鄭州航空港區(qū)行政管理權(quán)配置研究

王晶宇

?

鄭州航空港區(qū)行政管理權(quán)配置研究

王晶宇1，2

摘要：鄭州航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力行使受地方政府規(guī)章與基本行政法律規(guī)范的雙重約束。從權(quán)力來源看，實驗區(qū)行政管理權(quán)力源于行政授權(quán)，而非行政法意義上的行政委托。但是在河南省、鄭州市與實驗區(qū)三者權(quán)力關(guān)系上，當(dāng)前法律機(jī)制的設(shè)置既有法律授權(quán)，又有行政執(zhí)行權(quán)的委托。在實驗區(qū)行政管理權(quán)力并不完善的情況下，對行政執(zhí)法權(quán)的委托并不能解決行政權(quán)力行使的合法性問題。航空港區(qū)行政管理權(quán)配置必須在有法可依的前提下，通過法律創(chuàng)新進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：行政委托；行政授權(quán)；代理行政管理權(quán)；鄭州航空港

航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中原區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)在基礎(chǔ)保障方面離不開法律制度的健全。在鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)不斷發(fā)展的過程中，如何通過法律政策的支持使實驗區(qū)政府管理權(quán)力不斷完善，是園區(qū)行政管理制度建設(shè)的重要組成部分。早在2007年11月21日，河南省人民政府在《河南省人民政府關(guān)于印發(fā)鄭州國際航空樞紐暨港區(qū)建設(shè)規(guī)劃綱要的通知》(豫政〔2007〕80號)中已明確：“航空港區(qū)管理委員會，行使港區(qū)行政管理職能?！庇纱耍娇崭蹍^(qū)管理委員會的行政法律地位便明確下來。作為園區(qū)發(fā)展的行政機(jī)關(guān)，鄭州航空港區(qū)管理委員會在法律定位上是河南省人民政府的派出機(jī)構(gòu)，委托鄭州市管理。鄭州市人民政府與鄭州航空港區(qū)管理委員會在法律權(quán)力上如何銜接又涉及法律授權(quán)問題。因此，在行政權(quán)力的管理方面涉及省政府及有關(guān)部門、市政府及有關(guān)部門與航空港區(qū)管理委員三者之間在行政權(quán)力區(qū)分、行政管理體制建設(shè)過程中權(quán)力歸屬與識別。

在《河南省人民政府辦公廳關(guān)于鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)與省直部門建立直通車制度的實施意見》(豫政辦〔2013〕92號)(以下簡稱《意見》)中，對鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)在建設(shè)中的行政管理權(quán)力的取得問題做出了規(guī)范。而2014年7月22日鄭州市人民政府第8次常務(wù)會議審議通過的《鄭州市人民政府關(guān)于委托鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)行使行政執(zhí)法權(quán)的若干規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)也做出了相應(yīng)的規(guī)定。但是，在現(xiàn)階段，由于實驗區(qū)行政管理模式正在不斷探索當(dāng)中，行政管理體制還沒有最終形成，行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置還不完善，《規(guī)定》在某種意義上仍是一種“權(quán)宜之計”。我國法律在此方面也未做出明確規(guī)范。這其中就留下了許多可以討論的空間。為了促進(jìn)鄭州航空港區(qū)建設(shè)的良好發(fā)展，本文試圖對上述《意見》與《規(guī)定》進(jìn)行分析，為實驗區(qū)行政管理權(quán)力配置提出建議。

