淺談日本私立學(xué)校非營利性管理上的“堵”與“疏”

武成彬

摘 要：自日本《私立學(xué)校法》頒布至今已有64年，64年來日本私立教育發(fā)展取得了舉世矚目的成就。為什么日本的《私立學(xué)校法》能在保證私立學(xué)校非營利性的同時又能使私立教育得到如此發(fā)展？筆者通讀該法，從中淺悟出一些東西，在此分享出來以供批評指正。

關(guān)鍵詞：私立學(xué)校；非營利性；國家資助

《私立學(xué)校法》是戰(zhàn)后日本第一部有關(guān)私立學(xué)校方面的專門法律，其為日本私立學(xué)校的發(fā)展注入了一劑強有力的加速劑，極大的促進了日本私立學(xué)校的發(fā)展。時至今日，日本私立學(xué)校在日本所有學(xué)校特別是高等學(xué)校中占據(jù)了很大的比重①，為日本國民教育水平和教育普及的提高做出了卓越的貢獻。今天，我們要對我國民辦教育法制化進行深入探究和改革，日本的《私立學(xué)校法》是繞不過去的。通過對日本私立學(xué)校相關(guān)法律的通讀，筆者對日本私立學(xué)校非營利性管理上的做法有了一些感悟，用我們熟悉的詞語去簡單的描述就是——日本在私立學(xué)校非營利性管理上打出了一套兼具“堵”和“疏”的組合拳。

1 何為“堵”

1.1 明確的法律條文嚴格規(guī)定了私立學(xué)校經(jīng)營的非營利性

圍繞《私立學(xué)校法》第一條中“提高其公共性”的立法目的，《私立學(xué)校法》從學(xué)校法人的設(shè)立、經(jīng)營和解散一系列過程對私立學(xué)校經(jīng)營管理進行了非營利性的規(guī)范。

首先是在學(xué)校法人的設(shè)立方面?！端搅W(xué)校法》第三十條第一項規(guī)定：“欲設(shè)立學(xué)校法人者，必須按照文部省令規(guī)定的手續(xù)，以其設(shè)立為目的的捐贈行為，必須……”從中我們可以看出，國家依法將社會或個人投入資金設(shè)立私立學(xué)校行為界定為了“捐贈行為”，從而明確了設(shè)立的私人學(xué)校不再是個人財產(chǎn)，而是捐贈，從源頭上使其與私有財產(chǎn)進行了剝離，保證了其在經(jīng)營和解散過程中的公共性。

其次是學(xué)校的經(jīng)營方面?！端搅W(xué)校法》第二十六條明確規(guī)定：“1.學(xué)校法人可以從事營利性的事業(yè)，但不得妨礙其設(shè)置的私立學(xué)校的教育，且其從事營利性事業(yè)所得收入必須作為私立學(xué)校的經(jīng)營費用。2. 前項事業(yè)的各種類，由主管機關(guān)聽取大學(xué)設(shè)置和學(xué)校法人審議會或私立學(xué)校審議會的意見后做出規(guī)定，并由主管機關(guān)公布其所從事的事業(yè)種類。3.學(xué)校法人從事符合第一項要求的其他事業(yè)的會計，必須與該學(xué)校法人設(shè)置的私立學(xué)校經(jīng)營的會計分開，作為特別會計進行管理。”該條雖然允許學(xué)校法人在經(jīng)營私立學(xué)校過程中從事以收益為目的的事業(yè)，但從事的事業(yè)必須不能妨礙私立學(xué)校的教育，同時對其所從事的營利性事業(yè)也進行了嚴格的限制，而且營利性事業(yè)所得收益也必須用于私立學(xué)校的自身經(jīng)營。另外，該條文中還要求所從事的營利性事業(yè)必須具有獨立會計，與私立學(xué)校經(jīng)營的會計分開，從而確保從事營利性事業(yè)不損害私立學(xué)校經(jīng)營的公共性。對于私立學(xué)校從事以收益為目的的事業(yè)出現(xiàn)違背第二十六條規(guī)定行為時，《私立學(xué)校法》給出了如下懲罰：第六十一條規(guī)定：“主管機關(guān)依第二十六條第一項規(guī)定，對從事以收益為目的事業(yè)的學(xué)校法人，認為有符合以下各號之一的事由時，可命令該學(xué)校法人停止其事業(yè)。1.該學(xué)校法人從事的事業(yè)是捐贈行為規(guī)定之外的事業(yè)。2.該學(xué)校法人將營利性事業(yè)產(chǎn)生的收益用于私立學(xué)校經(jīng)營目的之外的其他目的。3.該營利性事業(yè)的開展對該學(xué)校法人所設(shè)置的私立學(xué)校的教育產(chǎn)生不利影響。第六十三條第二項規(guī)定，對依六十一條規(guī)定的處分，不得依行政不服審查法（昭和三十七年（1962年）法律第一百六十號）提出不服申訴。第六十六條第七項規(guī)定，如學(xué)校法人違反第六十條所規(guī)定的命令而從事收益事業(yè)，將對學(xué)校法人的相關(guān)法定代表人，諸如理事、監(jiān)事或清理人處以一萬日元以下的罰款?！?/p>

