6 簽署國際能源憲章、加入國際能源署聯(lián)盟國 中國開啟全球能源治理體系協(xié)同進化新進程

康曉文( 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 )

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6 簽署國際能源憲章、加入國際能源署聯(lián)盟國 中國開啟全球能源治理體系協(xié)同進化新進程

康曉文
( 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所 )

2015年5月，在國際能源憲章的部長級會議上，中國簽署了《國際能源憲章》，由受邀觀察員國變?yōu)楹灱s觀察員國；11月，在國際能源署（IEA）部長級會議上，中國正式與IEA建立聯(lián)盟關系，以加強雙方在能源安全、能源數(shù)據(jù)和統(tǒng)計、能源政策分析等領域的合作。回顧過去一年，中國在參與國際能源治理的道路上邁出了堅實的一步。

國際能源憲章，是具有法律約束力的多邊協(xié)議，是一系列文件不斷修訂補充的憲章進程。進程啟動于蘇聯(lián)解體后的1990年6月歐洲理事會議。早期目標是保障西歐穩(wěn)定供應，有序開發(fā)東歐資源，通過創(chuàng)建非歧視的競爭環(huán)境，降低能源投資與貿(mào)易的風險。條約的領域涵蓋了整個能源產(chǎn)業(yè)鏈，涉及能源投資促進與保護、能源貿(mào)易、能源過境運輸、爭端解決以及能源效率等方面。

歐洲有效多邊主義外交戰(zhàn)略，融入了能源憲章的進程中。歐洲信奉有效多邊主義，表現(xiàn)在能源外交關系上，注重通過市場力量保障能源供應，主張政治對話與經(jīng)濟合作。第一次石油危機期間，歐共體與阿拉伯國家啟動了歐—阿對話機制，取得了較好的效果。二十世紀七八十年代，雙方簽署了一系列內(nèi)容豐富的經(jīng)貿(mào)及能源合作協(xié)議。蘇聯(lián)解體后，針對蘇聯(lián)解體引起的能源治理真空，荷蘭政府首相Ruud Lubbers在1990年6月歐洲理事會議上發(fā)起了一個憲章進程，目的是建立歐洲能源共同體。1991年完成了《歐洲能源憲章》，其后三年，條約不斷更新細化。隨著烏拉圭回合談判取得成果，參照關貿(mào)協(xié)商總原則，在1994年創(chuàng)建了《能源憲章條約（ECT）》（1998年4月生效），致力于在市場化、自由化、和平互惠原則的基礎上，建立起能源生產(chǎn)國、消費國、過境國的多邊能源合作體系。經(jīng)過若干年系列修訂，最終形成了《國際能源憲章》（2015）。

能源憲章的原則源于關貿(mào)總協(xié)定（WTO的前身）。正如關貿(mào)總協(xié)定中存在的若干爭議一樣，非歧視的互惠原則在能源領域的應用——如何既能尊重國家資源的主權，又能維護市場競爭的自由度？——在能源生產(chǎn)國、過境國、消費國之間也存在不同的評價尺度，成為各類糾紛的根源之一。俄羅斯簽署了1991年、1994年的條款，卻不再簽署1998年的補充協(xié)議以及2015年的憲章；美國參與了1994年條約的制定，卻放棄了1994年條約的簽署，也沒有簽署1998年的補充條款，直至2015年才重新簽署了新版的《國際能源憲章》。能源憲章包括成員國及觀察國，其中觀察國包括1991年憲章的簽約觀察國、2015年憲章的簽約觀察國、受邀觀察國以及觀察國際機構。

再看IEA，則是另一種情況。IEA是一個隸屬于經(jīng)濟合作和發(fā)展組織（OECD）的政府間自治性能源機構，成立于第一次石油危機后（1974年11月），總部設在巴黎。宗旨是促進全球制定合理的能源政策，建立一個穩(wěn)定的國際石油市場信息系統(tǒng)，改進全球的能源供需結構和協(xié)調(diào)成員國的環(huán)境和能源政策。IEA秘書處每月發(fā)行一期石油市場報告，一年發(fā)行兩期全球能源展望，并以此逐漸成為全球能源統(tǒng)計的權威機構。

成立IEA的最初目標是依托原油儲備，實現(xiàn)對石油輸出國組織（OPEC）——一個因巴以沖突，由一個非官方的議價小組逐步壯大起來的政治力量——的防御性威懾，即通過緊急石油分享計劃，應對不確定性，以獲得消費國的集體安全。因此，早期的全球能源“治理”，本質(zhì)上是一種政治工具，是圍繞能源富集帶而開展的國家集群式的零和博弈。