一、 鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)行政權(quán)力取得的法律淵源

根據(jù)2013年國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)《鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2013-2025年)》的通知，明確了鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)的行政管理體制?！兑?guī)劃》中明確指出：“河南省人民政府要切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機(jī)制，落實工作責(zé)任，建立精簡統(tǒng)一高效的實驗區(qū)管理機(jī)構(gòu)，有序有力推進(jìn)規(guī)劃實施?！彪S后，在《河南省人民政府辦公廳關(guān)于鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)與省直部門建立直通車制度的實施意見》(豫政辦〔2013〕92號)中，按照“先行先試、依法探索，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi),大膽改革、先行先試,積極探索實驗區(qū)與省直部門建立直通車制度”的原則，對鄭州航空港經(jīng)濟(jì)綜合實驗區(qū)的行政法律權(quán)力設(shè)置與行政權(quán)力實施賦予了行政權(quán)力，特別是在意見中規(guī)定了“政策直接享有”的法律支持。《意見》規(guī)定：“實驗區(qū)享有省政府及有關(guān)部門依據(jù)法律、法規(guī)和行政管理實際需要委托省轄市政府及有關(guān)部門代行的管理權(quán)限。國家和省在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)管理方面新制定的各項政策,包括經(jīng)濟(jì)管理體制改革中新確定的管理權(quán)限劃分,凡省轄市享有的(國家和省另有規(guī)定的除外),實驗區(qū)均直接享有?！睙o疑，這是鄭州航空港區(qū)行政授權(quán)的合法性基礎(chǔ)。

二、關(guān)于《意見》中委托代行管理權(quán)的解讀

在《意見》中，實驗區(qū)的管理權(quán)限來自于“實驗區(qū)享有省政府及有關(guān)部門依據(jù)法律、法規(guī)和行政管理實際需要委托省轄市政府及有關(guān)部門代行的管理權(quán)限”。這一條文到底如何解讀？本條可以簡化為“實驗區(qū)享有省政府及有關(guān)部門委托市政府及有關(guān)部門代行的管理權(quán)”。而代行管理權(quán)在現(xiàn)階段如何取得，《規(guī)定》中進(jìn)一步明確為行政執(zhí)法權(quán)。即《規(guī)定》第二條：“本規(guī)定所稱行政執(zhí)法權(quán),是指法律、法規(guī)、規(guī)章明確賦予市縣兩級人民政府及其部門行使的管理經(jīng)濟(jì)、社會公共事務(wù)的行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政征收權(quán)等行政權(quán)力。”

從邏輯上講,根據(jù)直通車要求,只要是省政府委托市政府的管理權(quán)限,實驗區(qū)直接享有。這意味著在法律上，省政府及有關(guān)部門對市政府及有關(guān)部門的權(quán)力委托直接作用于實驗區(qū)。然而，《規(guī)定》第五條：“市人民政府及其部門的行政執(zhí)法權(quán),應(yīng)當(dāng)委托航空港實驗區(qū)管委會及其依法設(shè)立的符合條件的組織行使。航空港實驗區(qū)管委會管理區(qū)域內(nèi)的縣級人民政府及其部門的行政執(zhí)法權(quán),應(yīng)當(dāng)委托航空港實驗區(qū)管委會及其依法設(shè)立的符合條件的組織行使?！边@就導(dǎo)致了委托管理權(quán)的雙重規(guī)定，委托管理權(quán)在行政隸屬關(guān)系中是層級委托，還是直接授權(quán)。對于航空港實驗區(qū)管委會管理區(qū)域內(nèi)的縣級人民政府及其部門對實驗區(qū)管委會的行政委托是否與上述行政管理權(quán)的委托是一個含義。

實際上，在我國法律規(guī)范中，對于委托行政權(quán)并沒有明確是上下級的還是平級的，可以推定二者皆可。但這并不能說明層級委托和直接委托與平級委托的問題得到清晰化處理。如果把《意見》與《規(guī)定》二者視為一般法與特別法的關(guān)系，那么，《規(guī)定》可以直接規(guī)定實驗區(qū)的行政權(quán)力，為何要委托行政權(quán)力呢？這意味著實驗區(qū)所享有的行政權(quán)力是基于《規(guī)定》而享有的，并非是來自于《意見》中的直接授權(quán)。