最后是關(guān)于學(xué)校的解散事宜?！端搅W(xué)校法》第五十一條規(guī)定：“1.除合并及破產(chǎn)的情況之外，學(xué)校法人解散后的剩余財產(chǎn)，在向主管機關(guān)申報清理終結(jié)時，依照捐贈行為的規(guī)定，剩余財產(chǎn)歸于其應(yīng)該歸屬者。2.無法參照前項規(guī)定處理的剩余財產(chǎn)，歸屬國庫。3.國家資助私立學(xué)校的教育，將對依照第二項規(guī)定歸屬于國庫的財產(chǎn)（金錢除外）無息貸給或轉(zhuǎn)讓給學(xué)校法人。但是國家還可以將等同于該財產(chǎn)價額的金額用作補助金支出……”到此，我們可以對《私立學(xué)校法》中對私立學(xué)校的非營利性管理的規(guī)定做一個形象的比喻：把私立教育作為一個募捐箱，募捐箱所得將用于全體國民的教育公共事業(yè)，社會和個人的資金以捐贈行為籌辦私立學(xué)校相當(dāng)于把錢放入了該募捐箱，由此，直到某個私立學(xué)校因為某些原因解散，那么募捐箱里的錢還是要用于全體私立教育運營。

1.2 健全嚴密的監(jiān)管體系保證了非營利性管理規(guī)定的運行

日本的私立學(xué)校運營管理監(jiān)督分為行政管理和內(nèi)部監(jiān)管兩種。行政管理主要是涉及私立學(xué)校的設(shè)置與廢止以及學(xué)校章程和組織的變更等方面，分為兩層：私立大學(xué)及私立高等專門學(xué)校及其法人以及該法人合并設(shè)置的私立高校、專修學(xué)校和私立各種學(xué)校的主管機關(guān)為文部大臣，其余私立學(xué)校的主管機關(guān)為都道府縣知事。另外，值得一提的是日本在行政管理監(jiān)督方面設(shè)置了“大學(xué)設(shè)置和學(xué)校法人審議會”以及“私立學(xué)校審議會”，兩個機構(gòu)分別對應(yīng)文部大臣主管的高等私立學(xué)校及其法人和其他私立學(xué)校及其法人，專門審議屬于本法規(guī)定權(quán)限范圍內(nèi)的事項，他們不僅可以對私立學(xué)校管轄者進行約束，還更有助于促進私立學(xué)校的自主健全發(fā)展。內(nèi)部監(jiān)管主要是對私立學(xué)校內(nèi)部，諸如財產(chǎn)和業(yè)務(wù)執(zhí)行方面的監(jiān)督。通過對《私立學(xué)校法》的研讀，筆者認為日本對于私立學(xué)校非營利性的管理監(jiān)督方面主要是內(nèi)部監(jiān)管和外部國家對學(xué)校法人的監(jiān)督。

1.2.1 內(nèi)部監(jiān)管的“監(jiān)事”和“評議會”