美國因素在IEA的發(fā)展中作用忽強忽弱。美國信奉單邊主義，認為軍事力量可以保障能源基礎設施安全，將石油與軍事結合起來。以國家安全為由，強化在能源富集地區(qū)的軍事行動，實施以石油安全為主的能源外交政策，并希望將IEA視為國家利益的組織者。然而這種政治工具化的方向，漸漸失去了其他國家的認同。由于價值理念的不同，IEA開始脫離美國的控制，逐步成為中立的協(xié)商機構。例如，在伊拉克戰(zhàn)爭開戰(zhàn)一周內(nèi)，美國對IEA進行了大量的斡旋，希望21個成員國釋放原油儲備，但遭到英、德、意、西等國的抵制。美國逐漸明白，總部設在巴黎的IEA，更多充當一個協(xié)商機構，早已不再是行動組織的角色。

隨著新興經(jīng)濟體的崛起，IEA日益重視與非OECD的能源消費大國的關系，例如早在1996年就開始與中國建立聯(lián)系，加強在能源利用技術、政策等方面的合作。但囿于傳統(tǒng)框架的束縛，IEA的申請國必須是OECD成員國，且戰(zhàn)略石油儲備量須達到90天的進口量。這種排他性框架，在過去的40年中未有大的變化，嚴重束縛了IEA的發(fā)展，成員國的代表性越來越弱。IEA現(xiàn)任署長法提赫·比羅爾表示，在全球能源轉(zhuǎn)型的大背景下，IEA需要加快現(xiàn)代化進程，首先是向新興經(jīng)濟體敞開大門；第二拓寬能源安全的核心——除了要考慮全球石油市場的持續(xù)發(fā)展，還要將液化天然氣納入全球能源貿(mào)易體系；第三是將IEA轉(zhuǎn)變?yōu)槿蚯鍧嵞茉醇夹g和能源效率的中心。

IEA的“聯(lián)盟關系”是在現(xiàn)有條件下的機制創(chuàng)新，聯(lián)盟國不屬于正式成員國，不承擔強制性義務，但比伙伴國的關系更進一步，可直接參加IEA大部分高級別會議，深度參與IEA的運作。中國與IEA建立聯(lián)盟關系，是雙贏的合作，對雙方都具有戰(zhàn)略意義。

未來，包含國際能源憲章與IEA的全球能源治理體系正在開啟深刻變革的序幕。深層次原因是：能源技術大創(chuàng)新，導致了能源富集地理帶優(yōu)勢的大逆轉(zhuǎn)。隨著可再生能源技術成本的降低，電力在終端融合替代能力的增強，以及全球化、市場化進程的加速，全球能源生產(chǎn)、貿(mào)易、消費關系不斷演化，聯(lián)系更加緊密、復雜且更具彈性，深深撼動了傳統(tǒng)能源地理富集帶的地位。此次油價斷崖式下滑之后，基于傳統(tǒng)能源富集地理帶（北非的馬格里布—波斯海灣—里?！飧呒铀鳌砹_斯西伯利亞）的上層建筑會出現(xiàn)進一步的深刻變化。

全球化的發(fā)展和中國經(jīng)濟的崛起，推動中國加快參與全球治理（包括能源治理），并與全球的治理機構協(xié)同進化。有效多邊主義中的規(guī)則和善治，將發(fā)揮重要作用。借助G20、IEA以及能源憲章等多種平臺，中國將堅持開放融合的姿態(tài)，逐步依據(jù)國際規(guī)范的對話口徑在能源開發(fā)、能源安全、政策分析、氣候變化等領域開展國際合作。這意味著中國的能源政策開始慢慢注入國際化的血液。中國的油氣行業(yè)，在頁巖氣開發(fā)、油氣資產(chǎn)并購等環(huán)節(jié)，將會得到更多的IEA的信息支持，并將借助能源憲章中多邊協(xié)議規(guī)則，解決能源開發(fā)、貿(mào)易、運輸中可能出現(xiàn)的國際糾紛。從歷史的角度看，未來中國將從敞開國門，到融入國際秩序，并逐步參與國際秩序構建。

全球能源治理，將通過法律、信息、標準由“事后”向“事前”延伸。作為能源專業(yè)國際組織的IEA將與奉行市場非歧視原則的能源憲章，一同嵌入到全球能源治理的機制中。

編 輯：黃佳音

編 審：蕭 蘆