在現(xiàn)行法律制度中，我國法律對于行政代行制度也沒有明文規(guī)定，這只能是從行政實踐中對相關(guān)法律、法規(guī)來進(jìn)行解讀。更為重要的是，《中華人民國行政許可法》只是對行政許可事項的委托，而非是對行政執(zhí)法或其他行政行為的委托。因此，《意見》中的委托事項已經(jīng)超越了許可法的范圍。同樣，《中華人民國行政處罰法》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰?！倍谑艞l規(guī)定的組織并非是行政機(jī)關(guān)，而是“依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織”。由此，我們不能不說，《意見》中的規(guī)定已經(jīng)超出了法律規(guī)定的范圍。但是基于《意見》中的委托代行管理權(quán)與行政法中的行政委托是何種關(guān)系，仍需要進(jìn)一步明確。

三、《意見》中的委托代行管理權(quán)不同于行政法上的行政委托與行政授權(quán)

委托代行管理權(quán)在行政法上可以理解為行政權(quán)力上的行政授權(quán)。這一概念的內(nèi)涵遠(yuǎn)比行政許可法與行政處罰法的規(guī)定范圍要廣。因此，原則上，實驗區(qū)在法律權(quán)力范圍內(nèi)不存在非法性。但僅僅通過《規(guī)定》而使實驗區(qū)取得行政管理權(quán)仍然有不足之處。

根據(jù)行政法許可法的相關(guān)規(guī)定,關(guān)于行政委托有兩款，其中第二款是對非政府組織的行政許可權(quán)力的委托。關(guān)于行政授權(quán)與行政委托都是行政機(jī)關(guān)把行政權(quán)力授權(quán)給或委托給非政府組織,而這些組織是國家機(jī)關(guān)以外的社會組織,并且其都有管理公共事務(wù)的職能。行政授權(quán)與行政委托又不盡相同，行政授權(quán)強調(diào)法定依據(jù)。必須有明確的法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定。如果沒有法定依據(jù)的，應(yīng)視為行政委托。而行政委托不強調(diào)有明確的法定依據(jù)，只要不違背法律精神和目的即可。行政授權(quán)的方式有兩大類：一是直接授權(quán)；二是間接授權(quán)，即法律、法規(guī)規(guī)定某行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要或者法律、法規(guī)規(guī)定的條件，將某個特定的行政職權(quán)授予某個組織。行政委托的方式較為靈活，由行政主體在行政管理活動中以具體的委托決定來進(jìn)行。 在法律后果上，行政授權(quán)的法律后果，或者是使得具有行政主體資格的組織的職權(quán)內(nèi)容增加，或者使得本不具有行政主體資格的組織具有行政主體資格。法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織在授權(quán)范圍內(nèi)能以自己名義行使行政職權(quán)，并獨立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律后果。而行政委托，不發(fā)生行政職權(quán)和職責(zé)的轉(zhuǎn)移，受委托的組織并不因此而取得行政職權(quán)，也不因此而取得行政主體資格。受委托組織根據(jù)行政委托行使職權(quán)必須以委托的行政主體的名義，而不是以受委托組織自己的名義進(jìn)行，其行為對外的法律責(zé)任也不是由其承擔(dān)，而是由委托的行政主體承擔(dān)。

因此，在《規(guī)定》中，委托行政執(zhí)法權(quán)到底是基于《意見》的規(guī)定還是基于行政基本法律的規(guī)定就變得模糊不清了。如果基于行政基本法律的規(guī)定，那么委托行政權(quán)力只能是分別按照《中華人民共和國行政委托法》《中華人民共和國行政強制法》《中華人民共和國行政處罰法》等法律委托。如果按照《意見》規(guī)定，《意見》中強調(diào)的是行政管理權(quán)力的全部授予。到底實驗區(qū)是基于《意見》中的規(guī)定直接自始享有行政管理權(quán)還是基于行政基本法律的委托而享有行政權(quán)力在邏輯上未能得到清晰化處理。

