符合經(jīng)濟(jì)法資源優(yōu)化配置的要求的，同時(shí)也佐證經(jīng)濟(jì)法資源優(yōu)化配置的形式的特殊性。

4.1.2 以補(bǔ)助金為主的模式

以補(bǔ)助金為主的模式以美國為典型，美國財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的分配制度體系分為分類補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和總額收入分享補(bǔ)助三種。專項(xiàng)補(bǔ)助是指為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)所完成的特定項(xiàng)目補(bǔ)助，在接受補(bǔ)助的同時(shí)應(yīng)遵循聯(lián)邦政府的意愿。對(duì)補(bǔ)助的用途有領(lǐng)域限制的是分類補(bǔ)助，但仍有很大的自主使用權(quán)在地方政府手中。以收入基礎(chǔ)理論為根基的一般性支付方式是總額收入分享補(bǔ)助?！懊绹?lián)邦轉(zhuǎn)移支付法律制度的主要目標(biāo)是保證各地實(shí)際達(dá)到一定質(zhì)量和水準(zhǔn)的服務(wù)，而不是僅僅保證各地達(dá)到一定的財(cái)政收入，因?yàn)檫_(dá)到了一定財(cái)政收入的地方政府未必會(huì)將這些收入花在聯(lián)邦政府所希望的項(xiàng)目上。”[5]該制度形式屬于較高水準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)法資源優(yōu)化配置形式，其不僅追求一種實(shí)質(zhì)的平等，更在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分級(jí)分層，將合適的資源放到最需要的地方，既高效又合理。

4.1.3 縱橫均衡模式

縱橫均衡模式是指國家在縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與橫向財(cái)政轉(zhuǎn)換支付上并舉的平衡體系，該模式的典型代表國家為德國。縱向財(cái)政支付是指聯(lián)邦政府對(duì)各邦政府的整體性任務(wù)執(zhí)行行為，體現(xiàn)為為了提升該地區(qū)的人民生活水平和資源享有情況，聯(lián)邦應(yīng)給予相應(yīng)的財(cái)力資源支持。同級(jí)之間的協(xié)調(diào)，即各邦政府之間所形成的財(cái)力資源保障模式即為橫向模式?！兜乱庵韭?lián)邦共和國基本法》第一百零六條中規(guī)定：“聯(lián)邦及各邦之預(yù)算需要予以協(xié)調(diào)，以達(dá)成合理之平衡，避免稅負(fù)之過重并確保聯(lián)邦境內(nèi)一致之生活水平?！睓M向轉(zhuǎn)移支付制度的核心是同資源配置的總體均衡分不開的，避免資源相對(duì)不足地區(qū)的惡化以及給予適當(dāng)?shù)谋Ｕ?。這種模式使各級(jí)別的政府間達(dá)到財(cái)政平衡，資源配置更趨于一種形式上的平等。所以反過來看，它對(duì)地方的自治積極性和行政創(chuàng)新是非常不利的。

4.1.4 地方交付稅模式

“所謂地方交付稅，是把中央稅的所得稅、法人稅、酒稅、‘消費(fèi)稅’以及香煙稅的一定比例之和，作為地方交付稅的總額。這總額中的普通交付稅是按地方公共團(tuán)體的財(cái)源不足額交付給地方公共團(tuán)體的；而總額中的特別交付稅是作為災(zāi)害救濟(jì)的金額按照特別財(cái)政需要，分配給地方公共團(tuán)體的?！盵6]這種模式的典型國家為日本，日本除地方交付稅形式外，還有國庫補(bǔ)助金和地方讓與稅兩種類型對(duì)資源優(yōu)化配置進(jìn)行保障。該模式的主要用途是克服不同級(jí)別政府間的縱向財(cái)政不平衡。其核心特點(diǎn)在于規(guī)范化、制度化，運(yùn)用一定的科學(xué)公式進(jìn)行計(jì)算。這種模式和以補(bǔ)助金為主的模式有相似之處，但這種模式在資源配置過程中并沒有補(bǔ)助金模式高效，因?yàn)檠a(bǔ)助金模式在對(duì)所要配置資源進(jìn)行分類時(shí)進(jìn)行了一個(gè)周延分類，將所有資源都涵蓋在內(nèi)，而地方交付稅模式中將所需配置資源分類顯然有所欠缺，因?yàn)檫@種模式對(duì)于公共服務(wù)均等和社會(huì)個(gè)體對(duì)社會(huì)保障的平等享有兩個(gè)方面幾乎沒有關(guān)注。