《私立學(xué)校法》第三十五條第一項規(guī)定：“在學(xué)校法人中，必須設(shè)理事五人以上及監(jiān)事二人以上作為負責(zé)人?！绷硗猓摲ǖ谌邨l第四項規(guī)定：“學(xué)校法人中的監(jiān)事負有如下職責(zé)：1.對學(xué)校法人的財產(chǎn)狀況進行監(jiān)查。2.對理事執(zhí)行業(yè)務(wù)的狀況進行監(jiān)查。3.監(jiān)查學(xué)校法人的財產(chǎn)狀況或理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況時，如果發(fā)現(xiàn)有不正常之處，應(yīng)報告給主管機關(guān)或評議會。4.除進行前項報告之外，必要時應(yīng)請求理事長召集評議會。5.如有關(guān)于學(xué)校法人的財產(chǎn)狀況或理事的業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況的意見，應(yīng)向理事陳述。”為了保證監(jiān)事客觀負責(zé)的工作，該法還規(guī)定監(jiān)事不得兼任理事或?qū)W校法人的職員②，監(jiān)事中超過其定額的五分之一者空缺時必須在一個月內(nèi)進行補充。③這樣，私立學(xué)校內(nèi)部的資金運營監(jiān)管就有了保證，從而保障了學(xué)校的營收真正用于私立學(xué)校自身的運營上。

除了監(jiān)事對學(xué)校內(nèi)部資金及業(yè)務(wù)的執(zhí)行狀況進行監(jiān)查，《私立學(xué)校法》還要求學(xué)校必須設(shè)評議會④，評議員主要由該學(xué)校法人職員或該校年齡二十五歲以上畢業(yè)生等⑤。關(guān)于“評議會”的職責(zé)，《私立學(xué)校法》第四十二條規(guī)定：“1.對下列事項，理事長事先必須聽取評議會的意見：一 關(guān)于預(yù)算、借款（以該會計年度內(nèi)的收入償還的暫時借款除外）及重要的資產(chǎn)處理事項。二 變更捐贈行為。三 合并?！?涉及以營利為目的的事業(yè)的重要事項。2.可以捐贈行為要求評議會對前項各號所列的事項做出決議”。

監(jiān)事是非學(xué)校法人職員，評議員是學(xué)校法人職員或畢業(yè)生。雙方合作使得對私立學(xué)校內(nèi)部經(jīng)營事務(wù)的監(jiān)管顯得更嚴密，也更具有說服力。

1.2.2 國家對學(xué)校法人的監(jiān)管

國家對學(xué)校法人的監(jiān)管主要體現(xiàn)在外部，其主要內(nèi)容包括：

①學(xué)校的解散、合并和組織變更，以及對捐資規(guī)則的批準(zhǔn)。

②在法人出現(xiàn)如下情況之一時，可命令其停止所從事的收益事業(yè)：

a從事捐資規(guī)定之外的收益事業(yè)；

b收益使用偏離私立學(xué)校的經(jīng)營目的；

c有礙于學(xué)校教育事業(yè)的發(fā)展。

③在出現(xiàn)如下情況之一時，所轄廳有權(quán)解散學(xué)校法人：

a所轄廳發(fā)現(xiàn)學(xué)校法人有違反國家法令規(guī)定的行為；

b法人不接受所轄廳的處分和逃避監(jiān)督；

c法人違法經(jīng)營或法人成員有重大不法行為等時。

④所轄廳在做出停止法人收益事業(yè)或發(fā)布法人解散令決定之前，必須聽取當(dāng)事法人的理事的解釋，同時充分必須聽取大學(xué)設(shè)置學(xué)校法人審議會或私立學(xué)校審議會議的意見。[1]

這樣，一個外有國家內(nèi)有學(xué)校監(jiān)事及評議會的嚴密監(jiān)管體系對私立學(xué)校非營利性的經(jīng)營有了全方位的監(jiān)查，一定程度上使得私立學(xué)校公共性得到了保障，這也是日本私立學(xué)校非營利性管理運營目前能夠取得如此成功的重要秘訣。

2 何為“疏”