四、《規(guī)定》中的行政委托關(guān)系分析

《規(guī)定》中關(guān)于行政委托出現(xiàn)了在我國法律實踐中一些新的傾向，特別是關(guān)于在實驗區(qū)管轄內(nèi)的縣級行政單位與實驗區(qū)之間在委托關(guān)系上的名義機(jī)關(guān)與實質(zhì)機(jī)關(guān)關(guān)系問題?！兑?guī)定》第八條規(guī)定：“按照本規(guī)定委托行使行政執(zhí)法權(quán)的,市縣兩級人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)將行政執(zhí)法權(quán)完整委托給航空港實驗區(qū)管委會或者相關(guān)組織?！薄拔行惺剐姓?zhí)法的法律后果由市縣兩級人民政府及其部門承擔(dān)形式責(zé)任,航空港實驗區(qū)管委會或者相關(guān)組織承擔(dān)實質(zhì)責(zé)任?！卑凑铡吨腥A人民共和國行政許可法》第二十四條規(guī)定：“受委托行政機(jī)關(guān)在委托范圍內(nèi)，以委托行政機(jī)關(guān)名義實施行政許可；不得再委托其他組織或者個人實施行政許可?！蹦敲矗热换凇吨腥A人民共和國行政許可法》，原鄭州市在航空港區(qū)管理的原有市縣兩級人民政府及其部門是委托行政機(jī)關(guān)，而航空港實驗區(qū)管委會或者相關(guān)組織是受委托行政機(jī)關(guān)。按照最基本的理解，應(yīng)當(dāng)是原有市縣兩級人民政府及其部門承擔(dān)法律后果。但是在《規(guī)定》中明確了形式責(zé)任與實質(zhì)責(zé)任，形式責(zé)任由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而實質(zhì)責(zé)任由實驗區(qū)行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)。這是否與立法原意相背離呢？

如果根據(jù)《規(guī)定》第七條：“市縣兩級人民政府有關(guān)部門在航空港實驗區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)或者設(shè)立的機(jī)構(gòu),相關(guān)行政執(zhí)法權(quán)不再委托行使。派駐的機(jī)構(gòu)和設(shè)立的機(jī)構(gòu),由航空港實驗區(qū)管委會和有關(guān)部門雙重管理?！笔锌h兩級人民政府有關(guān)部門在航空港實驗區(qū)的派駐機(jī)構(gòu)或者設(shè)立的機(jī)構(gòu)與航空港實驗區(qū)管委會和有關(guān)部門形成了行政隸屬上的上下級關(guān)系。為何要存在形式責(zé)任與實質(zhì)責(zé)任之說呢？這只能說明在實驗區(qū)行政管理體制還不健全的情況下，在行政權(quán)力轉(zhuǎn)移交接方面存在的名義機(jī)關(guān)與實質(zhì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，而非形式責(zé)任與實質(zhì)責(zé)任的關(guān)系。但上述規(guī)定也不乏視之為一種創(chuàng)新。但是我們看到，《規(guī)定》第八條與第七條之間存在明顯的矛盾。這種矛盾表現(xiàn)為航空港實驗區(qū)管委會或者相關(guān)組織本身是受委托機(jī)關(guān)，但是要承擔(dān)法律后果的實質(zhì)責(zé)任。

五、關(guān)于航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)法律完善的建議

1.航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)基于法律授權(quán)還是行政委托應(yīng)進(jìn)一步明確

基于上述分析，航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)在法源上，存在著行政一般法律、法規(guī)上的淵源。同時，也離不開《意見》中的作為地方行政規(guī)章上的支持。要做到兩者能夠相互協(xié)調(diào)一致，必須在邏輯上明確航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)的權(quán)力來源問題。根據(jù)《意見》中“先行先試、依法探索，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi),大膽改革、先行先試,積極探索實驗區(qū)與省直部門建立直通車制度”的原則，航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)的最終模式必然是行政管理權(quán)的授予。