4.2 我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度及其資源配置作用

我國的財(cái)政體制有著逐漸克服弊端走向開放的過程，最明顯即為克服包干制的局限性，由此產(chǎn)生分稅制，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度正是以分稅制為背景所產(chǎn)生的。根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付之間的各級(jí)政府關(guān)系，可以分為縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)具體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式種類較多且混亂。具體如下：稅收返還、專項(xiàng)補(bǔ)助、在過渡時(shí)期的相關(guān)政策等。

因稅收返還制度使用較多，可對(duì)該制度有更深入的輔助理解，故在此單獨(dú)介紹?！岸愂辗颠€是指以前一年的數(shù)據(jù)為基數(shù)，先征后還以保障地方財(cái)政收入和資源利益的方法。它在分稅制改革后確立，是具有中國特色的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的主要形式，是我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，為保持財(cái)政體制的連續(xù)性、維護(hù)地方利益、減少社會(huì)震蕩的產(chǎn)物，這反映了我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式的獨(dú)特性?！盵7]隨著財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的完善，可將我國的該項(xiàng)制度歸納為如下兩種模式。

4.2.1 一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是對(duì)過渡時(shí)期的轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行的調(diào)整，財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院的精神制定了《2002年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，后又經(jīng)過《2008年一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》對(duì)該制度進(jìn)行了修改完善?？v然財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度均強(qiáng)調(diào)無償性，但一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在此被賦予了更大的自由，即沒有強(qiáng)制條件的限制。一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)社會(huì)公眾的物品和個(gè)體消費(fèi)均有一定程度的保障。

4.2.2 專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付區(qū)別于上者的顯著特點(diǎn)為額外條件的要求，即附條件的轉(zhuǎn)移支付形式。具體要求為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“是轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算主體對(duì)所撥出的資金規(guī)定了使用方向或具體用途，受援地方必須按規(guī)定用途使用資金，也即專款專用。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要服務(wù)于中央政府的特定政策目標(biāo)，解決區(qū)域性公共產(chǎn)品的外溢問題和促進(jìn)特定公共事業(yè)的發(fā)展?！盵8]專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的公共物品和服務(wù)屬性更為明顯，針對(duì)性極強(qiáng)。這種財(cái)力資源的優(yōu)化配置通常出現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、保險(xiǎn)等領(lǐng)域。

所以從總體上來看，我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度符合經(jīng)濟(jì)法資源優(yōu)化配置的要求，即在形式平等的基礎(chǔ)上追求實(shí)質(zhì)平等。雖然我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不同于其他國家，但我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和補(bǔ)助金模式具有很大的相似性，所以二者均為合理高效的制度，因?yàn)槲覈彩菍⑺渲玫馁Y源進(jìn)行了一個(gè)周延分類。當(dāng)然，許多法律法規(guī)還存在完善細(xì)化的問題，但我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的總體框架是比較完善的，能夠?qū)①Y源放置于其應(yīng)當(dāng)放置的位置，符合經(jīng)濟(jì)法資源優(yōu)化配置的宏觀需要。

5 結(jié)語

資源的優(yōu)化配置是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的資源最大化，其核心目標(biāo)在于公平與效率兼顧的情況下追求社會(huì)公共服務(wù)的均等化、平衡地區(qū)差異，以調(diào)節(jié)供需關(guān)系。雖然對(duì)其研究主要集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但資源優(yōu)化配置的根本保障需要借助法律手段，特別是經(jīng)濟(jì)法手段。在這之中，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以法律規(guī)范為基礎(chǔ)，具有鮮明的經(jīng)濟(jì)法特性，具有極強(qiáng)的代表性。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的來源與性質(zhì)決定了其存在的必要性，對(duì)其進(jìn)行研究可以完善資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)法保障機(jī)制理論。研究國外的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度法的模式利弊可以為我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的改革提供很大的借鑒意義，雖然我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度有較為完善的總體框架，但在制度的細(xì)節(jié)部分仍有很多地方值得去完善。在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的視角之下，探索經(jīng)濟(jì)法保障資源優(yōu)化配置的最佳途徑，仍然任重而道遠(yuǎn)。

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