戰(zhàn)后日本的私立教育發(fā)展可謂是舉步維艱，在這種情況下，國家又立法對其營利性進行了限制。據(jù)有關(guān)資料可知，日本私立高校在從事《私立學(xué)校法》規(guī)定的可收益事業(yè)上獲得的收益僅約為其辦學(xué)總經(jīng)費的10%[2]。那么現(xiàn)如今日本私立教育的繁榮是怎么來的呢？顯然，政府的資助在其中起了很大作用?！端搅W(xué)校法》第五十九條中規(guī)定，“國家及地方公共團體需依法滿足教育振興方面的需要，向?qū)W校法人提供關(guān)于私立學(xué)校教育的必要資助?！痹凇端搅W(xué)校法》未出臺之前，盡管當(dāng)時社會各界要求政府對私立學(xué)校予以資助，但由于憲法第89條規(guī)定的制約，在私立學(xué)校具不具有“公共性質(zhì)”，政府可不可以資助私立學(xué)校問題上，當(dāng)時曾引起了激烈的爭論。[3]該法的出臺結(jié)束了這場爭論，使得政府對私立學(xué)校的資助開始合法化了。從此，在法律保護下，受到政府資助的私立學(xué)校開始了蓬勃的發(fā)展。

在政府出臺《私立學(xué)校法》后，為了完善政府資助體系，促進私立學(xué)校的發(fā)展，日本又相繼出臺了一系列相關(guān)的資助法律。例如，1957年制定的《關(guān)于國家補助私立大學(xué)研究設(shè)備的法律》規(guī)定，國家對私立大學(xué)為購置基礎(chǔ)性研究用的機械、器具、標(biāo)本、圖書以及其他設(shè)備進行所需經(jīng)費三分之一以內(nèi)的補助。1970年成立日本私學(xué)振興財團，并頒布《日本私學(xué)振興財團法》，規(guī)定政府承擔(dān)財團法人的全部資金，加強政府對私立高等教育的財政補助支持。1975年制定的《私立學(xué)校振興資助法》規(guī)定，“對設(shè)置私立大學(xué)或高等專門學(xué)校的學(xué)校法人， 國庫承擔(dān)其所設(shè)學(xué)校教育和研究方面經(jīng)常費用的二分之一以內(nèi)。另外，國庫還承擔(dān)都道府縣對所屬地區(qū)內(nèi)除私立大學(xué)之外的私立學(xué)校教育經(jīng)常費的補助金的一部分。”此外，為幫助私立學(xué)校解決經(jīng)費困難，該法還規(guī)定可向私立學(xué)校支付其他補助金，給予優(yōu)惠貸款，轉(zhuǎn)讓或借用其他財產(chǎn)[4]。總之，這一系列法律從科研設(shè)備費、經(jīng)常費、學(xué)生貸款等多方面對私立學(xué)校進行了與公立學(xué)校同等待遇的資助，極大的緩解了私立學(xué)校發(fā)展的資金負擔(dān)，使私立學(xué)校的非營利性經(jīng)營成為可能，很大程度上促進了私立學(xué)校發(fā)展的繁榮。

我國民辦教育的發(fā)展目前還處在探索階段，日本私立學(xué)校發(fā)展成熟的經(jīng)驗值得我們借鑒，但其在私立學(xué)校運營上完全非營利性的措施在我國當(dāng)前國民和社會團體社會責(zé)任意識淡薄的環(huán)境下很難行得通。因此，筆者認為現(xiàn)階段我國正在進行的將民辦教育分類管理的探索具有很強的可操作性。在非營利性的民辦教育中，我國應(yīng)該加緊完善民辦基本法和民辦教育相關(guān)資助法律，大膽借鑒日本《私立學(xué)校法》的這套一“堵”一“疏”的“組合拳”，優(yōu)化我國民辦教育的發(fā)展環(huán)境，使我國民辦教育真正能為國民教育撐起半變天。

注釋：

①據(jù)資料統(tǒng)計，日本高等教育階段私立學(xué)校占總體學(xué)校的90.7%，私立學(xué)校在校人數(shù)占總在校學(xué)生數(shù)的78.1%。

②詳見《私立學(xué)校法》第三十九條之規(guī)定。

③詳見《私立學(xué)校法》第四十條之規(guī)定。

④詳見《私立學(xué)校法》第四十一條之規(guī)定。

⑤詳見《私立學(xué)校法》第四十四條之規(guī)定。

參考文獻：

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[3]陳俊英.日本私立學(xué)校法的內(nèi)容及特點[J].日本問題研究，1997（2）：54-56+53.

[4]何瑞琨.日本私立學(xué)校法研究[J].日本研究，1989（4）：78-83.