《規(guī)定》中關(guān)于委托行政執(zhí)法權(quán)的設(shè)計，是由于航空港實驗區(qū)管委會行政管理制度還沒有最終形成，為了使航空港實驗區(qū)管委會有效行使行政權(quán)力而采用的辦法，試圖協(xié)調(diào)在航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)管轄范圍內(nèi)存在的行政權(quán)力沖突。因此，《規(guī)定》在某種意義上是一種暫行規(guī)定。航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)的完善與合法性授權(quán)最終仍要依賴于整個實驗區(qū)在行政管理權(quán)力方面的轉(zhuǎn)移與交接?！兑庖姟返氖姑谟诖?。眾所周知，關(guān)于行政委托有時間限制，鄭州市政府有及有關(guān)部門必須依照《中華人民共和國行政委托法》的規(guī)定，經(jīng)由必要的申請、公告等程序才能完成。由此當(dāng)前要注意以下方面：

(1)基于行政委托法而導(dǎo)致在規(guī)定時間內(nèi)必須不斷委托，致使行政管理權(quán)力始終處于不穩(wěn)定狀態(tài)。行政委托由于涉及各個行政部門在規(guī)定時間內(nèi)要多次委托、多部門委托，而且，行政委托必須在《中華人民共和國行政委托法》的事項中進(jìn)行，而不能越權(quán)進(jìn)行委托。特別是委托事項包含的《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》等各個單行法，委托不符合行政效率原則，同時，也不能在責(zé)任與權(quán)力方面做出良好規(guī)劃。

(2)《規(guī)定》中的委托執(zhí)法事項與《意見》中的代行管理權(quán)取得上存在模糊之處?！兑?guī)定》與《意見》同為對航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)的取得到行使進(jìn)行規(guī)范。顯然，《意見》中的規(guī)定更為宏觀，不能形成具體措施，而《規(guī)定》中的事項不能全面涵蓋《意見》中的全部內(nèi)容，二者在法律規(guī)章的銜接上存在不足，導(dǎo)致立法原則與規(guī)定內(nèi)容上存在沖突。因此，鄭州市人民政府應(yīng)當(dāng)以《意見》中的原則與規(guī)定對《規(guī)定》進(jìn)行法律完善，并使之協(xié)調(diào)一致。

2.進(jìn)一步完善航空港實驗區(qū)行政管理機(jī)制避免行政委托執(zhí)法的不確定性

《規(guī)定》出臺的背景在于協(xié)調(diào)航空港實驗區(qū)管委會與原有鄭州市各部門的執(zhí)法與實驗區(qū)所在地的市縣兩級人民政府之間的行政管理權(quán)的重疊。主要問題在于，航空港實驗區(qū)管委會的行政管理權(quán)如何取得行政管理權(quán)力的問題。這時涉及兩個問題：第一個問題在于，航空港實驗區(qū)管委會是否享有行政管理權(quán)；第二個問題在于，在航空港實驗區(qū)管委會在行政管理機(jī)制不到位的情況下如何取得行政委托執(zhí)法權(quán)。表面上看，第一個問題經(jīng)由《意見》的規(guī)范得到了確認(rèn)，第二個問題經(jīng)由《規(guī)定》而得到了變通。但是在邏輯上，如果根據(jù)《意見》，航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力并不需要委托而自始享有。如果根據(jù)《意見》，則在現(xiàn)階段，如果不進(jìn)行行政執(zhí)法權(quán)委托就不能實際享有。這一矛盾的核心在于，法律上規(guī)定的行政權(quán)力與法律實際運行過程中享有的行政權(quán)力之間的落差。這一現(xiàn)象，不僅存在于此，在我國法制建設(shè)進(jìn)程中，所謂“紙上的法律”與“行動中的法律”之間一直存在著法律效力與法律運行效果之間的矛盾。而要消除上述矛盾，需要進(jìn)一步完善航空港實驗區(qū)行政管理機(jī)制。

因此，完善航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力配置，應(yīng)當(dāng)盡快結(jié)束委托行政執(zhí)法狀態(tài)，而非進(jìn)一步通過委托來確認(rèn)航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力的取得。這要求在政府規(guī)章上，通過行政管理機(jī)制的改革來進(jìn)一步通過立法方式消除航空港實驗區(qū)行政管轄范圍內(nèi)的權(quán)力重疊與沖突問題。

為了解決這一問題，應(yīng)當(dāng)在航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)設(shè)置相應(yīng)部門，裁撤航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)的其他縣市機(jī)關(guān)部門，由實驗區(qū)相關(guān)部門接管行政權(quán)力?！兑?guī)定》中的委托行政執(zhí)法原因在于兩個方面，一個方面是航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)不屬于原有縣市管轄的區(qū)域。這一區(qū)域由于不存在行政權(quán)力管轄重疊問題，因此，可以通過直接經(jīng)由行政立法設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，直接行使行政管理權(quán)。另一方面是在航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)，但是存在原有縣市行政管理部門實際行使行政管理權(quán)的。在這種情況下，應(yīng)當(dāng)通過設(shè)置相應(yīng)行政部門直接歸屬于航空港實驗區(qū)行政管理。這樣就可以消除委托行政執(zhí)法方面的不確定性與行政建制的矛盾。

3.對《意見》中代行管理權(quán)與《規(guī)定》中委托行政執(zhí)法權(quán)的關(guān)系進(jìn)行法律創(chuàng)新

行政權(quán)力授權(quán)必須有合法來源，而行政委托必須有法可依。在上述規(guī)范中，航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力是自始享有還是依行政委托必須有明確的規(guī)范性來源。然而，《意見》中的行政代行管理權(quán)在邏輯上是一種法律授權(quán)行為，在《意見》中表述為“委托的代行管理權(quán)”。在航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力配置過程中，涉及的主要問題不在于委托，而在于行政權(quán)力的“交接”，進(jìn)而涉及行政管理權(quán)力依照《意見》進(jìn)行有效配置的問題。依據(jù)《意見》的立法原意，《規(guī)定》中的相關(guān)委托應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制在現(xiàn)行行政權(quán)力配置的“重疊”區(qū)域?？梢?，《規(guī)定》中的行政執(zhí)法權(quán)的委托是有特定的背景與特定的范圍的。在鄭州市政府及其各部門與航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力取得問題上，不存在委托理由，只能是在航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力管轄范圍內(nèi)原縣市級行政管理機(jī)關(guān)及相關(guān)部門在“過渡”中，依據(jù)實際情況做出的有期限的權(quán)力行使問題。

由此可見，《意見》的立法目的與《規(guī)定》中的立法目的是不同層面上的問題?！兑?guī)定》中關(guān)于航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力的取得非自始享有，而是一種基于行政基本法律規(guī)定而產(chǎn)生的。它不能在邏輯上使航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力有效行使的問題得到最終解決。為了使法律規(guī)范相互協(xié)調(diào)，有必要依據(jù)《意見》中的規(guī)定使航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力問題得到解決。這就要求，《規(guī)定》與《意見》必須在邏輯上明確二者的法律位階，并通過鄭州市人民政府規(guī)章進(jìn)一步按《意見》進(jìn)行立法。

綜上所述，航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力的取得與行政管理權(quán)力實際面臨的空缺，至少是暫時性的。為了使航空港實驗區(qū)行政管理權(quán)力不斷完善，必須從行政權(quán)力授權(quán)的角度進(jìn)行行政權(quán)力優(yōu)化。而《規(guī)定》的立法原意雖然試圖解決行政權(quán)力過渡進(jìn)程中的執(zhí)法問題。但這一解決之道是否能夠有效地遵從《意見》的規(guī)定并與行政基本法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，還需要鄭州市政府在更高層面上來進(jìn)行法律創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

[1]單新國.河南省區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展主體狀況分析[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報，2015，(1)：23-27.

[2]李中建，李佳楠.臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展對新型城鎮(zhèn)化模式的啟示[J].鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報，2015，(1)：6-10.

(作者單位：1.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院 法學(xué)院；2.航空經(jīng)

濟(jì)發(fā)展河南省協(xié)同創(chuàng)新中心)

(責(zé)任編校：田旭，馬小軍)